Pubblicato il 06/02/2017

N. 00481/2017REG.PROV.COLL.

N. 05966/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5966 del 2015, proposto da E S, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati A M, L G, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via Filippo Nicolai, 70;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Anas Spa, Autorità Portuale di Genova, ciascuno in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Genova, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati G P e A D M, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, viale Giulio Cesare 14a/4;

nei confronti di

Sviluppo Genova Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati G P, Luigi Cocchi, con domicilio eletto presso lo studio G P in Roma, viale Giulio Cesare 14a/4;
Cornigliano Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Cocchi, G P, con domicilio eletto presso lo studio G P in Roma, viale Giulio Cesare 14a/4;
Regione Liguria, Provincia di Genova, Agenzia del Demanio, Ministero per i beni e le attivita' culturali, Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio, Autostrade per L'Italia, Agenzia delle Dogane, Rfi Spa, Capitaneria di Porto di Genova, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Ministero dell'Interno non costituito in giudizio;
Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ilva Spa, Aeroporto di Genova Spa, tutti non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Liguria - Sezione I - n. 431 del 5 maggio2015, resa tra le parti, concernente approvazione progetto definitivo dell'ampliamento di Lungomare Canepa a tre corsie per senso di marcia e contestuale dichiarazione di pubblica utilità, comportante l'esproprio di un'area.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Anas Spa, di Comune di Genova, Autorità Portuale di Genova, nonché delle società Sviluppo Genova Spa e Cornigliano Spa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 ottobre 2016 il Cons. Andrea Migliozzi e uditi per le parti gli avvocati A. Marconi, G. Pafundi, L. Cocchi e l’avv.to dello Stato B. Fiduccia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.L’appellante Società ENI S.p.a. espone di essere proprietaria di un’area sita in Comune di Genova, piazzetta dei Minolli, confinante con Lungomare Canepa a sud e con via Sampierdarena a nord, sulla quale insiste un distributore di carburante.

2. Riferisce altresì che detta area era stata acquistata da E dal Comune di Genova in virtù del contratto stipulato in data 31/1/2009 che prevedeva all’art. 1 la cessione della proprietà dell’area ubicata in piazzetta dei Minolli della superficie di mq 1603 “al fine di adibire la stessa ad impianto di distribuzione automatica di carburanti ed attività complementari a sevizio dell’auto e della persona, ampliando l’impianto già esistente in piazzetta dei Minolli con futuri accessi in fregio al Lungomare Canepa”.

3.Con nota del 4/10/2010 ANAS comunicava ad ENI l’avvio del procedimento di esproprio per “l’ampliamento di Lungomare Canepa a tre corsie per senso di marcia” (opera che andava ad interessare una parte della proprietà E prospiciente lungomare Canepa) cui la predetta Società dava riscontro con memoria di osservazioni del 29/10/2010.

4. Dal canto suo il Comune di Genova con nota prot. n. 434622 del 13/12/2010 esprimeva parere favorevole all’opera stradale “a condizione che venga individuata una soluzione progettuale che consenta il traffico veicolare sia in ingresso che in uscita da piazzetta dei Minolli recentemente ceduta dal Comune ad E per la realizzazione di distributore di carburanti”.

5.Intanto il progetto di ampliamento di Lungomare Canepa veniva approvato con provvedimento di intesa Stato- Regioni n. 2883/777 del 3/4/2012 recante dichiarazione di pubblica utilità e comunicato ad E con nota del 28/6/2012.

6. Dopo aver presentato due domande di accesso rispettivamente in data 25/9/2012 e in data 24/3/2014 E impugnava innanzi al TAR per la Liguria gli atti relativi al procedimento di esproprio denunciandone con sei mezzi di gravame la illegittimità sotto vari profili.

7. E poi a seguito di deposito nel corso del giudizio di documentazione inerente la vicenda all’esame presentava un primo ed un secondo atto di motivi aggiunti con cui deduceva ulteriore tre mezzi d’impugnazione.

8. L’adito Tribunale amministrativo regionale con sentenza n. 431 del 5/5/2012 pronunciando sul ricorso integrato dai suindicati motivi aggiunti, lo respingeva, ritenendolo infondato.

9. Avverso tale decisum , ritenuto ingiusto ed errato è insorta E con l’appello all’esame, deducendo i seguenti motivi:

1) erroneità della sentenza appellata e difetto di motivazione nonché per violazione e falsa applicazione della legge n. 443/2001 (I motivo di ricorso e VIII motivo aggiunto);

2) Erroneità della sentenza appellata per travisamento, illogicità e difetto di motivazione nonché per violazione della L.R. Liguria n. 39/2007 (II motivo di ricorso e IX motivo aggiunto);

3) invalidità della sentenza per travisamento e violazione degli artt. 24, 11 e 113 Cost. e degli artt. 6 e 13 CEDU. Omessa pronuncia su un punto decisivo (III motivo di ricorso e X motivo aggiunto);

4) erroneità della sentenza per travisamento. Violazione dell’art. 11 della legge n. 241/90. Omessa pronuncia (IV e VI motivo di ricorso);

5) erroneità della sentenza per travisamento. Violazione dell’art. 6 del DPR n. 327/2001 e dell’art. 7 del DPR n. 138/2002. Incompetenza (V motivo di ricorso).

10. Si sono costituiti in giudizio ANAS, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e l’autorità Portuale, il Comune di Genova e le Società Sviluppo Genova S.p.a. e Cornigliano S.p.a. che hanno contrastato i motivi di ricorso, chiedendone il rigetto.

11. Le parti poi con apposite memorie, anche di replica, hanno ulteriormente insistito nelle loro tesi difensive.

12. All’udienza pubblica del 27 ottobre 2016 la causa è stata introitata per la decisione.

13.Tanto premesso, l’appello è infondato, meritando l’impugnata sentenza integrale conferma.

14.In via preliminare il Collegio:

a) ferma restando la inammissibilità di censure ulteriori rispetto a quelle dedotte in prime cure, prende atto che all’esito dei proposti gravami è riemerso l’intero thema decidendum del giudizio di primo grado, sicchè per ragioni di comodità va ad esaminare le doglianze poste a base del ricorso al Tar come integrato dai due motivi aggiunti nei limiti in cui sono state criticamente riproposte in sede di appello (peraltro è lo stesso appellante ad utilizzare tale metodo allorché richiama con il presente gravame i corrispondenti motivi d’impugnazione di primo grado);

b) attesa l’infondatezza del gravame nel merito, prescinde dall’esame dell’eccezione di difetto di legittimazione passiva dell’Autorità portuale.

15.Ciò detto, col primo motivo del ricorso di primo grado e VIII motivo aggiunto E sostiene che l’opera pubblica consistente nell’ampliamento del Lungomare Canepa sia stata illegittimamente inserita tra le infrastrutture strategiche di rilevo nazionale, come da protocollo d’intesa Stato – Regione Liguria del 6/3/2002 posto che a suo dire detta opera nulla ha a che vedere con il potenziamento degli scali portuali e aeroportuali previsti dal programma delle infrastrutture pubbliche e private di cui alla delibera CIPE n. 121 del 21/12/2001.

16. I dedotti profili di doglianza sono inammissibili e comunque infondati.

17. L’inammissibilità dei rilievi mossi dalla ricorrente è data dalla impossibilità di censurare le scelte amministrative adottate nell’ambito di un più generale piano di realizzazione e di sviluppo delle opere infrastrutturali, ritenute strategiche, sul territorio, rimesse al potere delle competenti Autorità, come tali insuscettibili di essere sindacate quanto alla individuazione delle opere ritenute strettamente strumentali alle finalità sopra esposte.

18.In ogni caso l’assunto difensivo è palesemente infondato sol che si consideri che la stessa delibera CIPE n. 21/2001 prevede oltrechè il nodo stradale ed autostradale di Genova anche l’ hub portuale, lì dove l’asse stradale del Lungomare Canepa è contiguo all’area portuale cui si accede proprio a mezzo di varchi che si dipartono da tale infrastruttura. La previsione di opere di sistemazione e ampliamento di una strada fisicamente servente al porto si atteggia allora come un intervento del tutto logico e precipuamente strumentale al rafforzamento del sistema stradale e autostradale di collegamento al porto e una siffatta scelta progettuale si inserisce coerentemente tra le opere strategiche previste dal programma approvato da parte del CIPE prima e dall’intesa Stato – Regione Liguria poi adottata in applicazione del medesimo piano.

19. Con il secondo motivo di ricorso di prime cure e il nono motivo aggiunto (cui corrisponde in appello il motivo II) E si duole del fatto che la Regione avrebbe illegittimamente omesso di adottare un piano di intervento strategico (PRIS) come previsto dalla legge della Regione Liguria n. 39/2007 privando così la ricorrente della possibilità di partecipare al relativo procedimento al fine di una eventuale misura compensativa idonea a risolvere la problematica della Società.

19. L’assunto difensivo è privo di pregio se non inammissibile anche in ragione della genericità della asserita violazione della normativa regionale.

20 In primo luogo si osserva che la procedura dei PRIS è facoltativa e comunque è prevista in presenza di specifiche condizioni quali la delocalizzazione di attività produttive o di residenze incompatibili con la realizzazione dell’opera pubblica, situazioni del tutto diverse da quella qui in rilievo.

21. Per non dire poi che, come correttamente rilevato dal primo giudice, il procedimento regionale dei PRIS alcuna incidenza avrebbe potuto avere in ordine all’ iter approvativo di opere di fondamentale interesse nazionale, quale quelle previste dalla delibera CIPE n. 21/2001.

22. Con il terzo motivo di prime cure e VII nonchè X motivo aggiunto (cui corrisponde il motivo III d’appello), E lamenta il fatto che la progettazione dell’opera in questione fosse stata affidata alla Società per Cornigliano S.p.a. e alla Società Sviluppo Genova S.p.a. senza il preventivo esperimento di gara, in violazione dell’art.164 del d.lgs n. 163/2006.

23. Per il vero, come evincibile per tabulas , la procedura selettiva per l’affidamento della progettazione vi è stata e sul punto in ordine al profilo di doglianza contenuto nel relativo motivo del ricorso introduttivo non v’è più interesse a coltivare la censura, perché superata.

24. Parte ricorrente però con i motivi aggiunti ha formulato nuove e diverse censure articolate sull’asserita illegittimità del rapporto di mandato tra la S.p.a Cornigliano e la s.pa. Sviluppo Genova nonché dell’affidamento a tale ultima Società della funzione di stazione appaltante

25. Il Tar ha dichiarato inammissibili e comunque irricevibili detti mezzi d’impugnazione e la statuizione resa dal primo giudice, ad avviso del Collegio, appare corretta.

26. Invero, in primo luogo non si vede quale interesse giuridicamente qualificato può avere la ricorrente all’individuazione del soggetto che concretamente ha svolto la gara, una volta appurato che la procedura selettiva si è svolta regolarmente e che ad essa, soprattutto, la ricorrente non ha partecipato (né vi poteva);
sul punto è sufficiente rinviare ai principi elaborati dall’Adunanza plenaria e dalla Corte costituzionale in ordine alla impossibilità di configurare, in linea generale, un interesse strumentale puro nel processo amministrativo (cfr. Corte cost., n. 245 del 2016;
Cons. Stato, Ad. plen., n. 9 del 2014).

26.1. In secondo luogo a prescindere da tali pur rilevanti profili, è noto che nel processo amministrativo non sono ammissibili i motivi aggiunti concernenti vizi dei provvedimenti già impugnati che, come nel caso di specie, sarebbe stato possibile conoscere con l’ordinaria diligenza al momento del ricorso introduttivo avverso gli atti espropriativi, pena la frustrazione della regola dell’osservanza del termine di decadenza (cfr. Cons.Stato Sez. n. 3265 del 2010;
Sez. V n. 144 del 2011) e non v’è dubbio che la piena conoscenza degli atti originariamente gravati avrebbe imposto una tempestiva impugnativa anche avverso l’affidamento in questione.

26.2 Infine, al di là degli assorbenti aspetti processuali, va rilevato come le Società Cornigliano S.p.A. e Sviluppo Genova s.p.a per la presenza dei requisiti previsti dalla giurisprudenza (personalità giuridica, prevalente partecipazione pubblica al finanziamento, controllo pubblico della gestione, elemento teleologico) vanno qualificate come organismo di diritto pubblico, quindi legittimate a porre in essere procedure di evidenza pubblica (cfr. Cons Stato Sez.VI n. 182 del 2006).

27. Con il quarto e sesto motivo del ricorso di prime cure (cui corrisponde il motivo IV d’appello) E lamenta il fatto che sarebbe stato illegittimamente disatteso, in violazione dell’art. 11 della legge n. 241/90 l’accordo stipulato tra la ricorrente e il Comune di Genova secondo cui l’ente locale cedeva ad E l’intera proprietà dell’area di piazzetta dei Minolli per l’ampliamento del distributore con accessi in fregio a Lungomare Canepa, mentre è accaduto a seguito dell’approvata opera pubblica che nella specie i veicoli non possono reimmettersi su detto Lungomare e sono costretti ad uscire attraverso la retrostante via Sampierdarena. Inoltre la scelta progettuale in questione pregiudica enormemente gli interessi della ricorrente con ingiustificato sacrificio della sua posizione.

28. Le dedotte censure non meritano positivo apprezzamento in quanto:

a) quelle formulate dalla ricorrente sono critiche che vanno ad interessare sugli aspetti squisitamente tecnici di progettazione dell’opera (l’assetto degli accessi) e perciò stesso non possono impingere sul merito delle scelte tecniche operate;

b) l’accordo intercorso tra E e Comune non è opponibile all’ANAS e al Ministero che hanno approvato l’opera strategica nazionale qui in contestazione e comunque un siffatto accordo è del tutto irrilevante rispetto all’avvenuta approvazione del progetto;

c) dal punto di vista procedimentale non va sottaciuto inoltre che la questione degli accessi fu fatta oggetto di osservazioni da parte di E prese espressamente in considerazione dall’Amministrazione procedente che ebbe a modificare sia pure parzialmente il progetto venendo incontro ancorchè non in maniera esaustiva alle esigenze pur sempre recessive della parte privata.

29. Col V° motivo di ricorso di primo grado (cui corrisponde il V° motivo d’appello) parte ricorrente denuncia il vizio di incompetenza, posto che competente all’adozione del procedimento espropriativo non è ANAS, bensì l’Amministrazione statale individuato nel Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

30.L’assunto difensivo si rivela infondato.

31. Siamo in presenza di una infrastruttura stradale di interesse nazionale sicchè la competenza ad assumere gli atti necessari alla realizzazione dell’opera in questione non possono che spettare ad ANAS, come inequivocabilmente previsto dal dettato normativo di cui all’art. 2, d.lgs. n. 143 del 1994 ed all’art. 7 comma 2 del d.l. n. 138/2002 che affida ad ANAS la competenza in tema di procedure espropriative per dette opere.

32. Il Collegio ritiene infine di dover disattendere la richiesta di risarcimento danni formulata in primo grado e non riproposta in appello, dedotta in ragione della ritenuta illegittimità degli atti gravati.

33. E’ evidente a questo punto che la accertata infondatezza della proposta impugnativa rende improponibile la domanda risarcitoria, risultando inconfigurabile quale che sia responsabilità della P.A. suscettibile di danno risarcibile secondo il paradigma consegnatoci dall’art. 2043 codice civile.

34. In forza delle suesposte considerazioni l’appello all’esame, in quanto infondato, va respinto.

35. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti e comunque inidonei a supportare una conclusione di segno diverso.

36. Le spese del presente giudizio seguono la regola della soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.