Pubblicato il 02/01/2024

N. 00017/2024REG.PROV.COLL.

N. 06450/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6450 del 2021, proposto da
B &
B S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato C B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, corso Italia 24;

contro

Comune di Riccione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato N F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Emilia Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati M R R V, R Bonatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Ivs Prime S.r.l., Sisters Bar S.r.l.S, Califfo Edizioni Musicali S.r.l., Giuseppe Iaconisi, Gerarda Labate, Nataliya Lakhman, Davide Castellucci, Valentina Iacomucci, Angela Argento, Simona Raio, Celeste Vanessa Palmieri, Raisa Iemelianenko, Gamenet S.p.A., Brad Taisa, non costituiti in giudizio;
Federbingo - Federazione Italiana dei Concessionari dei Giochi Bingo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato C B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, corso Italia 24;

per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima) n. 00258/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Riccione, della Regione Emilia Romagna, di Federbingo - Federazione Italiana dei Concessionari dei Giochi Bingo e dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 settembre 2023 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti dalla società B &
B s.r.l. contro il Comune di Riccione e la Regione Emilia - Romagna e nei confronti dell’Agenzia Dogane e Monopoli – Direzione giochi, con l’intervento ad adiuvandum della Federbingo Federazione Italiana dei Concessionari dei Giochi Bingo, oltre che delle società e dei singoli ivi indicati, per l’annullamento dei seguenti atti:

-a) deliberazione del Consiglio comunale di Riccione n. 34 del 2018, avente ad oggetto approvazione del Regolamento delle sale da gioco, installazione apparecchi da intrattenimento e giochi leciti. Prevenzione e contrasto delle patologie e problematiche legate al gioco ;
-b) Regolamento delle sale da gioco, installazione apparecchi da intrattenimento e giochi leciti , approvato con la detta deliberazione;
-c) deliberazione della Giunta comunale di Riccione n. 200/2018, avente ad oggetto: Rideterminazione mappatura dei luoghi sensibili ai sensi DGR 831/2017 al fine della prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d'azzardo lecito ai sensi della L.R. 5/2013 e s.m.i., e relativi allegati ;
-d) deliberazione della Giunta regionale dell'Emilia Romagna n. 831/2017, avente ad oggetto “ Modalità applicative del divieto alle sale da gioco e alle sale scommesse e alla nuova installazione di apparecchi per il gioco d'azzardo lecito ” (ricorso introduttivo);

-e) provvedimento del Comune di Riccione in data 13/3/2019, avente a oggetto “ Sala raccolta gioco del BINGO sita a Riccione in Via Gabriele D’Annunzio, 70 ”, contenente diffida a provvedere alla chiusura dell’attività entro sei mesi ovvero a procedere alla delocalizzazione, presentando entro lo stesso termine la domanda per il rilascio di permesso di costruire oppure l’istanza di avvio delle attività secondo le modalità previste dall’articolo 7 del DPR n. 160/2010 e s.m.i. per la nuova sede ubicata in zona non soggetta a divieto (primo ricorso per motivi aggiunti);

-f) provvedimento del Comune di Riccione in data 15/10/2019, avente ad oggetto “ Provvedimento di divieto prosecuzione dell’attività di sala raccolta gioco del bingo all’insegna Bingo Riccione sito in Riccione via D’Annunzio n.70 per compimento dei termini di legge – ai sensi e per gli effetti della L.241/90 S.M.I. ”;
-g) provvedimento del Comune di Riccione del 16 settembre 2019, con il quale è stata respinta l’istanza dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in favore della ricorrente, contenente “ Richiesta concessione proroga dei termini di chiusura dell’attività sita in Riccione, viale D’Annunzio n. 70 ” (secondo ricorso per motivi aggiunti).

1.1. Il tribunale, illustrati i motivi di censura, ha deciso come segue sul ricorso principale:

- ha respinto i primi tre motivi, concernenti la deliberazione del Consiglio comunale di Riccione n. 200/2018, recante la mappatura dei luoghi sensibili, ritenendo:

-- destituita di fondamento la qualificazione dell’atto come atto pianificatorio in materia urbanistico – territoriale, escludendone perciò la soggezione al regime procedimentale del c.d. doppio binario;

-- infondata la censura di incompetenza, essendo competente all’adozione la Giunta comunale ai sensi dell’art. 6 della legge regionale n. 5 del 2013;

--parimenti infondata la censura dell’asserita mancata individuazione, da parte della Giunta comunale, del sistema di calcolo del limite distanziometrico di ml. 500, in quanto applicabile l’art. 9, comma 2, del Regolamento comunale, col quale era individuato il criterio del percorso pedonale più breve;

- ha respinto il quarto motivo, nella parte in cui era denunciato il c.d. effetto espulsivo dell’attività svolta dalla ricorrente dall’intero territorio comunale, in quanto non dimostrato;

- ha respinto l’ulteriore censura dello stesso quarto motivo, riguardante la mancata previsione di un indennizzo per l’effetto espropriativo determinato dai provvedimenti impugnati, che il tribunale ha ricondotto alla deduzione dell’illegittima retroattività dei limiti distanziometrici;
ha quindi escluso tale effetto retroattivo, richiamando la prevalente giurisprudenza (in particolare, Cons. Stato, III, 10 febbraio 2016, n. 579), secondo cui l’esistenza di un’autorizzazione pregressa non giustifica una deroga permanente, che sottragga l’operatore alla disciplina regolamentare a tutela della salute, quali che siano le vicende e le ubicazioni future del suo esercizio commerciale;

- ha respinto infine il motivo rubricato sub “B”, riguardante l’asserito difetto di motivazione del Regolamento comunale, ritenendo invece congruo l’apparato motivazionale, anche in ragione delle finalità perseguite ed enunciate nel regolamento.

1.2. Il tribunale ha quindi respinto i motivi aggiunti per le seguenti ragioni:

- ha escluso che il provvedimento di chiusura dei locali fosse privo dell’indicazione dei luoghi sensibili con riferimento ai quali era stata riscontrata la distanza inferiore a quella di legge, ritenendo valida la motivazione per relationem agli atti comunali di individuazione dei luoghi sensibili;

- ha parimenti escluso il difetto di motivazione sul criterio di calcolo delle distanze, in quanto chiaramente enunciato nel Regolamento;

- ha ritenuto infondate le argomentazioni a sostegno della censura del secondo ricorso per motivi aggiunti in merito all’effetto espulsivo dell’attività riscontrato nel caso concreto, ritenendo che il “comportamento acquiescente” dimostrato dalla società rispetto al diniego opposto dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli allo spostamento dell’attività nel più vasto ambito dei comuni contigui o comunque vicini a Riccione non dimostrasse “ in alcun modo la sussistenza del c.d. effetto espulsivo anche nei riguardi del più ampio ambito territoriale di cui si discute ”;
in particolare, il provvedimento di diniego avrebbe dovuto essere impugnato dalla ricorrente “ in modo da consentire il contraddittorio processuale e il sindacato giurisdizionale di legittimità su tale atto adottato da una delle parti in causa nel presente giudizio ”;
parimenti sarebbe stato irrilevante il silenzio serbato dal Comune sulla richiesta della ricorrente di indicare zone del territorio comunale idonee ad ospitare l’attività di sala gioco Bingo da trasferire, in quanto la ricorrente avrebbe dovuto procedere con azione ex art. 117 c.p.a.;
infine, non sarebbe stata decisiva la CTP prodotta in giudizio, poiché dall’allegato 03 A sarebbe risultata l’esistenza di “ diverse zone periferiche del territorio comunale (dal consulente lasciate in bianco nella planimetria) ” utili per la ri-localizzazione, sicché il tribunale ha ritenuto pertinente, in senso sfavorevole alla società, la decisione dello stesso T.a.r. Emilia Romagna, Bologna, n. 703 del 2/11/2020, dove si era stabilito che il c.d. “effetto espulsivo” non si determina laddove risulti confermata l’esistenza di aree all’uopo idonee, anche se di superficie pari ad una minuscola porzione di territorio superstite (nella causa citata l’area “libera” era di mq. 0,39 corrispondente allo 0,28% della superficie del territorio comunale).

1.3. Le spese processuali sono state compensate, in ragione della peculiarità e della particolare complessità della vicenda e delle principali questioni esaminate.

2. B &
B s.r.l. ha proposto appello con cinque motivi.

Il Comune di Riccione e la Regione Emilia Romagna si sono costituiti per resistere all’appello.

Si è costituita anche l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli con la difesa dell’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo dichiararsi il proprio difetto di legittimazione passiva e, in subordine, nel merito, rigettarsi il ricorso.

In corso di causa ha depositato atto formale di costituzione la Federbingo, che però non ha svolto ulteriore attività difensiva.

2.1. All’esito dell’udienza del 3 febbraio 2022, con ordinanza collegiale in data 14 marzo 2022, n. 1771 è stata disposta una verificazione.

A seguito di istanza del 25 luglio 2022, è stata accordata, con ordinanza collegiale del 30 settembre 2022, la proroga del termine di deposito della relazione richiesta dal verificatore.

La relazione di verificazione è stata quindi depositata in data 13 novembre 2022.

2.2. All’esito della successiva udienza del 23 febbraio 2023, con ordinanza collegiale in data 21 marzo 2023 n. 2850 sono stati richiesti chiarimenti al verificatore.

La relazione supplementare di quest’ultimo è stata depositata in data 18 maggio 2023.

2.3. All’udienza del 28 settembre 2023, la causa è stata assegnata a sentenza, previo deposito di memorie e repliche delle parti, nonché di relazione tecnica di parte ricorrente in riferimento ai chiarimenti forniti dall’organismo di verificazione.

3. Il primo motivo di appello critica la decisione in merito al primo ed al secondo motivo del ricorso principale.

Vengono quindi riproposte, con riferimento alla deliberazione della Giunta comunale di “mappatura dei luoghi sensibili” n. 200/2018, le censure di incompetenza della Giunta comunale in favore del Consiglio comunale e di violazione delle garanzie partecipative in sede di formazione degli strumenti urbanistici (c.d. sistema del doppio binario) sancite dalle disposizioni regionali in materia di governo del territorio.

L’appellante precisa che la deliberazione comunale impugnata non è stata adottata in attuazione dell’art. 6, comma 2 bis, della legge regionale n. 5/2013, come affermato in sentenza, bensì in attuazione del comma 2 quater introdotto nella stessa disposizione regionale dall’art. 48 della legge regionale n. 18/2016, includendo quindi nuovi luoghi sensibili, anche se non descritti nella legenda regionale di cui alla deliberazione regionale n. 831 del 12 giugno 2017.

Il motivo è infondato.

3.1. Giova premettere che, per quanto rileva ai fini della decisione, la legge regionale 28 ottobre 2016 n. 18 ( Testo unico per la promozione della legalità e per la valorizzazione della cittadinanza e dell’economia responsabili ), art. 48, ha modificato il comma 2 e aggiunto i comma 2 bis, 2 ter e 2 quater all’art. 6 della legge regionale 4 luglio 2013 n. 5 ( Norme per il contrasto, la prevenzione, la riduzione del rischio della dipendenza dal gioco d’azzardo patologico, nonché delle problematiche e delle patologie correlate ) e ha dettato limiti di distanza (500 m.) per tutte le sale giochi e scommesse, compresi i punti di raccolta delle scommesse (c.d. corner ), dai luoghi sensibili ivi indicati ovvero gli istituti scolastici di ogni ordine e grado, i luoghi di culto, impianti sportivi, strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario, strutture ricettive per categorie protette, luoghi di aggregazione giovanile e oratori.

Con deliberazione della Giunta regionale 12 giugno 2017, n. 831, intitolata “ Modalità applicative del divieto alle sale gioco e alle sale scommesse e alla nuova installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito ” (L.R. 5/2013 come modificata dall’art. 48 L.R. 18/16, modificata con deliberazione G.R. n. 68/2019) la Regione Emilia Romagna, in attuazione all’art. 6, comma 2-bis L.R. n. 5/2013, ha vietato non soltanto le nuove aperture di locali dedicati al gioco lecito ma anche la conduzione di sale da gioco e sale scommesse già operanti alla data della sua entrata in vigore, che si trovassero ad una distanza inferiore a cinquecento metri rispetto ai c.d. “luoghi sensibili”.

Con la stessa deliberazione è stato fatto obbligo ai comuni di procedere alla mappatura dei luoghi sensibili e quindi all’individuazione degli esercizi che non rispettavano i suindicati limiti di distanza.

Ai sensi della d.G.R. n. 831/2017, il Comune di Riccione ha approvato una prima deliberazione di Giunta attuativa dell’art. 6, comma 2 bis, della legge regionale in data 18 marzo 2018, n. 87 ed una seconda deliberazione, sostitutiva della prima, in data 21 giugno 2018, n. 200, con la quale si è avvalso della facoltà di cui all’art. 6, comma 2 quater, di “ individuare altri luoghi sensibili ai quali si applicano le disposizioni di cui al comma 2 bis, tenuto conto dell’impatto dell’installazione degli apparecchi sul contesto e sulla sicurezza urbana, nonché dei problemi connessi con la viabilità, l’inquinamento acustico e il disturbo della quiete pubblica ”.

In data 14 novembre 2018, con deliberazione del consiglio comunale di Riccione n. 34, è stato quindi approvato il Regolamento delle sale da gioco, installazione apparecchi da intrattenimento e giochi leciti. Prevenzione e contrasto delle patologie legate al gioco .

3.2. Sebbene col ricorso introduttivo del giudizio sia stato impugnato anche il regolamento, con i motivi di appello - che non ripropongono in toto le censure del primo grado - la parte appellante concentra il gravame avverso la seconda deliberazione della Giunta comunale di mappatura dei luoghi sensibili, n.200/2018, nel presupposto che quest’ultima, applicata unitamente agli strumenti urbanistici vigenti, avrebbe impedito alla società ricorrente di trasferire la propria attività in altro luogo del territorio comunale.

3.3. Quanto alla normativa urbanistica applicabile, la verificazione disposta in corso di giudizio ha fatto riferimento agli strumenti di pianificazione comunale vigenti prima dell’entrata in vigore della legge regionale sul giuoco d’azzardo, in particolare al Piano Strutturale Comunale (PSC 2007) ed al Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE 2008), redatti ai sensi della previgente legislazione regionale urbanistica n. 20/2000, successivamente sostituita dalla legge n. 24/2017.

Risulta poi dalla relazione di verificazione disposta in altro giudizio pendente dinanzi al T.a.r. Emilia Romagna, Bologna contro lo stesso Comune di Riccione - redatta dall’arch. F, prodotta dalla ricorrente in data 8 settembre 2022 - che con delibera del Consiglio Comunale di Riccione n.22 del 19/07/2018 è stata approvata una Variante al regolamento urbanistico edilizio. rue_2018: controdeduzione e approvazione, ai sensi dell’art.33 c. 4 bis L.R. n.20 del 2000, completa di Elaborati grafici d’insieme e particolareggiati e N.T.A. in vigore dal 22 agosto 2018.

Si tratta di strumenti urbanistici dei quali occorre tenere conto ai fini della decisione, anche ai sensi art. 7 del Regolamento comunale in materia di gioco d’azzardo (che, al primo comma, fa salvo “ quanto disciplinato in materia di cui all’oggetto dal vigente Regolamento Urbanistico Edilizio Comunale (RUE) ”).

Dato ciò, non vi è dubbio che, per come emerso dalla verificazione, le scelte urbanistiche combinate con l’introduzione dei limiti distanziometrici per l’esercizio delle sale giochi abbiano finito per avere ripercussioni sulla ri-localizzazione delle attività che, per effetto della detta “mappatura dei luoghi sensibili”, si sono ritrovate a distanza inferiore da quella di legge dai luoghi mappati, come accaduto per la ricorrente.

3.4. Tuttavia, la soluzione sistematica non avrebbe dovuto essere perseguita con le modalità procedurali invocate da parte ricorrente, vale a dire applicando alle determinazioni attuative dell’art. 6, commi 2 bis e 2 quater, della legge regionale n. 5/2013 e succ. mod. e della deliberazione regionale n.831/2017, le disposizioni di legge in materia di approvazione degli strumenti urbanistici.

Invero con la legge n.5/2013 e s.m.i. e con le deliberazioni regionali attuative la Regione Emilia Romagna ha inteso perseguire finalità di tutela della salute pubblica.

Il Comune di Riccione ha applicato il criterio distanziale previsto a livello regionale e individuato i luoghi sensibili in ottemperanza alle disposizioni della legge e delle deliberazioni regionali, perseguendo le medesime finalità di tutela della salute e dei soggetti più deboli, sub specie di prevenzione e contrasto alla dipendenza dal gioco d’azzardo.

Giova precisare che non è determinante, in senso contrario, l’esercizio, da parte del Comune, della facoltà discrezionale rimessa agli enti locali dall’art. 6, comma 2 quater, della legge regionale, atteso che anche le previsioni da ultimo dette si fondano sulla medesima normativa regionale.

3.4.1. Questa normativa è da ritenersi priva di finalità di governo del territorio.

Appartengono infatti al “governo del territorio”, da intendersi come “uso del territorio e localizzazione di impianti e di attività” (cfr. Corte Cost. n. 196/2004), le disposizioni concernenti l’ubicazione sul territorio comunale delle attività in contestazione, vale a dire la destinazione di zone del territorio comunale al relativo insediamento, per la quale si hanno la competenza legislativa concorrente ai sensi dell’art. 117, comma 3, della Costituzione e la necessaria applicazione della pertinente normativa urbanistica (cfr. Corte Cost. n. 220/2014).

Tuttavia tali disposizioni vanno tenute distinte da quelle volte invece a vietare l’installazione o l’esercizio delle attività di gioco lecito ad una certa distanza dai c.d. “luoghi sensibili”, che perseguono finalità di carattere socio-sanitario, rientranti piuttosto nella materia di legislazione concorrente «tutela della salute» (cfr. Corte Cost., 22 marzo – 11 maggio 2017, n. 108 e giurisprudenza ivi richiamata nonché Corte Cost. n. 27 del 27 febbraio 2019).

Parimenti perseguono finalità di tutela della salute le disposizioni comunali regolamentari e attuative di quelle regionali (cfr. Cons. Stato, parere n. 550 del 10 marzo 2022 e id., parere n. 1840 del 6 dicembre 2021).

3.4. Nel Comune di Riccione le finalità di governo del territorio sono state perseguite con gli strumenti di pianificazione detti sopra, mentre quelle di tutela della salute con l’approvazione degli atti oggetto del presente contenzioso.

Il mancato adeguamento degli strumenti di pianificazione territoriale alle disposizioni regionali che hanno condotto all’approvazione degli atti impugnati comporta le conseguenze di cui si dirà trattando degli esiti della verificazione, ma non consente di affermare l’illegittimità della delibera n. 200/2018 per le ragioni di incompetenza e di violazione delle regole procedurali poste dall’appellante.

3.4.1. In proposito vanno confermate le conclusioni raggiunte nella sentenza appellata, secondo cui << la citata deliberazione giuntale non costituisce atto pianificatorio di natura “urbanistico-territoriale”, vertendo essa, invece, sulla specifica materia della disciplina regionale della lotta alla ludopatia di cui alla L.R. Emilia – Romagna n. 5 del 2013 e s.m. e i. […]>>, di modo che la competenza è da intendersi riservata alla giunta comunale e << la deliberazione di “mappatura” dei luoghi sensibili nemmeno deve soggiacere al regime procedimentale del c.d. “doppio binario” (con fase di adozione e successiva fase di approvazione), quale previsto, invece, per gli atti pianificatori comunali in materia urbanistica >>.

3.5. Il primo motivo di appello va quindi respinto.

4. Il secondo motivo critica la decisione in merito al quarto motivo del ricorso principale ed al secondo motivo aggiunto, con i quali la ricorrente aveva lamentato la totale assenza di proporzionalità e ragionevolezza degli atti e provvedimenti impugnati poiché gli stessi, oltre ad incidere su situazioni consolidate, avrebbero determinato un effetto espulsivo del gioco lecito dal territorio comunale.

In particolare, è criticata la sentenza nella parte in cui, richiamando il proprio precedente sopra specificato, ha ritenuto sufficiente ad escludere detto effetto espulsivo l’esistenza di una pur minima parte del territorio comunale da destinare alla ri-localizzazione delle attività di gioco lecito.

Inoltre è criticata la lettura della perizia di parte, perché, contrariamente a quanto affermato in sentenza, questa avrebbe confermato l’impossibilità per la società ricorrente di reperire nel Comune di Riccione un fabbricato con caratteristiche idonee allo svolgimento dell’attività, come peraltro riscontrato sia da una dichiarazione resa dall’agenzia Albertini Immobiliare Riccione s.r.l. prodotta in giudizio sia dalla nota prot. n. 0110576 del 27 agosto 2019 dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, sopravvenuta in corso di causa.

Sulla base di tali elementi, rappresentanti a suo avviso un valido principio di prova ai sensi dell’art. 64 c.p.a., l’appellante ha chiesto disporsi c.t.u. o verificazione al fine di acclarare l’impossibilità di procedere alla dislocazione dell’attività di sala Bingo entro il termine semestrale concesso dal Comune resistente.

4.1. Va trattato congiuntamente, perché connesso, il quinto motivo di appello, concernente il motivo aggiunto riguardante il provvedimento di chiusura definitiva dell’attività n.49/2019-SGIO in data 15 ottobre 2019, per il compimento del termine di sei mesi concesso con provvedimento in data 13 marzo 2019 per la chiusura dell’attività o suo trasferimento in altro luogo idoneo.

L’appellante ribadisce che, pur avendo fatto tutto quanto razionalmente esigibile da un operatore economico massimamente diligente, si è trovata nell’oggettiva impossibilità di procedere alla delocalizzazione della propria attività di sala Bingo (dentro e fuori dai confini comunali).

Censura in particolare le statuizioni secondo cui la società avrebbe dovuto impugnare il diniego di trasferimento opposto dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ed il silenzio serbato dal Comune di Riccione sull’istanza di indicazione di zone del territorio comunale idonee alla delocalizzazione.

5. I motivi sono fondati.

5.1. Va premesso che, accogliendo la richiesta istruttoria formulata dall’appellante, è stata disposta una verificazione ed è stato dato mandato all’organismo di verificazione - individuato nel Direttore del Dipartimento Architettura, Ingegneria delle costruzioni e ambiente costruito - DABC del Politecnico di Milano, che, a ciò autorizzato, ha delegato il prof. P V, docente dello stesso dipartimento - di chiarire:

“ se, tenuto conto della conformazione naturale e della disciplina urbanistica vigente nel Comune di Riccione, l’applicazione del criterio della distanza dai siti c.d. sensibili individuati nell’art. 6 comma 2 bis, della legge della Regione Emilia Romagna n. 5 del 2013, come modificato dall’art. 48 della legge regionale n. 18 del 2016, così come attuato dalle deliberazioni della Giunta Regionale oggetto di impugnazione (n. 831 del 12 giugno 2017 e n. 68 del 21 gennaio 2019), unitamente ai criteri di ubicazione, misurazione delle distanze e conformazione dei locali di cui al regolamento comunale approvato dal Consiglio comunale di Riccione con deliberazione n. 34 del 2018, determini che non sia in assoluto possibile la localizzazione sull’intero territorio comunale delle sale gioco e delle sale scommesse come definite dalla legge regionale e, comunque, quale sia la percentuale di territorio in cui tale preclusione verrebbe ad operare (ovvero, all’opposto, la percentuale di territorio disponibile sia all’insediamento di nuove sale giochi e sale scommesse od all’installazione ex novo di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito di cui all’art. 110, comma 6, del R.D. n. 773 del 1931, sia al trasferimento di quelle esistenti, secondo quanto appresso), considerati separatamente gli edifici esistenti e le strutture di possibile edificazione;

- inoltre se, tenuto conto di tutte le sale gioco e le sale scommesse autorizzate ed in esercizio in ambito comunale alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 18 del 2016, nonché della “mappatura dei luoghi sensibili” realizzata dall’amministrazione comunale, l’applicazione della disciplina volta alla c.d. delocalizzazione dell’attività nello stesso territorio comunale ne consentisse, nei termini ivi fissati, il trasferimento e la prosecuzione in altro sito idoneo, contestualmente ad analogo trasferimento da attuarsi da parte degli altri operatori economici destinatari del medesimo divieto di legge, anche alla stregua della zonizzazione vigente nel territoriale comunale e/o di altri atti, generali o di pianificazione, dell’amministrazione comunale utili all’individuazione di aree idonee allo scopo. ”.

5.1.1. Nella relazione di verificazione è stato posto in evidenza quanto segue:

- il Comune di Riccione, dotato degli strumenti urbanistici di cui si è detto sopra, regola le attività delle sale giochi e assimilate nel Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE 2008);
in proposito va precisato che la casistica dell’uso del territorio, quanto agli effetti dell’insediamento delle attività di gioco d’azzardo lecito, è quella contenuta nel RUE variato nel 2018, esaminato anche nella verificazione dell’arch. F sopra menzionata;

- le attività in oggetto rientrano all’interno delle Funzioni Direzionali (categoria d), in tre differenti sottocategorie d’uso del territorio (come definite dall’art. 1.6.1 Casistica degli usi del territorio del RUE ): d2 e d4, per le sale giochi con capienza di pubblico inferiore rispettivamente a 100 persone ed a 400 persone, e d5 per le attività ad elevato impatto, tra cui l’attività di sala “Bingo”;

- le aree sopra individuate consentirebbero l’insediamento delle attività di gioco lecito sia in lotto libero o all’interno di immobili esistenti, con riuso funzionale, sia previa demolizione e ricostruzione di immobile esistente;

- alla data delle delibere comunali del 2018 si trattava in tutto di 54 attività, che il verificatore ha indicato nell’allegato cartografico 1 ( localizzazione slot );

- con la prima delibera comunale (DG n. 87 del 18 marzo 2018) l’amministrazione ha individuato i luoghi sensibili ai sensi della legge regionale e i relativi buffer di rispetto (allegato cartografico 2: Localizzazione luoghi sensibili e ambiti di rispetto 500 m. );

- con la seconda delibera comunale (DG n. 200 del 21 giugno 2018) l’amministrazione ha integrato i luoghi sensibili con i luoghi di aggregazione, “ aumentando conseguentemente in maniera significativa le parti del tessuto urbano esistente escluse dalla possibilità di localizzare strutture per il gioco d’azzardo lecito ” (allegato cartografico 3: Localizzazione luoghi sensibili integrati con i luoghi di aggregazione e ambiti di rispetto 500 m. );

- gli allegati cartografici 4 e 4 b dimostrano che, tenendo conto delle delibere di c.d. mappatura dei luoghi sensibili, le aree astrattamente destinabili alla localizzazione delle attività in contestazione sono pari al 5,8% del territorio urbanizzato ed al 3,5% del territorio comunale;

- tuttavia, tenuto conto delle destinazioni del RUE, una volta esclusi gli ambiti urbanizzati nei quali non sono consentiti gli usi d2, d4 e d5, le aree utilizzabili si riducono allo 0,5% del territorio urbanizzato;

- in tali ultime aree è però consentito soltanto l’uso d2, mentre l’uso d4 è ammesso nelle unità edilizie già in essere alla data di adozione del RUE e con cambio d’uso in una sola zona (ASP1);
l’uso d5 non è mai ammesso.

5.1.2. Quindi, in risposta al primo quesito, il verificatore, confermando tali ultimi dati, ha rappresentato che, oltre ad essere disponibili nella misura dello 0,5% del territorio urbanizzato, si tratta di aree in cui “ l’effettivo stato dei luoghi, per caratteristiche e consistenze insediative e di urbanizzazione, rende altamente improbabile la possibilità di localizzazione delle funzioni del gioco d’azzardo lecito […] ”.

5.1.3. In risposta al secondo quesito il verificatore ha quindi precisato che l’applicazione dei limiti distanziometrici dai siti sensibili individuati dall’amministrazione comunale di Riccione “ comprime in maniera sostanziale e significativa le possibilità e le alternative delocalizzative delle funzioni del gioco d’azzardo lecito, determinando di fatto un effetto espulsivo dal mercato immobiliare urbano, in quanto l’applicazione del criterio della distanza dai luoghi sensibili comporta, per stato di diritto (strumentazione urbanistica) e stato di fatto (caratteristiche tipologico-funzionali e insediative) l’impossibilità pratica di delocalizzazione di tali attività ”.

5.2. Al fine di superare alcune perplessità interpretative della relazione di verificazione indotte dagli argomenti sviluppati dalle parti nelle memorie successive al deposito del 13 novembre 2022, con ordinanza collegiale n. 2850 del 21 marzo 2023 sono stati chiesti al verificatore chiarimenti volti ad accertare, in sintesi, quale sarebbe stata la percentuale di territorio urbanizzato disponibile, se l’amministrazione comunale non si fosse avvalsa della facoltà di integrare i luoghi sensibili già individuati in conformità alla normativa regionale con la prima delibera (D.G. n. 87 del 18 marzo 2019), adottando la seconda delibera (D.G. n. 200 del 21 giugno 2018).

Illustrando la risposta con nuovi allegati cartografici (all. 3 c e all. 4 bis) e dodici stralci degli aerali interessati, il verificatore ha chiarito quanto segue.

Tenendo conto soltanto della prima delibera <<
[…] le aree potenzialmente ospitali le funzioni del gioco d’azzardo lecito ammontano a 18,3 ha, pari all’1,7% del Territorio urbanizzato.

In questi ambiti urbanizzati, evidenziati in blu nell’Allegato cartografico 3c (Ambiti urbanizzati esterni alle aree di rispetto dei luoghi sensibili_500 metri), è consentito ai sensi della disciplina del RUE, esclusivamente l’uso d2 (sale gioco con capienza inferiore alle 100 persone);
l’uso d4 è ammesso esclusivamente nelle Unità Edilizie già legittimamente in essere alla data di adozione del RUE e come cambio d’uso in una specifica e limitata zona (ASP1), mentre l’uso d5 non è mai ammesso. >>
( con la precisazione di cui alla nota 3 di pag.8).

5.3. In conclusione, è rimasto definitivamente accertato che per effetto della deliberazione impugnata n. 200/2018 la delocalizzazione sarebbe possibile solo nello 0,5% del territorio urbanizzato, con un effetto sostanzialmente espulsivo sia perché in tali modesti ambiti urbanizzati sarebbe consentito esclusivamente l’uso d2, mentre l’uso d4 è ammesso esclusivamente nelle unità edilizie già in essere e l’uso d5 non è mai ammesso, sia perché l’effettivo stato dei luoghi rende altamente improbabile la localizzazione delle funzioni del gioco d’azzardo lecito.

Se invece si considerasse soltanto la prima delibera (n. 87 del 2018), quindi escludendo i “luoghi sensibili” mappati con la seconda (n. 200 del 2018) come da relazione supplementare, si avrebbe un incremento della disponibilità di aree potenzialmente utili fino alla percentuale dell’1,7% del territorio urbanizzato, tanto che il verificatore ha concluso che, solo in tale eventualità, si potrebbe ritenere un “effetto di marginalizzazione” piuttosto che un “effetto espulsivo” delle attività in contestazione.

5.3.1. Le difese della Regione Emilia Romagna e del Comune di Riccione fraintendono siffatta conclusione e la riferiscono allo stato della normativa quale vigente alla data di adozione dei provvedimenti riguardanti la B &
B.

L’assunto è del tutto privo di fondamento poiché questi ultimi sono stati adottati in attuazione della deliberazione n. 200/2018, che ha sostituito la precedente e che perciò è stata impugnata dalla società.

Vigente quest’ultima deliberazione, l’effetto espulsivo è determinato sia dalla modestissima percentuale di territorio comunale utilizzabile (0,5%) sia dallo stato dei luoghi sopra detto.

Contrariamente quindi a quanto assumono le amministrazioni resistenti la delocalizzazione delle attività esistenti alla data di entrata in vigore della delibera n.200/2018 era del tutto impossibile già per gli usi d2 e d3 ed a maggior ragione per l’uso d5;
soltanto tornando alla “mappatura” della precedente delibera (n.87/2018) si potrebbe prospettare la possibile localizzazione per gli usi d2 e d3, non anche per l’uso d5.

5.3.2. Con la memoria conclusiva anche l’appellante ha criticato le conclusioni della verificazione supplementare sulla scorta di una relazione tecnica di parte, depositata il 18 luglio 2023 a firma dell’arch. R Meneghetti, interamente richiamata nell’atto difensivo.

Le critiche si appuntano in particolare sulla valutazione qualitativa delle aree quantitativamente idonee alla delocalizzazione individuate dal verificatore nella percentuale dell’1,7% del territorio urbanizzato, in forza della delibera n. 87/2018.

Secondo il consulente di parte, in concreto, sarebbe utilizzabile per gli usi d2 e d4 una percentuale pari tutt’al più allo 0,11% del territorio urbanizzato, mentre non vi sarebbe alcuna possibilità di ri-localizzazione per l’uso d5.

Si tratta di critiche irrilevanti ai fini della decisione, sia perché, nel caso di specie, è applicabile la delibera n.200/2018, in forza della quale (avendo aggiunto quali ulteriori luoghi sensibili centri di buon vicinato, discoteche e asili nido) la percentuale di territorio utile alla localizzazione delle attività di gioco lecito si riduce al 0,5%, sia perché, per effetto di entrambe le deliberazioni (n.87/2018 e n. 200/2018), resta comunque impedito nell’intero territorio comunale l’uso d5.

5.4. Orbene, la sala Bingo gestita dalla B &
B, situata in via D’Annunzio n. 70, nella quale la società svolgeva altresì la raccolta di giocate tramite apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, T.U.L.P.S. rientra tra gli usi d5 ( Attività ricreative, sportive e di spettacolo ). Infatti, questa destinazione d’uso, come si legge nella verificazione, comprende “ le attività ad elevato impatto, non rientranti nei requisiti di cui all’uso d4, quali le grandi multisale cinematografiche ed inoltre l’attività di sala Bingo. Comprende altresì le attività ludiche svolte in esercizi dedicati esclusivamente al gioco con apparecchi di cui all’art. 110 comma 6 del T.u.l.p.s. di cui al R.D. n.773/1931 e succ. mod. ”.

5.5. Consegue a quanto fin qui esposto che nel territorio comunale di Riccione la ricorrente non avrebbe potuto proseguire in alcun modo la propria attività, pur essendo concessionaria dell’Agenzia delle Dogane e del Monopoli, con concessione prorogata ex lege ed in corso alla data di adozione dei provvedimenti impugnati, in specie alla data del provvedimento di chiusura del 15 ottobre 2019.

6. Va pertanto accolta la censura – comune ai motivi d’appello secondo e quinto – di carenza di ragionevolezza e proporzionalità della disciplina comunale adottata in attuazione di quella regionale.

Non è in discussione la conformità a Costituzione, in specie all’art. 41, comma 2, della legislazione regionale sulle distanze delle sale giochi dai luoghi c.d. sensibili (cfr. Cons. Stato, V, 4 dicembre 2019, n. 8298), né la compatibilità con la normativa euro unitaria, considerato che la Corte di Giustizia UE ammette le misure derogatorie alle libertà di stabilimento, di libera circolazione delle merci e di prestazione dei servizi per giustificati motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica, oltreché per “motivi di interesse generale” (cfr., tra le altre, Cons. Stato, VI, 11 marzo 2019, n. 1618 e id., 19 marzo 2019, n. 1806).

Quanto alla ragionevolezza dell’interdizione, è sufficiente osservare che in plurime occasioni, ed in modo puntuale con la sentenza n. 108 del 2017, la Corte Costituzionale è intervenuta a difesa della normativa regionale, precisando che serve ad “ evitare la prossimità delle sale e degli apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti all'illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime della “dipendenza da gioco d'azzardo ”.

6.1. La questione controversa attiene piuttosto agli effetti delle misure adottate dal Comune ed all’idoneità di queste a realizzare un equo contemperamento tra gli interessi pubblici e privati coinvolti, onde evitare che si determini l’ablazione di diritti acquisiti in forza di titoli autorizzatori legittimi.

Rileva al riguardo il principio di proporzionalità, invocato dall’appellante, che impone all’amministrazione comunale di adottare un provvedimento non eccedente quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato;
evidenziandosi, altresì, che, definito lo scopo avuto di mira, il principio è rispettato se la scelta concreta dell’amministrazione è in potenza capace di conseguire l’obiettivo (idoneità del mezzo) e rappresenta il minor sacrificio possibile per gli interessi privati attinti (stretta necessità), tale, comunque, da poter essere sostenuto dal destinatario (adeguatezza), come da giurisprudenza costante di questo Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, V, 26-8-2020, n.5223;V, 4-12-2019, n. 8298;
V, 20-2-2017, n. 746;
V, 23-12-2016, n. 5443;
IV, 22-6-2016, n.2753;
IV, 3-11-2015, n.4999;
IV, 26-2-2015, n. 964).

Con le citate sentenze si è affermato, con argomentazioni che si richiamano e si condividono, che il limite distanziale, comportante il divieto di esercizio delle sale da gioco, delle sale scommesse e dei punti di raccolta in locali che si trovino a una distanza inferiore a 500 metri dai luoghi sensibili, costituisce mezzo idoneo al perseguimento degli obiettivi prefissati di contrasto al fenomeno c.d. della ludopatia (così, con specifico riferimento alla normativa della Regione Emilia Romagna, sia pure in riferimento al Comune di Bologna, Cons. Stato, pareri n. 686/21, n. 1840/21 e 550/22;
ma, più in generale, cfr. anche Cons. Stato, V, 6 luglio 2018, n. 4147).

6.2. Quanto invece alla conformità della misura al principio di proporzionalità, in riferimento ai parametri della stretta necessità e dell’adeguatezza, non è condivisibile, in linea di principio, l’affermazione contenuta nella sentenza impugnata che l’accertamento dell’esistenza anche di una pur minima disponibilità di aree idonee alla localizzazione di attività di gioco d’azzardo lecito nel territorio comunale sarebbe preclusivo del c.d. effetto espulsivo illegittimamente pregiudizievole degli interessi privati.

Invero, se questa affermazione è accettabile con riguardo all’installazione di nuove attività imprenditoriali, per contro il giudizio relativo alla stretta necessità e, soprattutto, all’adeguatezza della misura distanziometrica va differenziato quando questa è applicata alle attività imprenditoriali esistenti (come di recente affermato dalla Sezione in sentenze riguardanti la legislazione della Regione Emilia Romagna: cfr. Cons. Stato, V, 28 dicembre 2022, n. 11426 e id., V, 16 dicembre 2022, n. 11036).

La gradualità con la quale, nel caso della Regione Emilia Romagna, l’amministrazione ha agito, onde pervenire alla c.d. delocalizzazione, costituisce già una misura di salvaguardia degli interessi privati (cfr. sul tema, Cons. Stato, parere n. 550/22).

Tuttavia la violazione del principio di proporzionalità nei confronti dei titolari degli esercizi soggetti a chiusura si configura, non solo ove la imposizione dei limiti distanziali determini nel territorio comunale la totale inibizione allo svolgimento dell’attività di esercizio di punti di gioco e di raccolta di scommesse, ma anche se l’individuazione delle aree destinate renda impossibile la delocalizzazione delle attività esistenti, per insufficienza quantitativa o per limitazioni urbanistico edilizie, secondo una valutazione che si ritiene – in ciò parzialmente discostandosi da quanto affermato in altre occasioni (cfr. Cons. Stato, V, n. 8298/19 cit., nonché Cons. Stato, parere n. 689/21) – debba essere fatta in concreto e non in astratto, rilevando, per gli esercizi costretti a delocalizzare entro un tempo predeterminato (nel caso di specie, sei mesi, prorogabili di altri sei), gli impedimenti anche soltanto meramente fattuali.

Formulato perciò in tale senso il secondo quesito della verificazione, va apprezzato l’accertamento del verificatore (sopra esposto) secondo cui la ri-collocazione nel territorio del Comune di Riccione dell’attività della sala Bingo, quale quella della ricorrente, è stata di fatto resa impossibile - tale cioè da rendere in concreto inesigibile la delocalizzazione - dalla tipologia degli ambiti territoriali di destinazione.

Risultano infatti da quanto sopra individuati precisi limiti urbanistico-edilizio impeditivi del trasferimento.

6.4. A ciò si aggiunga che la B &
B ha fornito anche diversi elementi di prova dell’impossibilità di reperimento di edifici idonei all’installazione di una sala “Bingo” nell’intero territorio comunale.

6.4.1. Il riconoscimento da parte della difesa comunale che “ il rilascio della concessione per l’esercizio di una sala Bingo è subordinato al possesso di particolari e severi requisiti strutturali e dimensionali dei locali e la validità della concessione è limitata ad un determinato territorio […]” non giova alla causa del Comune di Riccione, sol che si consideri che la prima causa del mancato reperimento di un sito idoneo è rinvenibile nella combinazione tra il limite distanziometrico ed i limiti urbanistici del RUE.

La stessa Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, d’altronde, nel presupposto dell’operatività del regime di proroga delle concessioni di cui all’art. 1, comma 636, della legge n. 147/2013, come modificato dall’art. 1, comma 934, della legge n. 208/2015, dall’art. 1, comma 1047 della legge n. 205/2017 e dall’art. 1, comma 1096, della legge n. 145/2018, non ha potuto fare altro che dare atto che la concessionaria B &
B “ nell’impossibilità di trasferire la sala al di fuori per espresso divieto legislativo e all’interno del medesimo comune per mancanza di spazi idonei, si trova nell’impossibilità oggettiva di poter proseguire l’attività con gravissimi riflessi sugli interessi pubblici coinvolti: livelli occupazionali, contrasto al gioco illegale, ordine pubblico e gettito erariale ” (come da nota del 27 agosto 2019).

Per di più è stata la stessa Agenzia delle Dogane e dei Monopoli a chiedere al Comune di accordare la sospensione del procedimento di chiusura dell’attività, negata con il provvedimento, del pari impugnato, del 15 settembre 2019.

L’assunto del Comune circa un’asserita inopponibilità all’amministrazione comunale della nota anzidetta, qualificata come di “diniego di trasferimento”, e la correlata affermazione della sentenza di primo grado che quest’ultimo avrebbe dovuto essere impugnato da parte della ricorrente non meritano condivisione.

Si tratta infatti di provvedimento del quale non risultano dedotti vizi che avrebbero legittimato il ricorso giurisdizionale, senza incorrere nell’abuso del processo e comunque sostanzialmente applicativo di una norma di legge che vieta il trasferimento delle sale Bingo al di fuori dei confini comunali e ricognitivo dello stato di fatto e di diritto del territorio comunale di Riccione, quale accertato anche all’esito della verificazione.

Analoga portata ricognitiva è da riconoscere alla perizia tecnica di parte ricorrente redatta dal geom. Vanzella ed alla dichiarazione resa dall’agenzia Albertini Immobiliare Riccione s.r.l., prodotte in primo grado.

6.4.2. Parimenti immeritevole di positivo apprezzamento è l’affermazione della sentenza secondo cui la ricorrente avrebbe dovuto far dichiarare l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Riccione sulla richiesta di informazioni in merito a siti ed edifici comunali idonei ad ospitare la sala Bingo. Premesso che il Comune non aveva alcun obbligo di provvedere, tutt’al più si potrebbe convenire sul fatto che la mancata risposta non costituisce, in sé, elemento a carico dell’amministrazione comunale, essendo oramai superata dall’esito della verificazione.

6.3. I motivi secondo e quinto vanno perciò accolti.

7. L’accoglimento di tali due motivi comporta la fondatezza del quarto, riferito ai vizi di illegittimità derivata.

7.1. Tenuto conto quindi degli atti oggetto di impugnazione e degli effetti già prodotti, va dichiarata l’illegittimità dei provvedimenti del 15 marzo 2019, del 16 settembre 2019 e del 15 ottobre 2019 e vanno annullati, nei limiti dell’interesse, il Regolamento comunale e le delibere di mappatura dei luoghi sensibili oggetto di impugnazione.

8. Resta assorbito il terzo motivo di appello, col quale si è criticata la decisione in merito al quarto motivo del ricorso principale nella parte in cui era denunciato un asserito effetto espropriativo generatore di un diritto di indennizzo.

L’appellante, denunciando l’omessa pronuncia su buona parte delle censure ivi formulate, sostiene che la normativa e la conseguente attività amministrativa si sarebbero tradotte in concreto in un intervento irrazionale e sproporzionato che avrebbe frustrato l’affidamento ragionevolmente riposto sulla persistente durata dei propri titoli autorizzatori.

8.1. L’assorbimento consegue all’accoglimento dei motivi restanti, per i quali è stata già ritenuta l’illegittimità dei provvedimenti impugnati.

9. In conclusione, respinto il primo motivo ed assorbito il terzo, vanno accolti i motivi secondo, quarto e quinto, la sentenza appellata va riformata e vanno accolti il ricorso ed i motivi aggiunti proposti dalla B &
B, con gli effetti sopra specificati.

9.1. La peculiarità delle questioni affrontate e la conseguente necessaria attività istruttoria svolta nel presente grado rendono di giustizia la compensazione delle spese processuali, ad eccezione delle spese di verificazione.

Queste vanno poste in solido a carico del Comune di Riccione e della Regione Emilia Romagna, riservandone la liquidazione successivamente al deposito della parcella da parte del verificatore (cui la presente decisione va allo scopo comunicata dalla Segreteria).