Pubblicato il 11/07/2024

N. 06241/2024REG.PROV.COLL.

N. 01433/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1433 del 2020, proposto dalla signora M M, rappresentata e difesa dall'avvocato R A B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Basilicata, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato V D G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Signora R C, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima) n. 613/2019, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Basilicata;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 aprile 2024 il Cons. Raffaello Sestini e viste le conclusioni delle parti come da verbale d’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Con Delibera di G.R. n. 307 del 13.4.2018 la Regione Basilicata indiceva un procedimento ad evidenza pubblica per l’erogazione di contributi, con stanziamento di € 1.157.000,00, per la partecipazione a Master non universitari in Italia ed all’estero, per una sola annualità e con conseguimento del titolo entro il 30.4.2019.

1.1- Il relativo bando, pubblicato nel BUR del 17.4.2018, prevedeva fra i requisiti di ammissione l’essere “ disoccupati o inoccupati alla data di avvio del Master secondo la normativa vigente ”.

All’art. 11 era prevista la decadenza dal beneficio anche per: a) accertata non veridicità di quanto dichiarato dal candidato nella dichiarazione unica.

1.2 – Inoltre il Bando, all’art. 12, si stabiliva che la Regione avrebbe effettuato “ il controllo circa la veridicità delle autocertificazioni contenute nella dichiarazione” con l’espressa avvertenza che “l’accertata non veridicità di quanto dichiarato” avrebbe comportato “la decadenza del beneficio con revoca del provvedimento di concessione, conseguente recupero delle eventuali somme percepite ed il pagamento degli interessi legali maturati dall’erogazione delle somme fino alla restituzione ”.

1.3 – L’odierna appellante presentava domanda, compilando il modulo dichiarazione unica, allegato al bando, nell’ambito del quale al punto 14 attestava di essere “ in cerca di prima occupazione (inoccupata) ”.

1.4 - La dirigente dell’Ufficio Sistema Scolastico Universitario della Regione Basilicata approvava la graduatoria definitiva, nell’ambito della quale l’interessata si era collocata al 59° posto, cioè in posizione utile per ottenere il contributo. Tuttavia, con successivo provvedimento dichiarava, ai sensi del citato art. 11, lett. a), del bando, la decadenza dell’interessata dal suddetto contributo, in quanto al controllo effettuato presso il Centro per l’Impiego per la verifica dello stato occupazionale era risultata “ iscritta (…) successivamente all’avvio dell’attività del 15 giugno 2018 ”.

1.5 – L’odierna appellante presentava istanza di annullamento del suddetto provvedimento di decadenza, che veniva respinta.

1.6 - L’amministrazione motivava che il requisito dello stato di disoccupato/inoccupato doveva essere presente alla data di avvio del Master e conservato per tutta la sua durata fino all’esame finale e doveva “ essere verificabile presso gli organismi competenti (art. 3 lett. a e art. 12 lett. d), pena la decadenza del beneficio (art. 11 lett. d) ”;
sebbene nel modulo di dichiarazione unica fosse stata inserita soltanto l’attestazione di essere disoccupato o inoccupato “ senza specificare l’iscrizione al Centro per l’Impiego”, il bando prevedeva “espressamente la richiesta di verificabilità di quanto dichiarato sia rispetto alla sua veridicità, sia rispetto al periodo di anzianità dello status dichiarato, nella parte in cui chiede inequivocabilmente l’esistenza del requisito alla data di avvio del Master e la persistenza dello stesso per tutta la durata del Master sino allo svolgimento dell’esame finale per il conseguimento del titolo ”. Ciò premesso, secondo l’amministrazione la “ verifica dello stato dichiarato ” di cui all’art. 3, lett. a), del bando, era “ possibile solo per i casi in cui lo status di disoccupato o di inoccupato ” fosse “ sancito con l’iscrizione nelle relative liste ”. Al riguardo, veniva richiamata la FAQ n. 18000410, con la quale era stato precisato che lo stato di disoccupazione o inoccupazione per gli iscritti ai centri per l’impiego della Regione Basilicata, sarebbe stato “ verificato direttamente sul portale Basil ”, mentre per gli iscritti in altre regioni sarebbe stato controllo presso i “ pertinenti Centri per l’Impiego ”, precisando che la circolare del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali n. 34 del 23.12.2015, invocata dall’interessata, non era pertinente al caso in esame, essendo applicabile nell’ambito della fruizione delle prestazioni di carattere sociale “ e non ai casi di concessione di contributi a valere sul Fondo Sociale Europeo come in specie ”.

2 – L’interessata proponeva ricorso davanti al Tar per la Basilicata, sezione Prima, che con la sentenza appellata dichiarava inammissibile il ricorso.

4.1 – In particolare il TAR adito, respinta in via preliminare l’eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione sollevata dall’amministrazione resistente, rilevava comunque l’inammissibilità del ricorso per l’omessa notifica ad almeno un controinteressato, come prescritto dall’art. 41, comma 2, cod. proc. amm.

4.2 - Il primo giudice rilevava, infatti, che il ricorso era stato notificato alla sig.ra R C, classificatasi al 243° posto nella graduatoria approvata con determinazione n. 1179 dell’1.8.2018, mentre la ricorrente si era collocata al 59° posto nell’ambito della predetta graduatoria prima che fosse dichiarata decaduta con l’impugnato provvedimento prot. n. 179610 del 25.10.2018. Evidenziava poi che con la determina di approvazione della graduatoria erano stati ammessi a finanziamento i soggetti che si erano classificati ai primi 97 posti e che in seguito alle rinunce ed ai successivi provvedimenti di esclusione e di decadenza era stato effettuato lo scorrimento fino al 126° posto, sicché la Sig.ra Cafaro non poteva essere considerata controinteressata, in quanto la sua domanda non era stata ammessa alla fruizione del finanziamento.

5 – L’interessata propone appello al Consiglio di Stato per i seguenti motivi:

5.1. In primo luogo l’appellante lamenta la tardività del deposito documentale della Regione, sicché il TAR avrebbe dovuto decretare l’espunzione dagli atti del processo di tali documenti, in quanto non è stato garantito un effettivo contraddittorio. Con particolare riferimento alla nota prot. 113309 del 3/7/2019, l’appellante sottolinea che lo scorrimento della graduatoria non sarebbe in realtà avvenuto per esclusione o decadenza di altri candidati, ma solo per rinuncia, così che nessun controinteressato poteva essere individuato. Invero, nessuno dei candidati sarebbe subentrato all’appellante, atteso che la data della loro immissione in graduatoria in posizione utile era precedente al provvedimento negativo notificato alla ricorrente, così che la loro posizione sarebbe stata già consolidata e l’eventuale accoglimento del ricorso non avrebbe intaccato la loro posizione.

5.2 – L’appellante censura poi la statuizione del primo giudice per non aver considerato che, in mancanza di una nuova graduatoria, non era individuabile alcun controinteressato. L’appellante aveva contezza che la Sig.ra Cafaro poteva rivestire una posizione tutelabile, atteso che la stessa, nonostante non rientrasse tra gli aventi diritto al finanziamento perché non utilmente graduata, partecipava al master e quindi poteva vantare un interesse qualificato alla conservazione dell’atto impugnato. Lamenta perciò che il TAR non poteva ritenere la Sig.ra Cafaro una non controinteressata, ma al più doveva ordinare l’integrazione del contraddittorio. Deduce che non avrebbe potuto far riferimento alla precedente graduatoria e che la posizione dell’odierna appellante potrebbe essere al più equiparata a quella del concorrente escluso, ancorché l’esclusione sia sopravvenuta in un momento successivo a quello della pubblicazione della graduatoria, con la conseguenza che non sarebbe configurabile un obbligo di notificazione del ricorso, a pena di nullità, nei confronti di almeno uno dei soggetti la cui ammissione non è nemmeno dato sapere se sia stata poi oggetto di revoca.

5.3 - L’appellante rileva, inoltre, l’erroneità di quanto affermato dalla Regione Basilicata relativamente alle false dichiarazioni rese. All’uopo, richiama la circolare n. 34 del 23/12/2015 del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in applicazione del D.Lgs. n. 150/2015, recante disposizioni per il riordino della normativa in materia di servizi per il lavoro e di politiche attive, ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge 10 dicembre 2014, n. 183, ed in particolare quanto previsto al n. 2: “ Condizione di non occupazione ai sensi dell’art. 19, comma 7, del decreto legislativo n. 150/2015 … le persone inoccupate non hanno l’obbligo di iscrizione presso il Centro dell’impiego ”.

Evidenzia quindi che la lex specialis, peraltro in armonia con la norma di legge e la DGR 126 del 09/11/2016, non prevede l’obbligatorietà dell’iscrizione degli inoccupati presso il Centro per l’impiego.

Ad avviso dell’appellante la Regione nei provvedimenti avversati non dà contezza di quali accertamenti ha posto in essere oltre a quello presso il centro per l’impiego, né può sostenersi che la ricorrente ha posto in essere una dichiarazione mendace, così come non è stata accertata e né contestata alcuna violazione dell’art. 12 dell’avviso pubblico.

6 – Così sintetizzati i motivi d’appello, deve premettersi, quanto alla eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa notifica a taluno dei controinteressati, che il medesimo Tribunale amministrativo adito in altra Sentenza, n. 493 del 15.6.2019, aveva già affermato che in caso di graduatorie di procedimenti di evidenza pubblica per l’erogazione di contributi pubblici possono essere qualificati come soggetti “controinteressati”, per la loro immediata o agevole identificazione, evincibile dalla graduatoria o da altro atto e/o provvedimento del procedimento (c.d. elemento formale) e per il loro interesse qualificato alla conservazione del vantaggio acquisito (c.d. elemento materiale), solo i candidati le cui domande sono state ammesse alla fruizione del finanziamento, cioè dei titolari dell’interesse sostanziale al conseguimento dello stesso bene della vita, agognato dal ricorrente, cioè a quanti si trovano in una situazione contrapposta, analoga e contraria a quella del ricorrente.

6.1 - Peraltro, sul punto Cons. Stato, Sez. VII, 19/05/2023, n. 4984 ha ritenuto che “ a fronte dell'impugnazione di un bando di concorso, non possono ravvisarsi controinteressati in senso tecnico, ossia soggetti che possano ricavare da esso un beneficio immediato e diretto ed ai quali il ricorso debba, pertanto, essere notificato sino a che non si sia proceduto all'approvazione della graduatoria definitiva: la qualifica di controinteressato non si configura, infatti, in capo al mero partecipante in occasione dell'impugnazione dell'altrui esclusione, ove la procedura concorsuale sia ancora in corso di svolgimento ”. Nel caso in esame, al momento della notifica dell'atto introduttivo la graduatoria finale era ancora in corso di scorrimento e quindi non definitiva, e dunque nessun partecipante al concorso rivestiva la qualifica tecnica di controinteressato: il ricorrente perseguiva il limitato interesse ad essere ammesso alla procedura, innanzi al quale non emergeva un controinteresse, uguale e contrario, meritevole di tutela e discendente direttamente dal bando impugnato. Infatti, “ In tal caso, non sussiste una lesione di un interesse protetto e attuale, in capo agli altri concorrenti, derivante dall'eventuale accoglimento del ricorso stesso ” (Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza, 05/09/2007, n. 4659).

6.2 – Pertanto, posto che al momento in cui l’appellante ha proposto il ricorso contro la propria esclusione non sussisteva una graduatoria stabile, neppure sussistevano controinteressati in senso tecnico, oppure ogni candidato inserito nella graduatoria potenzialmente lo era, di modo che il Giudice di primo grado avrebbe al più potuto ordinare una integrazione del contraddittorio all’esito del consolidamento, nelle more, della graduatoria, ma non dichiarare l’inammissibilità del gravame essendo stato evocato almeno uno dei soggetti al momento presenti in graduatoria.

7 – – Accertata l’ammissibilità di quest’ultimo, vengono pertanto in esame, per l’effetto devolutivo, le censure di merito concernenti le modalità di accertamento dello stato di non occupazione della richiedente, che risultano fondate.

7.1 – Infatti, la più volte richiamata circolare Ministero del Lavoro n. 34 del 23.12.2015, all’art. 2, afferma che “ a norma dell'articolo 19, comma 7, del decreto legislativo n. 150/2015, allo scopo di evitare l'ingiustificata registrazione come disoccupato da parte di soggetti non disponibili allo svolgimento dell'attività lavorativa, a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto le norme nazionali o regionali ed i regolamenti comunali che condizionano prestazioni di carattere sociale allo stato di disoccupazione si intendono riferite alla condizione di non occupazione ”. La norma, con lo scopo di evitare l'ingiustificata registrazione come disoccupati da parte di persone non immediatamente disponibili allo svolgimento di attività lavorativa, svincola da tale adempimento la fruizione di prestazioni di carattere sociale, alle quali è certamente assimilabile la fruizione di una borsa di studio per continuare il proprio percorso di studi essendo presente la medesima ratio e costituendo, ogni adempimento formale e burocratico imposto al cittadino, una previsione eccezionale, non estensibile per analogia, in quanto limitativa del generalissimo favor libertatis che informa il nostro ordinamento costituzionale.

7.2 – A propria volta, l’art. 3 dell’avviso pubblico del 13.04.2018, rubricato “ Chi può partecipare ” prevedeva, fra gli altri, il seguente requisito di partecipazione: “ Possono presentare la domanda i candidati che: a) risultino disoccupati o inoccupati alla data di avvio del master secondo la normativa vigente. Tale condizione deve essere verificabile oltre che ai Centri per l'Impiego competenti, 'anche presso le banche dati di altre amministrazioni pubbliche (ad esempio INPS e Agenzia delle Entrate) al fine di verificare la correttezza delle informazioni rese in sede di candidatura ed essere conservata per tutta la durata del master, sino allo svolgimento dell'esame finale per il conseguimento del titolo ”.

Dunque, lo stato di disoccupazione e di inoccupazione venivano equiparati, ed era previsto l’onere dell’amministrazione, ai fini del loro accertamento, di attivare più canali diversi fra loro, anziché acquietarsi al mero riscontro cartolare dell’iscrizione presso la lista dei disoccupati.

7.3 – In particolare, l’art. 12, rubricato “ Controlli della Regione ”, prevede che: “La Regione effettua il controllo circa la veridicità delle autocertificazioni contenute nella " dichiarazione unica " e prodotte dai candidati presso le seguenti amministrazioni: a) Organismi di Formazione per la verifica della effettiva iscrizione e frequenza del candidato, del conseguimento del titolo finale e di eventuali contributi erogati a favore dello stesso;
b) Università presso la quale è stata conseguita la laurea per la verifica del conseguimento del titolo di studio;
i c) INPS e Agenzia delle Entrate per la verifica della situazione reddituale dichiarata;
d) Centro per l'Impiego per la verifica dello stato di disoccupazione/inoccupazione e della sua conservazione;
e) Comune per la verifica delle informazioni anagrafiche dichiarate;
Consolati italiani.

7.4 - La medesima disposizione, nel proseguo, al comma 4 prevede che “ Fermo restando quanto previsto dalle norme penali in caso di dichiarazioni mendaci, l'accertata non veridicità di quanto dichiarato dal candidato comporta la decadenza del beneficio ” implicando un’opera di controllo sulla veridicità della dichiarazione e non sul dato meramente estrinseco e formale della avvenuta richiesta di iscrizione del candidato ad un elenco, non risultando pertanto, allo stato, alcuna “falsità” della domanda dell’appellante.

8 – Alla stregua delle pregresse considerazioni l’appello deve essere accolto e per l’effetto, in riforma dell’appellata sentenza, deve essere accolto il ricorso di primo grado con l’annullamento degli atti impugnati e con la conseguente declaratoria, ora per allora, del possesso –sotto il profilo considerato- dei requisiti necessari ai fini dell’accesso dell’appellante al beneficio previsto.

9 – Le spese seguono la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo