Pubblicato il 16/04/2019

N. 02467/2019REG.PROV.COLL.

N. 00329/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 329 del 2018, proposto da
Associazione World Family of Radio Maria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati L E D, S G e R C, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato S G in Roma, via di Monte Fiore, 22;

contro

Ministero degli Affari Esteri, Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sezione terza, n. 6391 del 30 maggio 2017, resa tra le parti, concernente la decadenza dell'idoneità all'iscrizione al registro delle ONG ai sensi degli artt. 28 e 29 della legge n. 49/1987.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero degli Affari Esteri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 novembre 2018 il consigliere Nicola D'Angelo e uditi, per l’Associazione appellante, l’avvocato S G e, per il Ministero appellato, l'avvocato dello Stato Carla Colelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’associazione World Family of Radio Maria, già iscritta al registro delle Organizzazioni non Governative (di seguito ONG) gestito dal Ministero degli Affari Esteri, ai sensi della legge n. 49 del 1987, ha impugnato il provvedimento del 27 maggio 2014 con il quale è stata dichiarata decaduta dal riconoscimento dell’idoneità a rimanere iscritta nel medesimo registro.

1.1. Il provvedimento di decadenza è stato adottato essenzialmente per i seguenti motivi:

- dalle relazioni e dalle informazioni fornite, la Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo del Ministero degli Affari Esteri ha accertato che “ l’attività di cooperazione svolta dall’Associazione, ove presente consiste unicamente nella trasmissione di informazioni mediche nell’ambito di trasmissioni radiofoniche ”;

- dalla stessa relazione “ non si evince con chiarezza la reale portata delle attività realizzate ”;

- i “ progetti ” realizzati sarebbero consistiti unicamente nella fornitura di materiali destinati a creare emittenti radiofoniche e all’erogazione di fondi destinati a sostenere il finanziamento di tali emittenti;

- l’Associazione non avrebbe dimostrato lo svolgimento adeguato di attività di cooperazione allo sviluppo, in quanto il suo fine istituzionale è la progettazione e la realizzazione di strutture, la formazione delle persone, la ricerca e lo scambio di esperienze per la diffusione nel mondo del progetto radiofonico “Radio Maria” e del relativo marchio, venendo così meno i requisiti previsti dall’art. 28, comma 4, lett. b), legge n. 49 del 1987 e punto 4.6 della Delibera n. 107 del 18.10.2012;

- non vi sarebbe corrispondenza tra le attività di cooperazione dichiarate è quelle descritte come “ interventi di cooperazione ” nella Relazione 2012;

- alla data del 5 maggio 2014 sul sito web dell’Associazione la descrizione delle attività svolte si sarebbe riferita solamente alla stessa tipologia di iniziative in tre aree, senza indicare il risultati ottenuti come disposto dal punto 4.8 della menzionata delibera n. 107/2012.

Infine, il Ministero ha contestato che il contratto di locazione prodotto per la sede operativa non sarebbe stato debitamente registrato per l’anno 2012, il che contrasterebbe con quanto previsto dal punto 4.5 della predetta delibera.

1.2. Il provvedimento impugnato è stato adottato all’esito di una articolata istruttoria nel corso della quale il Ministero ha chiesto all’Associazione ricorrente varie integrazioni documentali e informazioni, riscontrate dalla stessa (es. la relazione dei revisori legali, l’indirizzo corretto del sito internet, la metodologia usata per la riconciliazione dei dati, con specificazione della voce del rendiconto gestionale che si trova nel bilancio sociale inserito sul web, i bilanci, il verbale dell’assemblea straordinaria riguardante il cambio della sede legale).

1.3. Il T.a.r. per il Lazio, dopo un incombente istruttorio disposto con ordinanza n. 10914/2014, ha respinto il ricorso con la sentenza indicata in epigrafe.

1.4. In particolare, il T.a.r. ha rilevato, anche sulla base della relazione depositata in giudizio dal Ministero all’esito della predetta istruttoria, che il provvedimento impugnato trovava adeguata giustificazione in relazione al mancato rispetto da parte dell’Associazione ricorrente del requisito di cui all’art. 28, comma 4, lett. b), della legge n. 49 del 1987, relativo all’attuazione in concreto del fine istituzionale di svolgere “ attività di cooperazione allo sviluppo, in favore delle popolazioni del terzo mondo ”.

2. L’associazione World Family of Radio Maria ha quindi impugnato la predetta sentenza, prospettando i seguenti motivi di censura.

2.1. Error in iudicando – Violazione e falsa applicazione degli artt. 28 e 29 della legge n. 49/1987, dell’art. 42, comma 3, del d.P.R. 12 aprile 1988, n. 177 – Difetto di istruttoria e di motivazione. Contraddittorietà, illogicità del percorso motivazionale e mancata considerazione dei fatti di causa.

2.1.1. L’Associazione appellante contesta innanzitutto la pretesa perdita dei requisiti di cui all’art. 28 della legge n. 49/1987. Come già evidenziato nel secondo e quarto motivo del ricorso di primo grado, l’appellante sottolinea di essere un soggetto che non si è occupato di cooperazione internazionale per lo sviluppo solo negli ultimi anni, ma che al contrario vanta al riguardo una lunga e solida tradizione, tant’è che nel 2005 è stata dichiarata idonea ai sensi del citato art. 28 sulla base delle stesse attività poi ritenute non rientranti nell’ambito del concetto di cooperazione internazionale (idonea nel 2005 per tutte le quattro le tipologie di attività previste dal comma 2 dell’art. 28: “ realizzazione programmi a breve e medio periodo nei Paesi in via di sviluppo;
selezione, formazione e impiego dei volontari in servizio civile;
formazione in loco di cittadini dei PVS;
informazione ed educazione allo sviluppo ”).

2.1.2. Anche i progetti più specificamente diretti alla realizzazione e al successivo utilizzo di impianti radiofonici, prevedono espressamente una fase di formazione di persone locali in modo da poterle adeguatamente coinvolgere nell’uso della radio e nelle attività che essa propugna. Non solo dunque un’attività materiale di costruzione degli impianti, ma anche di insegnamento dell’uso della relativa strumentazione e della conoscenza delle materie che vengono veicolate.

2.1.3. Contrariamente a quanto erroneamente ritenuto dal giudice di prime cure, l’attività radiofonica, secondo l’appellante, è quindi lo strumento per dare diretta attuazione al suo scopo statutario, consistente nella cooperazione allo sviluppo realizzata mediante le attività di diffusione a mezzo radio di informazioni di natura politica e sociale quali quelle relative alla prevenzione e alla tutela della salute, alla prevenzione e alla tutela dell’ambiente, alla cultura, all’educazione alimentare, all’agricoltura, all’emigrazione, all’identità nazionale, alla trasmissione di programmi di altre ONG.

2.1.4. In sostanza, sarebbe privo di fondamento l’assunto della sentenza di primo grado laddove afferma che la documentazione probatoria acquisita al giudizio, unitamente alla relazione depositata dal Ministero in adempimento a quanto richiesto dal Tribunale con ordinanza istruttoria n. 10914/2014, avrebbe evidenziato l’assenza, in capo all’associazione World Family of Radio Maria, delle condizioni previste dall’art. 28 della legge n. 49/1987 per continuare a godere dello status di ONG.

2.1.5. Al contrario di quanto asserito dal T.a.r., le condizioni e i requisiti richiesti dalla legge erano tutti pienamente sussistenti in capo all’Associazione permanendo essi sin dal 2005. Ed anzi si erano rafforzati dal 2009 con l’attribuzione dello status consultivo presso il Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite (ECOSOC). Ed anche lo scopo statutario è stato travisato ed erroneamente interpretato, in contrasto con quanto ritenuto nel 2005 in relazione allo stesso identico testo, laddove lo stesso riguarderebbe la cooperazione e lo sviluppo internazionale e solo secondariamente la diffusione della radio come mezzo tecnico per la medesima finalità.

2.1.6. Il giudice di primo grado ha sostenuto che l’attività radiofonica non rientrerebbe nell’ambito della cooperazione ai paesi in via di sviluppo: “ pur trattandosi di concetto ampio (per non dire indeterminato) e di non agevole perimetrazione, la nozione di «cooperazione allo sviluppo, in favore delle popolazioni del terzo mondo» va da un lato rapportata alle attività di World Family come sopra schematizzate e, dall’altro, a livello normativo, all’art. 1, comma 2, della legge n. 49 del 1987, secondo cui la cooperazione allo sviluppo «è finalizzata al soddisfacimento dei bisogni primari e in primo luogo alla salvaguardia della vita umana, alla autosufficienza alimentare, alla valorizzazione delle risorse umane, alla conservazione del patrimonio ambientale, all'attuazione e al consolidamento dei processi di sviluppo endogeno e alla crescita economica, sociale e culturale dei paesi in via di sviluppo. La cooperazione allo sviluppo deve essere altresì finalizzata al miglioramento della condizione femminile e dell’infanzia ed al sostegno della promozione della donna». Inoltre, l’art. 2, comma 3, della legge n. 49 del 1987, nell’individuare le diverse tipologie attività di cooperazione riconosciute dal legislatore, tra le altre individua alla lettera a) «l’elaborazione di studi, la progettazione, la fornitura e costruzione di impianti, infrastrutture, attrezzature e servizi, la realizzazione di progetti di sviluppo integrati e l’attuazione delle iniziative anche di carattere finanziario, atte a consentire il con-seguimento delle finalità di cui all'articolo 1 ”. Osserva invece l’appellante che non sarebbe soltanto l’attività progettata e realizzata nella sua oggettività a rilevare in assoluto per la norma, bensì la sua finalità, in quanto la predetta disposizione rapporta la realizzazione dell’infrastruttura (nella specie radiofonica) all’elemento teleologico di cui all’art. 1 nel quale emergono scopi sufficientemente specifici sempre presenti nei progetti realizzati.

2.1.7. Peraltro, le attività poste in essere dall’Associazione nel perseguimento delle finalità statutarie rappresenterebbero iniziative oggettivamente dirette a tutelare e affermare la dignità dei diritti umani e a sostenere processi di pacificazione, nonché la stabilizzazione post conflitto e il rafforzamento delle istituzioni democratiche (come dimostrato dalla documentazione depositata dalla ricorrente nel corso del giudizio di primo grado).

2.1.8. Sarebbe quindi priva di fondamento la tesi del Ministero, condivisa dal T.a.r., in ordine al fatto che i progetti realizzati hanno riguardato unicamente la fornitura di materiali destinati a creare emittenti radiofoniche.

2.2. Error in iudicando . Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e art. 3, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241 e del principio della durata massima di un procedimento. Falsa applicazione dell’art. 28 della legge n. 49/1987 - Carenza di istruttoria e di motivazione;
mancata considerazione dei fatti di causa. Violazione dell’art. 112 c.p.c.

2.2.1. Con il primo motivo del ricorso introduttivo era stato dedotto che il Ministero degli Affari Esteri, non ritenendo adeguata la documentazione e le informazioni provenienti dalla ricorrente, avrebbe dovuto attivare, prima di giungere alla declaratoria di decadenza dall’idoneità (e dai benefici – fiscali discendenti dall’iscrizione nell’apposito Registro delle ONG), una forma di “soccorso istruttorio”. Tale aspetto tuttavia non sarebbe stato affrontato dal T.a.r. con conseguente violazione dell’art. 112 c.p.c..

2.2.2. Con il secondo motivo del ricorso di primo grado era stato evidenziato come l’Amministrazione non avesse assolto all’obbligo di motivazione del provvedimento impugnato in ordine alla valutazione del fine di cooperazione allo sviluppo e all’affermazione della mera trasmissione di informazioni radiofoniche.

2.2.3. Con il terzo motivo del ricorso introduttivo la ricorrente aveva anche lamentato che il procedimento avesse ampiamente superato la durata massima consentita, dal momento che la stesse regole procedurali della Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo prevedono testualmente che i procedimenti relativi alla revoca e alla decadenza si dovessero concludere, rispettivamente, entro 90 e 60 giorni (con decorrenza dal 28 giugno 2013, data di presentazione della relazione annuale sulle attività svolte - il procedimento si è invece concluso il 27 maggio 2014).

3. Il Ministero degli Affari Esteri si è costituito in giudizio il 5 febbraio 2018 ed ha depositato una memoria con documenti, con la quale ha chiesto il rigetto dell’appello, il 6 febbraio 2018.

4. L’associazione appellante ha depositato ulteriori documenti e per ultimo una memoria il 12 ottobre 2018.

5. L’istanza di sospensione degli effetti della sentenza impugnata, presentata contestualmente al ricorso, è stata rinviata al merito nella camera di consiglio del 15 febbraio 2018.

6. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 15 novembre 2018.

7. L’appello non è fondato.

8. L’associazione World Family of Radio Maria, iscritta al Registro delle ONG dal 31 agosto 2005, ha impugnato il provvedimento del Ministero degli Affari Esteri del 27 maggio 2014 con il quale è stata disposta la decadenza della sua iscrizione.

9. Il suddetto Registro risultava disciplinato, al momento dell’adozione dell’atto impugnato, dagli artt. 28 e 29 della legge n. 49/1987 (recante la disciplina della cooperazione dell'Italia con i Paesi in via di sviluppo), dagli artt. 39-44 del d.P.R. n. 177 del 1988 (concernente il regolamento di esecuzione della stessa legge), nonché dalla Delibera del Comitato Direzionale n. 107 del 18 ottobre 2012 di approvazione della procedura DGCS (Direzione Generale per la Cooperazione e lo sviluppo) per il riconoscimento dell’idoneità delle organizzazioni non governative.

9.1. In particolare, l’art. 28 della legge n. 49/1987 prevedeva:

“ 1. Le organizzazioni non governative, che operano nel campo della cooperazione con i Paesi in via di sviluppo, possono ottenere il riconoscimento di idoneità ai fini di cui all'articolo 29 con decreto dal Ministro degli affari esteri, sentito il parere della Commissione per le organizzazioni non governative, di cui all'articolo 8, comma10. Tale Commissione esprime pareri obbligatori anche sulle revoche di idoneità, sulle qualificazioni professionali o di mestiere e sulle modalità di selezione, formazione e perfezionamento tecnico-professionale di volontari e degli altri cooperanti impiegati dalle organizzazioni non governative.

2. L'idoneità può essere richiesta per la realizzazione di programmi a breve e medio periodo nei Paesi in via di sviluppo;
per la selezione, formazione e impiego dei volontari in servizio civile;
per attività di formazione in loco di cittadini dei Paesi in via di sviluppo. Le organizzazioni idonee per una delle suddette attività possono inoltre richiedere l'idoneità per attività di informazione e di educazione allo sviluppo.

3. Sono fatte salve le idoneità formalmente concesse dal Ministro degli affari esteri prima dell'entrata in vigore della presente legge.

4. Il riconoscimento di idoneità alle organizzazioni non governative può essere dato per uno o più settori di intervento sopra indicati, a condizione che le medesime:

a) risultino costituite ai sensi della legislazione nazionale di uno Stato membro dell'Unione europea o di altro Stato aderente all'Accordo sullo Spazio economico europeo;

b) abbiano come fine istituzionale quello di svolgere attività di cooperazione allo sviluppo, in favore delle popolazioni del terzo mondo;

c) non perseguano finalità di lucro e prevedano l'obbligo di destinare ogni provento, anche derivante da attività commerciali accessorie o da altre forme di autofinanziamento, per i fini istituzionali di cui sopra;

d) non abbiano rapporti di dipendenza da enti con finalità di lucro, né siano collegate in alcun modo agli interessi di enti pubblici o privati, italiani o stranieri aventi scopo di lucro;

e) diano adeguate garanzie in ordine alla realizzazione delle attività previste, disponendo anche delle strutture e del personale qualificato necessari;

f) documentino esperienza operativa e capacità organizzativa di almeno tre anni, in rapporto ai Paesi in via di sviluppo, nel settore o nei settori per cui si richiede il riconoscimento di idoneità;

g) accettino controlli periodici all'uopo stabiliti dalla Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo anche ai fini del mantenimento della qualifica;

h) presentino i bilanci analitici relativi all'ultimo triennio e documentino la tenuta della contabilità;

i) si obblighino alla presentazione di una relazione annuale sullo stato di avanzamento dei programmi in corso ”.

9.2. Il successivo art. 29, al comma 1, disponeva che “ Il Comitato direzionale verifica - ai fini dell'ammissione ai benefici della presente legge - la conformità, ai criteri stabiliti dalla legge stessa, dei programmi e degli interventi predisposti dalle organizzazioni non governative riconosciute idonee, sentita la Commissione per le organizzazioni non governative di cui all'articolo 8, comma 10 ”.

9.3. Dal riconoscimento dell’idoneità all’iscrizione nel Registro delle ONG conseguiva quindi l’accesso: ai finanziamenti governativi per la realizzazione di progetti di cooperazione;
ai benefici di natura fiscale, previdenziale e assistenziale;
alla possibilità di concorrere alla ripartizione del 5 per mille.

9.4. L’art. 42 del d.P.R. n. 177/1988, prevedeva, infine, le ipotesi di “Revoca di idoneità”:

“ 1. La Direzione generale sottopone al parere della commissione proposta di revoca della idoneità nei seguenti casi:

a) irregolarità gestionali risultanti dai controlli;

b) mancata presentazione della relazione annuale sullo stato di avanzamento dei programmi.

2. La revoca è disposta con decreto del Ministro degli affari esteri.

3. Con la stessa procedura di cui ai commi 1 e 2 viene constatata la decadenza dal riconoscimento di idoneità in caso di scioglimento dell'organizzazione o di perdita di uno o più requisiti di cui all'art. 28, comma 4, della legge.

4. Ogni anno la Direzione generale presenta alla commissione una relazione di aggiornamento sulle organizzazioni non governative riconosciute idonee ”.

9.5. Le richiamate disposizioni sono state poi abrogate dall'art. 31, comma 1, della legge n. 125/2014, a decorrere dal 1° gennaio 2016.

10. Ciò premesso, va rilevato, a prescindere dall’intervenuta modifica del quadro normativo di riferimento che comporterebbe comunque per l’Associazione appellante un nuovo esame della richiesta di iscrizione al Registro delle ONG, che il provvedimento impugnato appare immune dai vizi contestati dalla ricorrente per le ragioni di seguito illustrate.

10.1. Il Ministero degli Affari Esteri ha adottato il provvedimento di decadenza dalla iscrizione al registro delle ONG per la carenza delle condizioni previste dall’art. 28, comma 4, della legge n. 49/1987 (applicabile, come detto, ratione temporis ), secondo la procedura di cui all’art. 42, comma 3, del d.P.R. n. 177/198. In sostanza, all’esito di una valutazione della persistenza delle condizioni di idoneità per il mantenimento dell’iscrizione.

10.2. Tale valutazione, come emerge dalla motivazione del provvedimento impugnato e dalla relazione depositata dall’Amministrazione in primo grado in ottemperanza all’ordinanza istruttoria del T.a.r. per il Lazio n. 10914/2014, ha riguardato le concrete finalità istituzionali perseguite dalla stessa Associazione.

10.3. E’ stato quindi constatato che l’attività di cooperazione svolta dall’appellante nei paesi in via di sviluppo fosse stata prevalentemente indirizzata alla realizzazione di infrastrutture radiofoniche secondo uno schema ricorrente nel quale i progetti ideati in numerosi stati, soprattutto dell’America Latina e dell’Africa, hanno avuto come obbiettivo lo sviluppo delle trasmissioni radiofoniche di Radio Maria (cfr. documentazione depositata nel giudizio di primo grado).

10.4. E se è pur vero come evidenzia l’appellante che lo stesso T.a.r. ha rilevato l’ampiezza del concetto di “cooperazione allo sviluppo, in favore delle popolazioni del terzo mondo”, è altrettanto vero che nel quadro della disciplina allora vigente lo stesso concetto trovava specificazione nel “ soddisfacimento dei bisogni primari e in primo luogo alla salvaguardia della vita umana, alla autosufficienza alimentare, alla valorizzazione delle risorse umane, alla conservazione del patrimonio ambientale, all'attuazione e al consolidamento dei processi di sviluppo endogeno e alla crescita economica, sociale e culturale dei paesi in via di sviluppo. La cooperazione allo sviluppo deve essere altresì finalizzata al miglioramento della condizione femminile e dell'infanzia ed al sostegno della promozione della donna ” (cfr. art. 1 legge n. 49/1987).

10.5. Alle predette finalità erano poi collegate una serie di iniziative possibili anche nel campo della realizzazione di infrastrutture ed impianti (cfr. art. 2, comma 3, della legge n. 49/1987), nell’ambito delle quali ben poteva essere ricompresa la realizzazione di infrastrutture per la radiofonia.

10.6. Tuttavia, i profili di inidoneità al mantenimento dell’iscrizione sono emersi in relazione non alla realizzazione della infrastruttura, ma alla sua finalità consistente prevalentemente nella trasmissione dei programmi dell’emittente Radio Maria (cfr. art. 21 Statuto di World Family of Radio Maria: “ l’Associazione ha per scopo la progettazione e la realizzazione di strutture, la formazione delle persone, la ricerca e lo scambio di esperienze per la diffusione nel mondo del Progetto radiofonico Radio Maria ”).

10.6. In questo quadro, se appare effettivamente eccessiva l’affermazione del T.a.r. in ordine al fatto che l’Associazione ricorrente avesse esclusivamente orientato la propria attività alle trasmissioni radiofoniche, non può trascurarsi che alla luce delle relazioni annuali della stessa Associazione si potesse evincere che i progetti programmati o attuati fossero prevalentemente relativi ad attività di installazione delle emittenti per la diffusione del “messaggio” di Radio Maria nel mondo. Nella sostanza, non è stato adeguatamente chiarito quale fosse la funzione degli stessi programmi nello specifico della cooperazione (“ essendo del tutto indeterminati i contenuti e le finalità specifiche di detti programmi, in modo tale da rendere pressoché impossibile un controllo ministeriale circa la rispondenza dei programmi radiofonici ad una alle finalità della cooperazione come delimitate dall’art. 1 della Legge citata ”).

10.7. E proprio il profilo dell’indeterminatezza è stato posto alla base del provvedimento di decadenza:

“- i progetti realizzati consistono unicamente nella fornitura di materiali destinati a creare emittenti radiofoniche e all’erogazione di fondi destinati a sostenere il finanziamento di tali emittenti”;

- la ONG World Family di Radio Maria “non ha dimostrato lo svolgimento sostanziale ed adeguato di attività di cooperazione allo sviluppo, in quanto il fine istituzionale dell’Associazione è la progettazione e la realizzazione di strutture, la formazione delle persone, la ricerca e lo scambio di esperienze per la diffusione nel mondo del progetto radiofonico “Radio Maria” e del relativo marchio, venendo così meno i requisiti previsti dall’art. 28, comma 4, lett. b) Legge n. 49 del 1987 e punto 4.6 della Delibera n. 107 del 18.10.2012 ”.

10.8. Con riguardo a quest’ultimo profilo, non può ritenersi d’ostacolo quanto affermato dall’appellante in ordine al fatto che l’Associazione nel 2005 era stata riconosciuta idonea ed iscritta nel Registro o avesse ottenuto nel 2009 lo status consultivo presso il Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite (ECOSOC). Il provvedimento di decadenza è intervenuto a distanza di anni all’esito di un procedimento per la verifica di idoneità all’iscrizione nel Registro con riferimento ai requisiti previsti dall’art. 28 comma 4, lettera b), della legge n. 49/1987.

10.9. Il punto 5 della procedura per il riconoscimento dell’idoneità delle ONG, approvata con Delibera del Comitato Direzionale n. 107 del 18 ottobre 2012, disciplinava infatti le verifiche periodiche per il mantenimento della stessa idoneità, prevedendo l’invio, entro il 30 giugno, di una relazione annuale sullo stato di avanzamento dei programmi in corso (nei successivi 30 giorni, la DGCS verificava la documentazione e se necessario richiedeva la documentazione mancante ed in caso di relazione non conforme, i chiarimenti e le integrazioni necessarie).

10.10. Nel caso di specie, la Direzione Generale per la Cooperazione e lo Sviluppo (DGCS), dopo la presentazione della relazione annuale 2012 dell’Associazione World Family of Radio Maria, ha attivato il procedimento di verifica, chiedendo anche chiarimenti ed integrazioni alla stessa, ed ha rilevato il venire meno del requisito espressamente previsto dal citato art. 28, comma 4, lettera b).

10.11. In sostanza, l’associazione World Family of Radio Maria, nonostante fosse stata riconosciuta idonea, con decreto ministeriale n. 2005/337/003887/2 del 31 agosto 2005, per i settori “ Realizzazione di programmi a breve e medio periodo nei paesi in via di sviluppo;
selezione, formazione ed impiego di volontari in servizio civile;
formazione in loco di cittadini dei Paesi in via di sviluppo;
informazione;
educazione allo sviluppo ”, non risultava che avesse realizzato, in modo “ sostanziale e adeguato ”, nei paesi in via di sviluppo progetti con natura di “cooperazione allo sviluppo”. I progetti indicati dalla ricorrente, infatti, a parte una accessoria e quantitativamente limitata attività di formazione di personale (soprattutto tecnico-radiofonico), riguardavano invece in misura assolutamente prevalente la installazione, la copertura e la diffusione di Radio Maria, ossia una attività che, quale costruzione di “infrastrutture”, può certo costituire, ex art. 2, comma 3, lett. a) della legge n. 49 del 1987, un’attività di cooperazione allo sviluppo, ma non di per sé e in assoluto bensì solo qualora le trasmissioni previste abbiano, in misura adeguata, particolari fini e contenuti riconducibili a quelli di cooperazione. Né, quanto al contenuto della successiva attività radiofonica effettuata dalle emittenti installate, veniva indicato nei progetti - in modo preventivo, puntuale, quantitativamente adeguato e verificabile - il numero di ore di trasmissione preordinato a programmi radiofonici chiaramente rispondenti ad una alle finalità della cooperazione come definite dal citato art. 1.

In proposito appare necessario precisare che – ancorché una parte delle finalità statutarie dell’Associazione appellante appaia compatibile con il perseguimento di tali finalità e ancorché alcune delle trasmissioni radiofoniche in concreto poi effettuate a seguito dei progetti possano anche ricondursi, almeno sporadicamente e in qualche misura, ad alcune delle suddette finalità di cooperazione allo sviluppo (ad es. le trasmissioni per finalità di educazione sanitaria di cui all’all. 13 al ricorso di primo grado, come riconosciuto dallo stesso provvedimento impugnato, che menziona la trasmissione di “ informazioni mediche ”), tuttavia i progetti in quanto tali, in genere, (a parte le cennate attività di formazione del personale tecnico) non definivano in termini quantitativi e qualitativi sufficientemente precisi e verificabili gli impegni assunti dall’Associazione per fini di cooperazione, non apparendo sufficiente la indicazione di obiettivi, pur meritevoli, che ragionevolmente l’Amministrazione ha ritenuto assolutamente generici (si pensi, ad es., ad obiettivi quali la “promozione della lingua o della cultura locale” e la “finalità di pacificare gli animi”, indicati per alcune iniziative la cui scheda di sintesi è allegata al ricorso di primo grado).

10.12. In particolare, dei progetti realizzati nel 2012, nella parte II della relazione dell’Associazione, a proposito degli elementi principali del bilancio relativo all’anno cui la relazione dell’Associazione faceva riferimento, alla voce Progetti Realizzati (in numero) erano indicati 46 progetti, ma nella sezione della relazione nella quale erano indicati tutti i progetti con i relativi obiettivi erano presenti solo 31 progetti.

10.13. Quanto ai singoli progetti, erano ad esempio indicati:

- Titolo Progetto: Riqualificazione delle reti radiofoniche per le comunità locali;
Paese: Argentina;
Obiettivi: Realizzazione di stazioni radiofoniche sul territorio nell’ambito della realizzazione di strutture per la comunicazione e la radiodiffusione, organizzati anche da personale volontario per attività no profit di utilità sociale;
Descrizione dell’attività: Visita in loco del personale tecnico specializzato;
realizzazione dello studio di fattibilità tecnico, realizzazione del progetto tecnico e del programma di formazione specifico;
ordinazione degli apparati e dei materiali;
spedizione del materiale;
monitoraggio e collaudo del materiale insieme ai tecnici locali;
formazione in loco dei tecnici e del coordinatore locale;
Risultati Ottenuti: Impianti completati, funzionanti e collaudati;
trasmesse ai tecnici le competenze e le conoscenze specifiche di radiofrequenza, in modo da essere in grado di garantire la manutenzione ordinaria e straordinaria dei siti;
Fonti di finanziamento: sovvenzioni ricevute da sostenitori;
5 per mille.

- Titolo Progetto: Progetto di realizzazione di una emittente radiofonica per le comunità di Bossangoa;
Paese: Repubblica Centro Africana;
Obiettivi: Realizzazione della stazione e degli impianti di radiodiffusione a Bossangoa;
Descrizione dell’attività: Visita in loco del personale tecnico specializzato;
realizzazione dello studio di fattibilità tecnico, realizzazione del progetto tecnico e del programma di formazione specifico;
ordinazione del materiale di ricambio e degli apparati;
spedizione del materiale;
monitoraggio e collaudo del materiale insieme ai tecnici e volontari locali;
formazione in loco dei tecnici locali e volontari locali. Risultati Ottenuti: Realizzato studio di fattibilità tecnico;
ordinato materiale e apparati;
spedito materiale;
realizzato studio;
formazione dei tecnici e volontari locali effettuata;
Fonti di finanziamento: sovvenzioni ricevute da sostenitori;
5 per mille.

10.14. Dalla stessa relazione del 2012 emergevano inoltre delle incongruenze che l’Amministrazione riteneva di approfondire chiedendo delle integrazioni documentali e dei chiarimenti (ad esempio, sulla modalità di riconciliazione con il bilancio dell’indicazione generica: “Somma di sovvenzioni, servizi e materiali inviati in conto donazione ai paesi”).

10.15. In relazione ai chiarimenti richiesti l’Associazione precisava che: “sul rendiconto gestionale nella sezione B “costi da attività tipiche”, al punto 14 “Altri oneri da attività tipiche” vi era la voce “contributi per la realizzazione di progetti” formata dal totale di costi relativi alla realizzazione di progetti”. L’Amministrazione tuttavia non riteneva idoneo il chiarimento e sollecitava ulteriori notizie con nota del 12 luglio 2013 non riscontrata dall’appellante (dalla relazione, secondo il Ministero, non si evinceva dunque la reale portata delle attività realizzate, mancando il dettaglio della specifica voce e l’indicazione progetti ai quali era stato dato il contributo e le sovvenzioni erogate nei paesi in via di sviluppo. Con la conseguenza di non poter effettuare una riconciliazione con i dati di bilancio).

10.16. Inoltre, l’Associazione non aveva pubblicato i risultati dei progetti realizzati così come previsto dal punto 4.8 della sopra richiamata procedura per il riconoscimento dell’idoneità delle ONG.

15. Quanto ai profili di appello relativi agli aspetti procedimentali, va innanzitutto rilevato che non sembrano sussistere insufficienze della motivazione e la violazioni del termine di conclusione del procedimento.

15.1. In ordine all’eccepito difetto di motivazione, emerge da quanto sopra delineato la correttezza dell’operato dell’Amministrazione che ha rilevato l’inadeguatezza dei dati relativi allo svolgimento di attività di cooperazione allo sviluppo.

15.2. D’altra parte, per quello che può rilevare, va ricordato che dopo il mutamento del quadro normativo intervenuto a seguito dell’entrata in vigore della nuova legge sulla cooperazione (n.125/2014), l’Associazione appellante ha chiesto nel 2016 all’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo (AICS) l’iscrizione nell’elenco delle organizzazioni della società civile e altri soggetti senza finalità di lucro. Il successivo provvedimento di diniego è stato impugnato con ricorso straordinario al Capo dello Stato respinto sulla base del parere di questo Consiglio di Stato n. 2376 del 27 settembre 2017 nel quale si fa ampio riferimento alla motivazione del diniego oggetto del presente giudizio.

15.3. Il T.a.r. ha poi correttamente rilevato che: “ Con riguardo alle modalità in cui si è svolto il procedimento e alle censure ricorsuali che su di esso si appuntano, il Collegio si limita ad osservare che il superamento del termine finale per la definizione del procedimento, ex art. 2 Legge n. 241 del 1990, non costituisce, com’è noto, vizio tale da comportare l’illegittimità del provvedimento tardivamente adottato atteso il carattere non perentorio del termine procedimentale finale, ove non diversamente statuito dalla legge con disposizione “ad hoc”. Si deve altresì rilevare che il prolungamento dei tempi è spiegabile in ragione della complessità dell’istruttoria riguardante l’intero ambito dell’attività della ONG per più annualità di esercizio e in considerazione delle plurime richieste di chiarimenti e integrazioni documentali rivolte dal MAE alla ONG, nell’interesse stesso di quest’ultima ”.

15.4. D’altra parte, all’esito delle verifiche effettuate il provvedimento non poteva avere contenuto diverso da quello in concreto adottato con la conseguente applicazione allo stesso delle previsioni di cui all’art.21 octies , comma 2, della legge n. 241/90 (cfr. ex multis , Cons Stato, sez. IV, 13 agosto 2018, n.4918).

16. Quanto, infine, al mancato soccorso istruttorio va poi rilevato che era onere dell’appellante, ai sensi del punto 4.6. delle citate procedure per il riconoscimento di idoneità delle organizzazioni non governative, “ di dimostrare lo svolgimento sostanziale ed adeguato di attività di cooperazione allo sviluppo, nonché le capacità di autofinanziamento e di reperimento di fondi diversi da quelli pubblici…, attraverso i bilanci e gli appositi prospetti di riconciliazione… ”.

16.1. Il T.a.r. sul punto non ha dunque omesso di pronunciarsi, come eccepito dall’appellante, laddove ha evidenziato il predetto onere della stessa all’esaustiva informazione sulle modalità e sugli scopi perseguiti.

16.2. Peraltro, in un procedimento già di per sé articolato, non possono ammettersi aggravi procedimentali per provocare l’ulteriore apporto collaborativo da parte dell'interessata. Il principio del soccorso istruttorio è in ogni caso inoperante ogni volta che vengano in rilievo inadempimenti procedimentali richiesti dalla legge o da disposizioni speciali (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26 ottobre 2018, n.6106).

17. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata seppure con diversa motivazione.

18. Sussistono giuste ragioni per compensare le spese di giudizio in relazione alla complessità della controversia.