Pubblicato il 24/10/2023

N. 09185/2023REG.PROV.COLL.

N. 07689/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7689 del 2020, proposto da
Snam Rete Gas Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano D'Ercole, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Città Metropolitana di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato C P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Collesalvetti, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) n. 00494/2020, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Città Metropolitana di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 settembre 2023 il Cons. M S e uditi per le parti gli avvocati Loria, in dichiarata delega di D'Ercole, e Ciliutti, in dichiarata delega di Pelusi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si controverte sul canone COSAP che si deve versare per l’occupazione di sedime stradale (nel caso di specie, la strada regionale FI – PI – LI) mediante attraversamento di tubi del gas da parte di SNAM.

SNAM sostiene che, pur se si tratta di strada regionale, debba comunque essere dovuto il solo “canone agevolato” di cui all’art. 63 del decreto legislativo n. 446 del 1997, ossia 516 euro annue per ogni concessione (in quanto non vi sono utenze direttamente attivate nel caso di specie).

La provincia ritiene al contrario che il proprio regolamento non prevedrebbe espressamente la possibilità di accedere a tali agevolazioni anche per le strade regionali.

Di qui il sorgere di un contenzioso tra SNAM e Città Metropolitana (nel frattempo succeduta alla provincia) la quale ha irrogato alcuni avvisi o ingiunzioni di pagamento nei confronti di SNAM sulla base della tariffa speciale ossia non agevolata prevista per le aziende erogatrici di pubblici servizi (oppure che svolgono attività rispetto agli stessi strumentali) che occupano aree di pertinenza della suddetta strada regionale.

2. Il TAR Toscana, a tal fine investito da SNAM:

2.1. In parte dichiarava il difetto di giurisdizione sulle ingiunzioni di pagamento spiccate dalla Città Metropolitana di Firenze nei confronti SNAM;

2.2. In parte rigettava il ricorso formulato avverso il regolamento provinciale COSAP in quanto non contrastante con il suddetto art. 63 del decreto legislativo n. 446 del 1997. Il giudice di primo grado riteneva in particolare che: a) la strada regionale è soltanto “gestita” dalla Provincia di Firenze mediante delega contenuta nella legge regionale n. 88 del 1998 (attuativa del decreto legislativo n. 112 del 1998);
b) l’art. 63 del decreto legislativo n. 446 del 1997 disciplina l’istituto del COSAP soltanto in relazione a strade comunali e provinciali;
c) pertanto risulta legittima la previsione del regolamento provinciale nella parte in cui si prevede un canone diverso, per le occupazioni di strade regionali, rispetto a quello agevolato previsto dalla citata disposizione statale (che si riferisce – giova ripetere – alle sole strade comunali e provinciali).

3. SNAM propone in questa sede appello, avverso la suddetta sentenza del TAR Toscana, per i motivi di seguito sintetizzati:

3.1. Erroneità nella parte in cui è stato dichiarato il difetto di giurisdizione in merito alle singole intimazioni ed ingiunzioni di pagamento. Si invoca a tal fine il principio di concentrazione delle tutele;

3.2. Erroneità nella parte in cui, con riguardo al regolamento COSAP, il giudice di primo grado non avrebbe considerato che è stato proprio tale regolamento ad estendere l’art. 63 del decreto legislativo n. 446 del 1997 anche alle “strade regionali”;

3.3. Erroneità nella parte in cui non è stata ravvisata l’illegittimità delle disposizioni del regolamento provinciale (artt. 23 – 26) le quali, nel determinare il quantum dell’importo da corrispondere a titolo di occupazione di suolo pubblico, non prevedono tariffe agevolate per i soggetti erogatori di servizi pubblici (o di connessi impianti ad essi strumentali) ex art. 63, comma 2, lettera f), del decreto legislativo n. 446 del 1997, anche in merito alle strade regionali “gestite” (su delega) dalla città metropolitana;

3.4. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stata rilevata la violazione, ad opera del suddetto regolamento provinciale, della normativa statale di cui al citato art. 63 del decreto legislativo n. 446 del 1997 (nella parte in cui non si prevede una agevolazione forfetaria anche in relazione ai servizi pubblici i cui impianti siano destinati ad occupare “strade regionali”);

3.5. Erroneità nella parte in cui non è stata rilevata la contraddittorietà laddove prima si dichiara di applicare l’art. 63 del decreto legislativo n. 446 del 1997 per poi escluderlo, in concreto (ossia con riguardo al regime forfetario), nelle successive disposizioni e determinazioni.

4. Si costituiva in giudizio la Città Metropolitana di Firenze per resistere al gravame attraverso articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione.

5. Alla pubblica udienza del 21 settembre 2023 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso veniva infine trattenuto in decisione.

6. Tutto ciò premesso è infondato il primo motivo di appello in quanto la giurisdizione su atti ingiuntivi (AGO) e su presupposti atti regolamentari (GA) va tenuta distinta anche sulla base di numerosi precedenti di questa stessa sezione.

Si veda tra tutte la decisione Cons. Stato, sez. V, n. 10382 del 25 novembre 2022, secondo cui, in particolare: “sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo solo in relazione alla contestazione del Regolamento COSAP e degli atti autoritativi della pubblica amministrazione, mentre l’impugnazione dell’avviso di pagamento è compresa in quella del giudice ordinario”. Ed ancora che: “la controversia che verte sulle ‘note’ impugnate, assimilabili ad avvisi di pagamento di canoni del COSAP, non inerisce la valutazione dell’esercizio discrezionale dell’amministrazione, con conseguente riconoscimento della giurisdizione ordinaria, trattandosi di un contenzioso avente contenuto meramente patrimoniale”.

In estrema sintesi sussiste, in relazione al Cosap, la giurisdizione amministrativa in ordine ai provvedimenti generali, di carattere discrezionale, relativi alla conformazione e determinazione del canone, in quanto implicanti anche una valutazione comparativa degli interessi generali. Non sussiste tale giurisdizione allorquando si sia in presenza semplicemente di atti che – in relazione ai profili di censura sollevati, cioè di assoggettamento nell'an all’applicazione del Cosap – rilevano quali atti impositivi di natura individuale, privi in sé (rispetto a tale profilo) di discrezionalità e che, ricollegandosi al contestuale rilascio del titolo concessorio, implicano un'attività meramente applicativa e consequenziale, in cui l'apprezzamento dell'amministrazione è solo di soggezione o meno al canone in funzione della relativa normativa (si veda al riguardo Cons. Stato, sez. V, 7 giugno 2022, n. 4660).

Alla luce di quanto testé riportato non può dunque trovare ingresso l’invocato principio di concentrazione delle tutele. Di qui il rigetto dello specifico motivo di appello.

7. Quanto invece alla violazione di legge asseritamente perpetrata dal Regolamento provinciale del 2010 (sintesi dei motivi da 3.2. a 3.5.) si osserva che:

7.1. Il thema decidendum è costituito dalla estendibilità, o meno, della norma agevolativa di cui alla lettera f) del comma 2 dell’art. 63 del decreto legislativo n. 446 del 1997 anche alle “strade regionali” quali quelle di specie (strada c.d. FI PI LI). Al riguardo:

7.1.1. La difesa di parte appellante ritiene applicabile la disposizione agevolativa di cui all’art. 63 del decreto legislativo n. 446 del 1997 sia perché espressamente richiamata dal regolamento provinciale e dalle ingiunzioni di pagamento (aspetto formale), sia perché SNAM è soggetto che svolge attività strumentale a quello di pubblico servizio (aspetto sostanziale), come previsto dal ridetto art. 63;

7.1.2. La difesa della Città Metropolitana di Firenze (succeduta alla amministrazione provinciale) ritiene invece che le disposizioni in tema di decentramento amministrativo (decreto legislativo n. 112 del 1998 e legge attuati regionale n. 88 del 1998) avrebbero attribuito una simile potestà normativa (disciplina canone occupazione suolo pubblico) alle province che, dunque, eserciterebbero la mera facoltà di prevedere o meno una simile disposizione agevolativa in favore delle aziende che erogano servizi pubblici o che svolgono attività ad essi strumentali;

7.2. Osserva in primo luogo il collegio che:

7.2.1. In linea generale l’art. 63, comma 1, del decreto legislativo n. 446 del 1997, prevede in tema di occupazione di suolo pubblico la possibilità, per comuni e province, di sostituire il meccanismo della TOSAP (tributo) con quello del COSAP (corrispettivo). Più da vicino: “TOSAP e COSAP, sebbene il secondo abbia sostituito la prima, per giurisprudenza pacifica hanno natura diversa perchè la prima è un tributo e la seconda è un corrispettivo per l'occupazione di spazi”. In altre parole: “Il COSAP … è una prestazione caratterizzata dalla sinallagmaticità, mentre la TOSAP è una tassa” (Cass. Civile, sez. trib., 2 ottobre 2019, n. 24541). In particolare: “il pagamento del canone è un onere che va a controbilanciare il vantaggio economico che traggono le aziende che utilizzano il suolo pubblico pertinente alle strade di proprietà dell'ente pubblico per scopi commerciali con fini di lucro” (Cons. Stato, sez. V, 16 febbraio 2023, n. 1655;
Cons. Stato, sez. V, 25 novembre 2022, n. 10382. Tali sentenze richiamano a loro volta, sul punto: Corte. cost., sentenza 14 marzo 2008, n. 64). Si tratta dunque di un corrispettivo sinallagmatico alla misura dell'area concessa rapportato, tra l’altro, al “sacrificio che la collettività sopporta per essere privata dal godimento del bene”;

7.2.2. Allorché l’ente locale decida di optare per il regime COSAP, la stessa normativa di rango statale stabilisce i criteri ed i vincoli cui dovrà attenersi il regolamento locale attuativo del COSAP. Più in particolare sono previsti criteri procedimentali, criteri di determinazione della tariffa, delle relative sanzioni e speciali forme di agevolazione;

7.2.3. Nel novero di queste ultime forme di agevolazione, è contemplata una tariffa forfetaria per le aziende che erogano servizi pubblici oppure che svolgono “attività strumentali ai servizi medesimi” (art. 63, comma 2, lettera f). Una simile tariffa agevolata viene a sua volta calcolata sulla base di determinati criteri e non può comunque mai essere inferiore alle 516 euro annue (c.d. misura minima incomprimibile);

7.2.4. La citata disposizione di cui alla lettera f) è norma agevolativa e dunque di stretta interpretazione, insuscettibile ossia di applicazione analogica ai sensi dell’art. 14 delle preleggi (Cons. Stato, sez. V, 25 novembre 2022, n. 10382, cit.);

7.3. Sul punto la giurisprudenza ha così rilevato che, onde rientrare in tale previsione normativa, occorra sia un requisito soggettivo (riconducibilità ad una azienda erogatrice di pubblici servizi oppure esercente attività ad essi strumentali) sia un requisito oggettivo (servizio o attività strumentale che deve “essere in atto” ed a favore di una certa collettività) [cfr. Cass. Civ., sez. V, ord. 23 ottobre 2020, n. 23257]. Ratio di tale agevolazione è che la stessa “si ricollega alla peculiarità dell’attività che viene svolta attraverso l’occupazione di aree pubbliche (erogazione di servizi pubblici o attività strumentali a questi ultimi) e – soprattutto – alla utilità che così è assicurata direttamente ai cittadini (utenti), in quanto, solo in tal modo, trova ragionevole giustificazione il sacrificio imposto al potere impositivo dell’amministrazione locale (ed alle sue entrate finanziarie). Il legislatore ha così effettuato, direttamente a livello normativo, una comparazione e una non irragionevole composizione degli interessi pubblici in gioco (quello dell’ente locale, comune e provinciale, di ricavare un’entrata dall’utilizzazione dei suoi beni pubblici e quello dei cittadini all’utilità derivante dall’erogazione di servizi pubblici), sottraendo la relativa valutazione all’ente impositore, considerandola una questione di interesse generale e non meramente localizzabile” (Cons. Stato, sez. V, 25 novembre 2022, n. 10382, cit.). Dunque in simili ipotesi il sacrificio che la collettività sopporta per la occupazione di suolo pubblico, unitamente al vantaggio economico del soggetto che utilizza il suolo pubblico, trovano parziale ma notevole compensazione nel soddisfacimento degli interessi dei consociati e nella realizzazione di determinate utilità di rilevanza sociale (benefici sociali) che la stessa occupazione di suolo è in grado di assicurare attraverso la installazione di impianti e di reti preordinate, per loro natura, allo svolgimento di un determinato servizio in favore della medesima collettività di riferimento territoriale;

7.4. Tanto doverosamente premesso, SNAM possiede entrambi i ridetti requisiti di cui alla lettera f): essa svolge in effetti attività strumentale alla erogazione di un pubblico servizio, ossia la distribuzione del GAS, senza allacci diretti con l’utenza finale ma con la sola rete di trasporto (dunque soltanto con i soggetti che erogano i pubblici servizi). Ciò si ricava anche ad una attenta lettura della circolare del Dipartimento delle finanze del MEF n. 1 del 20 gennaio 2009 secondo cui, in particolare: “Le norme in esame … si applicano anche alle aziende esercenti attività strumentali all’erogazione di servizi pubblici, vale a dire alle aziende che hanno infrastrutture che permettono ad altri soggetti di fornire il servizio, ma che, al contrario di questi ultimi, non hanno alcun rapporto diretto con l’utente”. Ed ancora che: “Tra le società esercenti attività strumentali all’erogazione di servizi pubblici rientrano anche le aziende che, pur ponendo in essere occupazioni con cavi e condutture, tuttavia non raggiungono con tali strutture i singoli utenti, in quanto trasportano i beni ed i servizi da erogare solo per un tratto limitato, al termine del quale subentra un altro vettore di diversa natura”. Infine che: “Tali aziende devono perciò corrispondere l’importo minimo di € 516,46, come dispone espressamente la norma di cui al numero 3) della lettera f) del comma 2 dell’art. 63 del D.Lgs. n. 446 del 1997”. In questa stessa direzione, la difesa dell’appellata amministrazione sostiene che “l’agevolazione non può trovare applicazione in qualsiasi caso ma deve essere collegata ad un’effettiva utilità assicurata ai cittadini” (pag. 4 della memoria in data 29 agosto 2023), il tutto senza in ogni caso dimostrare per quali ragioni SNAM non potrebbe giammai assicurare una effettiva utilità ossia un beneficio sociale in favore della collettività di riferimento territoriale;

7.5. Rilevata la sussistenza di entrambi i requisiti di ordine soggettivo ed oggettivo, quel che difetterebbe – ad una atomistica lettura del citato art. 63 – sarebbe la necessaria dimensione o presupposto territoriale dal momento che la disposizione stessa, come rilevato dal giudice di primo grado, si limita a disciplinare l’ambito territoriale comunale e provinciale (art. 63, comma 1), non anche quello regionale. Pertanto: pur sussistendo i requisiti prescritti dalla norma agevolativa ed eccezionale di cui alla lettera f) del comma 2, non vi sarebbero le condizioni per una sua effettiva ed integrale applicazione a cagione dei “limiti territoriali” stabiliti al precedente comma 1 dell’art. 63;

7.6. Trattasi tuttavia di una lettura – si ripete del tutto atomistica – che va in ogni caso integrata e completata attraverso una attenta analisi del fondamentale processo di decentramento amministrativo avviato, proprio nel 1997, con le c.d. Leggi Bassanini;

7.7. Ebbene in questa stessa direzione anche il demanio stradale regionale è stato poi conferito, per delega, alle province. E ciò in diretta applicazione del citato decreto legislativo n. 112 del 1998 e della successiva legge regionale toscana n. 88 del 1998;

7.8. Dunque in ossequio a quello che è stato descritto, da autorevole dottrina, come il fenomeno della c.d. inversione del principio del parallelismo (introdotto dalle c.d. Leggi Bassanini sul decentramento amministrativo attraverso l’art. 2, comma 2, della legge n. 59 del 1997, e in base al quale non è la funzione amministrativa a seguire la competenza normativa ma è quest’ultima che viene esercitata in seguito alla assegnazione dei compiti amministrativi), una volta conferita la funzione amministrativa l’ente conferitario/delegato (provincia, nella specie) può a questo punto esercitare la connessa attività regolamentare riguardante la attribuzione specifica. Ciò in particolare per quanto riguarda gli aspetti organizzativi e procedimentali della materia (cfr. art. 2, comma 2, della legge n. 59 del 1997, cit., e art. 1, comma 3, del decreto legislativo n. 112 del 1998. Principio questo poi ripreso dall’art. 117, sesto comma, Cost., in seguito alla novella costituzionale del 2001). Quanto invece agli aspetti sostanziali , l’ente impositore è nella specie abilitato ad intervenire in base alle richiamate disposizioni dell’art. 63 del decreto legislativo n. 446 del 1997 nonché dagli artt. 22 e 23 della legge regionale n. 88 del 1998 (la quale conferisce la materia della viabilità regionale alle province con riserva di fissare i criteri di determinazione dei canoni di occupazione), la quale costituisce attuazione del decreto legislativo n. 112 del 1998 (art. 4, comma 5). Si veda in tale direzione l’art. 16 del