Pubblicato il 30/07/2019

N. 05363/2019REG.PROV.COLL.

N. 10282/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10282 del 2018, proposto da
Fallimento della Casa di Cura Poggio Sereno S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato U F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Aristide Police in Roma, via di Villa Sacchetti 11;

contro

Azienda Usl Toscana Centro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato P S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Umberto Richiello in Roma, via Mirabello, 18;

nei confronti

L M, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Benussi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gianmarco Studio Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

per la riforma

in revocazione della sentenza del Consiglio di Stato - sez. III n. 02460/2018, resa tra le parti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di L M e dell’ Azienda Usl Toscana Centro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 maggio 2019 il Cons. R S e uditi per le parti gli avvocati Alessandro Lucchetti su delega di U F, P S e Domenico Benussi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Il Fallimento della Casa di Cura Poggio Sereno S.r.l. chiede la riforma, in revocazione, della sentenza del Consiglio di Stato - sez. III, pubblicata in data 24 aprile 2018, n. 2460, resa inter partes e non notificata, con la quale è stato respinto il suo ricorso in appello, e conseguentemente chiede l'annullamento o la riforma della sentenza del T.A.R. Toscana, sez. II, n. 1084 del 13 luglio 2015, pronunciata sul ricorso R.G. n. 1074/2014 promosso per l'annullamento della nota prot. n. 32444 dell'11 giugno 2014 dell'Azienda Sanitaria di Firenze avente ad oggetto "Casa di Cura Poggio Sereno - sospensione convenzione" e sul ricorso per motivi aggiunti, promosso per l'annullamento della deliberazione n. 487 del 30.6.2014 del Direttore Generale di ASL Firenze, notificata in data 2.7.2014, avente ad oggetto "Casa di Cura privata accreditata Poggio Sereno - Sospensione dei rapporti convenzionali dal 1.7.2014".

2 – Si tratta, dunque, del ricorso per revocazione del Fallimento di una casa di cura privata che nel 2013 aveva un contratto di convenzione con l’Asl e che, a seguito di riscontrate carenze strutturali, impiantistiche, di sicurezza ed igienico sanitarie, nel 2014 aveva inutilmente usufruito di varie proroghe per l’adeguamento, fino alla revoca della convenzione da parte dell’ASL. La società aveva proposto ricorso con motivi aggiunti al TAR per la Toscana, che aveva rigettato per due volte la domanda cautelare ed aveva poi respinto nel merito con sentenza n. 5882/2014. Era stato dunque proposto appello, che questa Sezione aveva respinto con la sentenza n. 2460 del 24.4.2018, ora impugnata per revocazione.

3 - La ricorrente sostiene che la predetta sentenza avrebbe omesso di valutare che esisteva una valida autorizzazione sanitaria, che erano state concesse più proroghe all’esercizio dell’attività, che comprovavano una sostanziale idoneità della struttura, e che vi era stato un progressivo adeguamento della medesima struttura rispetto alle riscontrate carenze. L’Azienda Usl Toscana Centro, costituitasi così come nei precedenti gradi di giudizio, deduce la non fondatezza delle pretese attoree. E’ inoltre intervenuto in giudizio, ad adiuvandum, il Signor L M. Tutte le parti hanno ampiamente argomentato le rispettive difese, anche mediante lo scambio di plurime memorie.

4 – In particolare, la Casa di Cura Poggio Sereno S.r.l. era una struttura sanitaria privata accreditata con il SSN, con la quale la ASL convenuta aveva stipulato contratto per l'anno 2013, per attività di ricovero ospedaliero e specialistica ambulatoriale. Peraltro, a seguito di un sopralluogo effettuato in data 11.07.2013, con nota prot. 0054599 del 24.09.2013 venivano segnalate carenze concernenti “requisiti di struttura", "requisiti di sicurezza", "requisiti impiantistici" e "requisiti organizzativi".

In particolare, tra i "requisiti di struttura" erano ricomprese anche carenze igienico-sanitarie tali da non consentire il raggiungimento di uno standard igienico adeguato. Veniva quindi intimato alla Casa di Cura di inviare, entro 15 giorni, "sia la eventuale documentazione integrativa sia un piano di interventi finalizzato al superamento delle criticità rilevate con relativo cronoprogramma delle azioni adottare", ed a seguito dell’ulteriore evidenza di carenza dei requisiti antincendio, venivano concessi ulteriori 15 giorni per presentare un preciso elenco degli interventi da realizzare, corredato da cronoprogramma. A seguito del perdurare della problematica evidenziata, il 12.03.2014 veniva trasmessa la nota prot. 0013145 del 6.03.2014 con la quale l’ASL disponeva la

sospensione della convenzione fino a completamento dei lavori. Facevano seguito più proroghe mensili nell'attesa della compiuta verifica della documentazione presentata dalla Casa di cura. In data 29.05.2014 NAS e funzionari dell’Asl redigevano rispettivamente due verbali d’ispezione che confermavano la permanenza di gravi carenze strutturali, igienico-sanitarie, organizzative, assistenziali e di sicurezza già precedentemente evidenziate". Infine, con nota prot. 32444 dell'11.06.2014 la ASL disponeva il mancato rinnovo della convenzione a far data dal 30.06.2014 e "fino alla verifica del ripristino delle condizioni igienico-sanitarie e strutturali richieste dalla normativa vigente nonché dalle previsioni convenzionali". A tale nota faceva poi seguito la delibera D.G. 30.06.2014, n. 487. I predetti provvedimenti venivano impugnati dalla Casa di Cura Poggio Sereno dinanzi al TAR Toscana, con ricorso e con atto per motivi aggiunti muniti di istanza cautelare. Il TAR, dopo aver rigettato entrambe le istanze cautelari con ordinanze n. 405/2014 e n. 449/2014, quest'ultima confermata in sede di appello con pronuncia n. 5882/2014, respingeva il ricorso con la sentenza n. 1084/2015, confermata da questa Sezione con la decisione 24.04.2018, n. 2460, oggetto di gravame per revocazione.

5 - Con il primo motivo del ricorso per revocazione si sostiene che la sentenza avrebbe pretermesso l'elemento di fatto inerente il possesso, da parte della Casa di Cura, della autorizzazione sanitaria, che le avrebbe consentito di continuare a svolgere attività in regime privato a prescindere dal convenzionamento, risultando in tal modo evidente l'illegittimità del mancato rinnovo della convenzione, in quanto atto inidoneo ad inibire in toto l'attività di Poggio Sereno e, dunque, a raggiungere il fine pubblico — dichiaratamente perseguito dalla ASL — di garantire la qualità del servizio e l'incolumità dei pazienti, ivi compresi quelli in regime privato.

6 – Ricorrente ed interveniente motivano ulteriormente, con proprie memorie, che l'autorizzazione a svolgere l’attività sanitaria era stata confermata solo pochi mesi prima (23 maggio 2013) previo parere favorevole dell’ASL, rendendo non credibili il verbale di ispezione dell’11 luglio 2013 ed i successivi atti.

7 – Al riguardo, considera il Collegio che, in disparte ogni considerazione circa la differenziazione di competenze autorizzatorie fra Asl e Comune, i predetti argomenti avrebbe potuto casomai motivare la segnalazione della fattispecie, da parte del Giudice, alle Autorità competenti ad interdire del tutto l’attività medica e ad accertare le responsabilità relative all’esercizio di attività mediche in strutture risultate gravemente inadeguate, ma non certo la prosecuzione dell’esercizio di una attività medica pur gravemente inadeguata in regime convenzionale a carico dei pubblici contribuenti,

discendendone l’irrilevanza della censura ai fini della eventuale modifica della contestata pronuncia sfavorevole.

La sentenza impugnata, comunque, ha espressamente dato atto dell’autorizzazione sanitaria, ritenuta però inidonea a fondare un diritto della Casa di Cura al convenzionamento, statuendo che

"il solo fatto che l'autorizzazione sanitaria (del 2013) e l'accreditamento (del 2012), giammai revocati, fossero stati rilasciati in epoca non risalente rispetto agli atti qui impugnati, non induce a conclusioni diverse da quelle innanzi esposte, non potendosi ritenere che il rilascio dei titoli autorizzatori prodromici alla stipula della convenzione, per di più se avvenuto in carenza dei necessari presupposti, possa implicare come sua necessaria conseguenza anche la stipula della convenzione sanitaria. E' al contrario vero che le scelte di programmazione e organizzazione dei servizi sanitari sono caratterizzate da un alto tasso di discrezionalità, il quale giustifica - unitamente alla posizione di primazia che la legge assegna alla parte pubblica nel governo di tale materia - la tendenziale insussistenza di situazioni vincolanti in sede di diniego di rinnovo di una convenzione con una struttura sanitaria (Cons. Stato, sez. III, 07 dicembre 2017, n. 5780)."

Il motivo di revocazione in esame si palesa quindi inammissibile, oltrechè infondato, non concernendo una omissione di pronuncia o una pronuncia fondata su una erronea rappresentazione della realtà.

8 – Con il secondo motivo di ricorso in revocazione si sostiene, poi, che la sentenza avrebbe erroneamente affermato l'assenza di progressi nella riqualificazione della struttura, ignorando il fatto che la Casa di Cura aveva presentato i progetti di adeguamento richiesti, ottenendo — proprio per tale ragione, plurime proroghe della convenzione, l'ultima delle quali datata 6.06.2014 e, dunque, addirittura successiva al verbale dei NAS del 29.05.2014. Inoltre, la sentenza avrebbe erroneamente constatato l'avvenuta valutazione della documentazione progettuale da parte della ASL, in realtà mai effettuata, tanto che l'Azienda, pur avendo disposto l'ultima proroga in data 6.06.2014, onde poter vagliare i progetti presentati dalla Casa di Cura, aveva poi proceduto, solo pochi giorni dopo (1'11.06.2014) e, dunque, senza aver ancora esaminato alcunché, al mancato rinnovo della convenzione.

9 – Ricorrente ed interveniente motivano ulteriormente, con proprie memorie, l’evidente erroneità della tesi secondo cui le carenze riscontrate giustificarono l'adozione di provvedimenti anche prima di aver esaminato i progetti di adeguamento non essendovi stato “un concreto avanzamento dei lavori ivi previsti», in quanto non avrebbe avuto alcun senso l'addebito a carico della Casa di Cura di non aver eseguito lavori previsti in progetti peraltro mai approvati dall'Azienda sanitaria. Inoltre, la proroga prevista dall'art. 31 del D.P.G.R. n. 61/R del 2010 era incompatibile con l’impugnata sospensione delle convenzioni in essere, prevedendo la prosecuzione dell'attività delle strutture sanitarie preesistenti alle condizioni ivi previste, fino all'adeguamento dei requisiti strutturali ed impiantistici da effettuarsi entro il ben più lontano termine del 31 dicembre 2016.

10 - Al riguardo, considera il Collegio che neppure tale censura risulta decisiva ai fini di una riforma della precedente pronuncia sfavorevole, posto che la sospensione e poi il mancato rinnovo della convenzione si sono basati non solo e non tanto sulle carenze impiantistico-strutturali della Casa di Cura, che avevano, per l’ appunto, fino ad allora motivato più proroghe per l’adeguamento, bensì sulle criticità, riscontrate dalla ASL e dai NAS ed accertate in sentenza, di carattere igienico-sanitario, le quali, nel caso di specie, presentavano, recita la sentenza, "...una concreta incidenza sulla qualità del servizio prestato ai pazienti e sulle condizioni di sicurezza ed incolumità nelle quali vengono a trovarsi i degenti e gli operatori sanitari", costituendo il termine di adeguamento delle dotazioni impiantistiche “un limite temporale "massimo", inteso a garantire all'operatore accreditato un regime temporale di tolleranza entro il quale realizzare i necessari interventi di riqualificazione. Il beneficio in tal modo concesso alla struttura accreditata non può tuttavia ridondare, ipso iure, in danno dei pazienti e dell'interesse pubblico, costringendo la ASL ad accettare nelle more qualunque condizione di esercizio del servizio sanitario, anche se implicante un acclarato pericolo per la salute dei pazienti".

Anche il motivo in esame è quindi inammissibile, ancorché infondato, in quanto la decisione dell’impugnata sentenza sfavorevole per l’appellante non è stata influenzata da alcun errore inerente la percezione del contenuto materiale della documentazione in atti, né da alcuna omissione di pronuncia su aspetti controversi, avendo, invece, motivatamente apprezzato le risultanze dei verbali di ispezione dai quali risultavano “acclarati pericoli per la salute dei pazienti” ritenuti a buona ragione incompatibili con la prosecuzione della convenzione sanitaria indipendentemente da ogni futuro lavoro di adeguamento strutturale a nuovi e più elevati standard tecnici.

11 – Pertanto, avendo la sentenza appellata in revocazione debitamente esaminato la documentazione in atti dando motivatamente conto della acclarata sussistenza di carenze, non soltanto strutturali ed impiantistiche, ma anche igienico-sanitarie, ed avendo la medesima sentenza esaminato e motivatamente ritenuto fondata e non illegittima la conseguente determinazione dell’ASL di sospendere il rapporto convenzionale a tutela della salute e sicurezza dei pazienti e degli operatori sanitari indipendentemente dai termini concessi alla Casa di Cura per provvedere ad adeguamenti strutturali e tecnologici, deve essere esclusa la sussistenza delle condizioni necessarie per la proposizione di una azione per revocazione e, in particolare, di un errore di fatto, rilevante ai sensi dell'art. 395, n. 4) c.p.c. e decisivo.

12 - La revocazione si palesa pertanto inammissibile, ancorchè infondata. Le spese del presente giudizio in revocazione seguono la soccombenza, nella misura liquidata in dispositivo.