Pubblicato il 17/06/2022

N. 05007/2022REG.PROV.COLL.

N. 07070/2021 REG.RIC.

N. 07071/2021 REG.RIC.

N. 07072/2021 REG.RIC.

N. 07073/2021 REG.RIC.

N. 07074/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sui seguenti ricorsi in appello:
1) numero di registro generale 7070 del 2021, proposto dall’impresa J Colors S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati G B, C M e N D P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato C M in Roma, via Brenta n. 2°,

contro

- il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
- l’INPS, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati M P, M S, V T e V S, domiciliato in Roma, via Cesare Beccaria n. 29;
- la Commissione Provinciale per la Cassa Integrazione e Guadagni di Modena, non costituita in giudizio;

nei confronti

del signor B D e dell’Organizzazione Sindacale Cgil - Sede Provinciale di Modena, non costituiti in giudizio;

2) numero di registro generale 7071 del 2021, proposto dall’impresa J Colors S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati G B, C M e N D P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio C M in Roma, via Brenta n. 2°,

contro

- il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
- l’INPS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati M P, M S, V T e V S, domiciliato in Roma, via Cesare Beccaria 29;
- la Commissione Provinciale per la Cassa Integrazione Guadagni di Bologna, Inps - Bologna, non costituita in giudizio;

nei confronti

del signor B D e dell’Organizzazione Sindacale Cgil – Sede Provinciale di Modena, non costituiti in giudizio;

3) numero di registro generale 7072 del 2021, proposto dall’impresa J Colors S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati G B, C M e N D P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato C M in Roma, via Brenta n. 2°,

contro

- l’INPS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati M P, M S, V T e V S, domiciliato in Roma, via Cesare Beccaria n. 29;
- la Commissione Provinciale per la Cassa Integrazione Guadagni di Bologna, non costituita in giudizio;

nei confronti

del signor B D e dell’Organizzazione Sindacale Cgil – Sede Provinciale di Modena, non costituiti in giudizio;

4) numero di registro generale 7073 del 2021, proposto dall’impresa J Colors S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati G B, C M e N D P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato C M in Roma, via Brenta n. 2°,

contro

- l’INPS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati M P, M S, V T e V S, domiciliato in Roma, via Cesare Beccaria n. 29;
- la Commissione Provinciale per la Cassa Integrazione Guadagni di Bologna, non costituita in giudizio;

nei confronti

del sig. D B e dell’Organizzazione Sindacale Cgil – Sede Provinciale di Modena, non costituiti in giudizio;

5) numero di registro generale 7074 del 2021, proposto dall’impresa J Colors S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati G B, C M e N D P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato C M in Roma, via Brenta n. 2°,

contro

- l’INPS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati M P, M S, V T e V S, domiciliato in Roma, via Cesare Beccaria n. 29;
- la Commissione Provinciale per la Cassa Integrazione Guadagni di Modena, non costituita in giudizio;

nei confronti

del sig. D B e dell’Organizzazione Sindacale Cgil – Sede Provinciale di Modena, non costituiti in giudizio;

per la riforma

- quanto al ricorso n. 7070 del 2021:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 56/2021, resa tra le parti;

- quanto al ricorso n. 7071 del 2021:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 57/2021, resa tra le parti;

- quanto al ricorso n. 7072 del 2021:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 59/2021, resa tra le parti;

- quanto al ricorso n. 7073 del 2021:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 60/2021, resa tra le parti;

- quanto al ricorso n. 7074 del 2021:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 61/2021, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e dell’Inps;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 21 aprile 2022, il Cons. R S e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – L’impresa J Colors S.p.a. propone appello contro l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, contro la Commissione Provinciale per la Cassa Integrazione Guadagni di Modena (non costituita) e, con i primi tre ricorsi in epigrafe, contro il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (costituito con l’Avvocatura generale dello Stato), nonché nei confronti del sig. D B e dell’Organizzazione Sindacale CGIL – Sede Provinciale di Modena (non costituiti), per l’annullamento o la riforma delle sentenze del TAR per l’Emilia Romagna, sede di Bologna, II Sezione, che hanno respinto i suoi ricorsi volti all’annullamento dei provvedimenti dell’INPS di rigetto delle istanze di ammissione all’integrazione salariale ordinaria (CIGO) per vari periodi temporali.

2 – Le richieste concernevano lo stabilimento dell’impresa sito nel Comune di Finale Emilia, gravemente danneggiato dal sisma del 20 e 29 maggio 2012, ed erano motivate dalla necessità di procedere a costosi e lunghi interventi di ripristino e ristrutturazione dello stabilimento, poi completati riuscendo a salvaguardare i precedenti livelli occupazionali.

3 – I dinieghi, sopravvenuti dopo alcuni periodi di concessione dell’ammortizzatore sociale in parola, erano invece motivati dal progressivo prolungamento dei tempi di realizzazione degli interventi, con conseguente temporaneo spostamento delle attività produttive (e di parte dei lavoratori) presso altri stabilimenti, contingenze, queste, che avevano determinato un giudizio di assenza del presupposto della temporaneità della sospensione dell’attività lavorativa e di insufficienza delle iniziative intraprese dalla Società per affrontare la contrazione lavorativa.

4 – In particolare la Società J Colors, che opera sul mercato nazionale ed internazionale della produzione e vendita di smalti, pigmenti, vernici per l’edilizia e per l’industria, nonché di articoli tecnici per decoratori e pittori ed esercita la propria attività produttiva in sei stabilimenti siti in Italia, riferisce che il proprio stabilimento storico, sito nel Comune di Finale Emilia in provincia di Modena e dedicato alla produzione e vendita all’ingrosso di vernici, colori e smalti per l’edilizia, subiva gravi danni strutturali, divenendo inagibile, a seguito del sisma del 20 e 29 maggio 2012. Ciò comportava l’interruzione della produzione e il trasferimento di una parte delle linee produttive e del personale ivi impiegato (da 35 a 50 unità) presso lo stabilimento (di proprietà della medesima Società), sito nel Comune di Lainate.

4.2 - Per far fronte a dette difficoltà, per i dipendenti non trasferiti nello stabilimento di Lainate la Società otteneva dall’INPS, a partire dal 21 maggio 2012 e sino al 29 marzo 2014, l’ammissione alla Cassa Integrazione Guadagni Ordinaria (CIGO), con causale sisma “ evento oggettivamente non evitabile ” ai sensi dell’art. 5, 1°comma, della legge n. 164/1975.

4.3 - La società avviava i lavori di messa in sicurezza dello stabilimento danneggiato dal sisma, effettuando interventi per un importo iniziale dichiarato di circa 600 mila Euro, e chiedeva di accedere ai contributi di cui all’ Ordinanza commissariale 12 ottobre 2012, n. 57, per il ripristino di immobili ad uso produttivo e per la ripresa dell’attività produttiva, commissionando fin dal 2012 il progetto di ristrutturazione dello stabilimento danneggiato, poi modificato nel 2014 da un nuovo Studio Associato d’ingegneria per assicurare maggiore una funzionalità alla struttura mediante interventi di demolizione e ricostruzione.

4.4 – Il procedimento amministrativo per la realizzazione di tale più ampio progetto, narra la società, tuttavia si rivelava particolarmente lungo e complesso, attesa la necessità di intervenire con modifiche di carattere edilizio ed urbanistico richieste dall’Amministrazione, di contemperare l’intervento con le esigenze produttive della Società e di ottenere le autorizzazioni relative agli impianti, tra cui, in particolare, l’autorizzazione unica ambientale. Così solo in data 18 agosto 2014 veniva presentata al SUAP del Comune di Finale Emilia la richiesta di permesso di costruire, presentando in data 16 ottobre 2014 il progetto definitivo, dichiaratamente volto a mantenere presso il Comune di Finale Emilia “ il personale che è in CIGO e il personale temporaneamente trasferito presso la sede di Lainate ” ai fini di un futuro incremento del numero delle maestranze impiegate nell’attività produttiva. I lavori, dunque, iniziavano solo l’11 febbraio 2015, all’esito del complesso procedimento autorizzatorio urbanistico, edilizio ed ambientale.

4.5 – Venivano quindi presentate all’INPS di Modena ulteriori otto richieste di ammissione alla CIGO, per il periodo dal 31 marzo 2014 al 25 ottobre 2014, con causale “ sisma ”, per i dipendenti che non erano stati trasferiti dallo stabilimento di Finale Emilia in quello di Lainate, ma sopravveniva la deliberazione negativa della Commissione Provinciale di Modena in data 17 dicembre 2014.

4.6 - A seguito di istanza di accesso agli atti, la Società otteneva il relativo verbale, dal quale risultava che ad agosto 2013 era stata inoltrata richiesta di un supplemento istruttorio, essendo trascorso più di un anno dal terremoto, in quanto le fattispecie aventi causale “ sisma ” – benché non soggette al limite ordinario delle 52 settimane nel biennio – restavano sottoposte alle regole della CIGO con riguardo alla transitorietà dell’evento ed alla ripresa certa o prevedibile dell’attività lavorativa. Inoltre, l’Azienda non aveva compilato il quadro “P” della domanda, riferito alla previsione di ripresa, affermando di “ non essere in grado allo stato attuale di poter prevedere una data di ripresa certa ”, pur inserendo nel riquadro la data ipotetica del 31 dicembre 2015. La Commissione aveva quindi concluso affermando che “ dopo quasi 2 anni dall’evento sismico, le iniziative intraprese dall’Azienda per affrontare la contrazione lavorativa non sono state ritenute sufficienti, in quanto la mera attività di progettazione del nuovo insediamento – peraltro con vicende alterne e non lineari – non accompagnata da alcuna attività di ricostruzione significativa, ha interrotto il nesso eziologico tra il terremoto e la riduzione del lavoro ”.

4.7 – Quindi la Società in data 13 gennaio 2015 riceveva da parte dell’INPS di Modena i provvedimenti di diniego di ammissione alla Cassa Integrazione Ordinaria sulle otto domande di integrazione salariale, tutti motivati facendo richiamo al fatto che “ dalla documentazione prodotta non si ravvisano elementi certi ed inoppugnabili per un giudizio prognostico positivo di effettiva ripresa ”, confermati in data 21 gennaio 2015 a seguito della richiesta di riesame presentata dalla Società alla Commissione provinciale per la CIG di Modena.

4.8 – Identica sorte subivano le successive domande di ammissione alla CIGO per il periodo 27 ottobre 2014/31 gennaio 2015, per il periodo dal 2 febbraio 2015 al 28 marzo 2015, per il periodo dal 30 marzo 2015 al 25 aprile 2015, per il periodo dal 27 aprile 2015 al 2 aprile 2016.

5 - Avverso i suddetti dinieghi dell’INPS la Società J Colors presentava cinque autonomi ricorsi innanzi al Tar per l’Emilia Romagna, sede di Bologna, (rr.gg. n. 192/2015;
n. 522/2015;
n. 686/2015;
n. 985/2015 e n. 903/2016), deducendone con analoghe censure l’illegittimità per difetto di motivazione e per violazione dell’art. 8 della l. 20 maggio 1975, n. 164, lamentando la mancata sottoscrizione del verbale della Commissione CIGO del 18 dicembre 2014, nonché per irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà, atteso il fatto che le domande di CIGO anteriori erano state accolte sino al 29 marzo 2014. La ricorrente deduceva altresì che il criterio della “temporaneità” non si identifica con la brevità del lasso temporale compreso tra il terremoto e la ripresa, ma come prevedibile riattivazione, comprovata nella specie dall’attività di progettazione e dalla richiesta delle autorizzazioni necessarie, anche in considerazione del fatto che lo stato di emergenza era stato prorogato sino al 31 dicembre 2015 e che, in ragione di detta proroga, la Regione Emilia Romagna, con propria ordinanza, aveva fissato il termine per i lavori di ricostruzione al 30 settembre 2016.

5.1 – Si costituivano in giudizio il Ministero (che chiedeva la estromissione dal giudizio) e l’INPS, che sosteneva la legittimità dei dinieghi, in quanto conformi alle disposizioni normative in materia di CIGO con causale “ sisma ”, in considerazione del fatto che la J Colors non aveva dimostrato di aver provveduto a porre in essere tutte le attività necessarie per la ripresa dell’attività produttiva nello stabilimento di Finale Emilia.

5.2 - Il Tar prima rigettava le istanze cautelari e poi, con le sentenze di analogo contenuto n. 56/2021, n. 57/2021, n. 59/2021, n. 60/2021 n. 61/2021 (fatte oggetto degli appelli in epigrafe), respingeva i ricorsi, previa dichiarazione dell’estromissione dal giudizio del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e dopo aver ricostruito la normativa di riferimento in tema di CIGO, condannando la Società ricorrente al pagamento, in favore dell’INPS, delle spese di giudizio.

6 - Avverso le predette sentenze la società propone gli appelli in epigrafe deducendo la loro erroneità nella parte in cui:

1) hanno fornito un quadro giurisprudenziale di riferimento non coerente con la decisione di rigettare i ricorsi, in quanto proprio da tale ricostruzione giurisprudenziale emergerebbe la fondatezza della pretesa di vedere riconosciuta l’ammissione alla CIGO per il periodo oggetto di contenzioso;

2) non hanno ritenuto sussistente un difetto di motivazione dei provvedimenti gravati in prime cure, che sarebbero invece privi dell’indicazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche posti a fondamento, a nulla valendo il richiamo al verbale della Commissione del 18 dicembre 2014, non idoneo ad integrare per relationem la motivazione in quanto anch’esso gravemente viziato;

3) non hanno rilevato il grave vizio di illegittimità dello stesso verbale della Commissione del 18 dicembre 2014, in quanto privo di sottoscrizione e di qualsiasi indicazione circa i membri della commissione sottoscrittori e circa la procedura di assunzione dello stesso;

4) non hanno rilevato la contraddittorietà dell’operato dell’INPS che, dapprima, ha concesso la CIGO per il periodo 21 maggio 2012 – 29 marzo 2014 per poi negarla, per il periodo successivo (27 aprile 2015 – 2 aprile 2016), sebbene le istanze di concessione siano state presentate sulla base della medesima causale “ evento oggettivamente non evitabile ”;
e ciò nonostante le conseguenze del sisma del 2012, costituenti evento oggettivamente non evitabile, si siano protratte almeno fino al 31 dicembre 2015 - coincidente con il termine finale dello stato di emergenza originato dal sisma (poi prorogato) – se non fino al 30 settembre 2016, termine finale per i lavori di ricostruzione indicato dalla ordinanza regionale n. 57/2012;

5) hanno condannato alla refusione delle spese anche in favore del Ministero delle Politiche del Lavoro, pur estromesso dal giudizio.

7 – Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e l’INPS si sono costituiti in appello insistendo per il rigetto delle censure dedotte. La società ha poi rinunciato alla domanda cautelare al fine di ottenere una sollecita fissazione dell’udienza di merito, che si è infine svolta il 21 aprile 2022.

8 – Gli appelli in epigrafe devono essere, in primo luogo, riuniti per evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.

8.1 - Ai fini della decisione dei singoli appelli, viene in primo luogo in rilievo la censura, comune a tutti gli appelli, concernente i rilevati vizi formali del verbale del 18 dicembre 2014 della Commissione CIGO, consegnato a seguito dell’istanza di accesso avanzata dalla società interessata, che fornisce una motivazione dei dinieghi di accesso alla CIGO decisi nella riunione del 18 dicembre 2014, ma che non provvede ad una rituale verbalizzazione della predetta attività, non indica i presenti ed i votanti né gli orari di apertura e chiusura della riunione e neppure reca alcuna sottoscrizione, risultando in tal modo carente di un elemento essenziale, che per costante giurisprudenza (per tutte, Cons. Stato, sez. IV, 4 maggio 2004, n. 2742) inficia la legittimità dell’atto, anche ove si tratti di verbali di organi collegiali.

8.2 – Il predetto vizio non sembra poter essere degradato ad un rango meramente formale, così come dedotto dall’INPS, in quanto corrisponde ad un contenuto del medesimo verbale non ragionevolmente parametrato alle specifiche circostanze della particolare fattispecie considerata e pertanto, non legittimo anche sotto un profilo sostanziale. Infatti, è certamente vero che le ragioni del diniego emergono comunque dall’istruttoria svolta, secondo la quale la scelta di demolire e ricostruire l’edificio è stata autonomamente presa dalla società, con conseguente allungamento dei tempi di modo che le “lungaggini” burocratiche che hanno ritardato e resa incerta la data della ripresa dell’attività hanno inciso sul giudizio prognostico positivo di effettiva ripresa. Tuttavia, è altrettanto vero che, una volta superato il periodo immediatamente successivo al sisma per il quale il Protocollo appositamente sottoscritto con le associazioni sindacali consentiva l’accesso alla CIGO a seguito del solo accertamento del nesso causale tra i danni causati dall’evento e l’interruzione dell’attività produttiva, per i periodi oggetto delle ulteriori istanze in esame si era riespansa la disciplina generale dell’integrazione salariale ordinaria, ivi compresa la necessità di un giudizio prognostico ex ante circa la effettiva possibilità di ripresa dell’attività (restando irrilevante la circostanza che in seguito l’attività sia effettivamente ripresa o meno). Secondo un tale e diverso punto di vista, dunque, proprio il progressivo ampiamento dei lavori di ricostruzione e ristrutturazione dello stabilimento danneggiato, evidenziato dal predetto verbale, garantiva maggiormente, in linea con le esigenze produttive derivanti dall’evoluzione del mercato, la ripresa delle attività produttive e quindi la temporaneità della crisi con il successivo recupero dei livelli occupazionali (ciò che è poi effettivamente avvenuto), non essendo a tal fine sufficiente, con ogni evidenza, il mero ripristino di un risalente manufatto edilizio adibito ad attività produttive che avrebbero potuto risultare ormai obsolete.

8.3 – Dalle stesse pronunce citate dal Tar nelle sentenze gravate emerge, contrariamente alquanto affermato dal giudice di prime cure, un chiaro indirizzo della giurisprudenza circa l’illegittimità del diniego di CIGO qualora la pretesa della società sia fondata sulla temporaneità e su una credibile ipotesi di soluzione della situazione di crisi produttiva addotta a motivo della richiesta. Nella fattispecie considerata, dunque, premessa l’oggettiva ed indubitabile situazione di crisi dovuta al sisma, peraltro già riconosciuta per i periodi di CIGO precedentemente richiesti, non poteva considerarsi non temporanea una crisi occupazionale per la quale l’impresa aveva fornito una stima di conclusione fissata al 31 dicembre 2015 (poi protrattasi poco oltre a causa principalmente di lungaggini burocratiche), ampiamente contenuta entro il termine finale per la chiusura dell’emergenza terremoto e per il completamento degli interventi di ricostruzione conseguenti, fissato dal Commissario regionale per il sisma al 30 settembre 2016, cioè ben oltre il termine ultimo dell’ultima richiesta di CIGO oggetto del presente contenzioso (15 febbraio 2016).

8.4 - In conclusione, fermo restando l’ampio margine di apprezzamento discrezionale rimesso all’INPS circa l’apprezzamento delle ragioni e delle condizioni delle crisi occupazionali e delle connesse prospettive di ripresa, sotto un profilo strettamente logico ed alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità, la predetta valutazione doveva necessariamente misurare l’idoneità dell’intervento secondo dinamiche economiche, in linea con gli obiettivi di sostegno dell’occupazione che soli possono giustificare il dispendio di risorse pubbliche dei contribuenti mediante l’ammortizzatore sociale in esame, fino ad oggi affidato alla gestione dell’INPS. Si è in tal modo concretata una violazione delle previsioni di cui all’art. 1, n. 1, lett. a ), della legge n. 164/1975, applicabile alla fattispecie ratione temporis , e del fondamentale principio, evidenziato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato e condiviso dalla Sezione, secondo cui l’istituto della cassa integrazione guadagni opera in via di eccezione alla regola del sinallagma dell’obbligo retributivo, con assunzione dello stesso a carico della collettività e, quindi, con regole di stretta interpretazione quanto ai presupposti e quanto alla concreta possibilità di perseguire le finalità di recupero di crisi occupazionali temporanee a sostegno dell’economia nazionale ed a garanzia del lavoratore, e non per consentire una temporanea occupazione quale che sia (Cons. Stato, Sez. III, 12 ottobre 2021, n. 6851, come già Cons. Stato, Sez. III, 11 dicembre 2019, n. 8434;
Cons. Stato, Sez. III, 12 novembre 2019, n. 7758).

8.5 - Per le medesime ragioni non può pertanto essere accolta la domanda di estromissione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali dal presente giudizio.

9 – L’accoglimento degli appelli nei predetti termini comporta, per l’effetto, l’accoglimento dei ricorsi di primo grado, in riforma delle gravate sentenze, ed impone pertanto all’INPS di procedere con ogni consentita tempestività a riesame delle domande dell’appellante alla stregua delle pregresse considerazioni.

Le spese del doppio grado di giudizio vanno infine compensate considerata la complessità e novità delle questioni.