Pubblicato il 12/07/2023

N. 06828/2023REG.PROV.COLL.

N. 06958/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6958 del 2022, proposto da:
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege presso l’Avvocatura Generale dello Stato, i cui uffici sono ubicati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

Telecom Italia Sparkle s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati F S C, F C e F L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

- Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore , non costituita in giudizio;
- Wind Tre s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Sara Fiorucci e Roberto Santi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma:

- della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis) n. 07226/2022, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Telecom Italia Sparkle s.p.a. e di Wind Tre s.p.a.;

Vista l’ordinanza n. 4660/2020 con la quale la Sezione accoglie l’istanza cautelare dell’Autorità ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di trattazione del merito del ricorso in appello;

Vista l’ordinanza collegiale n. 961/2023 con la quale la Sezione dispone incombenti istruttori a carico dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 giugno 2023 il Consigliere Lorenzo Cordì e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Federica Varrone e gli avvocati Francesco Cantella, Sara Fiorucci e Roberto Santi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

A. PREMESSA: OGGETTO E SVOLGIMENTO DEL GIUDIZIO DI PRIMO GRADO.

1. L’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (di seguito anche “ l’Autorità ” o “ l’A.G.Com. ”) ricorre in appello avverso la sentenza n. 7226/2022 con la quale il T.A.R. per il Lazio – sede di Roma (Sezione Quarta Bis) accoglie il ricorso, come integrato da motivi aggiunti, proposto da Telecom Italia Sparkle s.p.a. (di seguito anche “ TIS ”)

2. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado TIS, operatore nel settore delle comunicazioni elettroniche e dei servizi media, impugna la delibera con cui l’A.G.Com. quantifica i contributi dovuti alla stessa dagli operatori per l’anno 2021. In particolare, TIS adisce il T.A.R. per il Lazio – sede di Roma chiedendo l’annullamento:

i ) della delibera dell’Autorità n. 616/20/CONS del 25.2.2021 (pubblicata sul sito di A.G.Com l’1.3.2021), recante “ Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni per l'anno 2021 dai soggetti che operano nei settori delle comunicazioni elettroniche e dei servizi media ”;

ii ) della delibera dell’Autorità n. 71/21/CONS del 25.2.2021 (anch’essa pubblicata sul sito di A.G.Com in data 1.3.2021), recante “ Modello telematico e Istruzioni per il versamento del contributo dovuto all'Autorità per l'anno 2020 dai soggetti che operano nei settori delle comunicazioni elettroniche e dei servizi media ”, del Modello telematico “ Contributo SCM – anno 2021 ” e delle “ Istruzioni per il versamento del contributo dovuto all'Autorità per l'anno 2021 dai soggetti che operano nei settori delle comunicazioni elettroniche e dei servizi media ”, ad essa allegati;

iii ) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, ivi compresi la delibera dell’Autorità n. 572/20/CONS di approvazione del “ Rendiconto ex articolo 34, comma 2-ter, del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 - anno 2019 ” (comprensiva dell'allegato 1), e, “ laddove occorrer possa ”, la delibera n. 259/20/CONS di approvazione del conto consuntivo dell’Autorità per il 2019, la delibera n. 695/20/CONS di approvazione del bilancio preventivo dell’Autorità per il 2021, nonché il provvedimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri di approvazione della delibera n. 616/20/CONS ai sensi dell'art. 1, comma 65, della legge n. 266/2005.

2.1. TIS chiede, inoltre, la disapplicazione delle previsioni di cui all’art. 1, commi 65 e 66, della legge n. 266/2005, e di cui all’art. 34 del D.Lgs. n. 259/2003 e s.m.i., per contrasto con l'art. 12 della Direttiva 2002/20/CE (di seguito anche “ Direttiva autorizzazioni ”) - alla luce dei “ consideranda ” n. 30 e n. 31 della medesima e n. 13 della direttiva n. 2009/14 - e con i principi affermati dalla ordinanza della Corte di Giustizia UE del 29.4.2020 nella causa C-399/19, nonché dalle sentenze del 18.7.2013 in cause da C-228/12 a C-232/12 e da C-254/12 a C-258/12, del 18.9.2003, in cause C-292/01 e C-293/01, del 18.7.2006 in causa C 339/04, del 19.9.2006 in cause C-392/04 e C-422/04, del 21.2.2008 in causa C-296/06, del 10.3.2011 in causa C-85/10, del 21.7.2011 in causa C-284/10, del 27.6.2013 in causa C-71/12, del 28.7.2016 in causa C-240/15, del 30.1.2018 in cause C-360/15 e C-31/16;
in alternativa, chiede di sollevare questione di legittimità costituzionale di tali previsioni per violazione delle disposizioni di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione.

2.2. TIS censura le determinazioni relative alla misura e alle modalità di versamento del contributo di funzionamento dell’Autorità per l’anno 2021, deducendone l’illegittimità per quattro distinti motivi.

2.2.1. Con il primo motivo TIS deduce l’erronea identificazione del perimetro dei costi finanziabili con gli oneri economici sostenuti nell’anno di riferimento per lo svolgimento di tutte le funzioni inerenti al settore delle comunicazioni elettroniche, operata senza svolgere un’adeguata istruttoria volta ad individuare le spese direttamente imputabili alle attività di cui all’art. 12 della Direttiva autorizzazioni e all’art. 34 del codice delle comunicazioni elettroniche (di seguito anche “ c.c.e. ”), ratione temporis vigenti.

2.2.2. Con il secondo motivo TIS deduce l’illegittimità del rendiconto per l’anno 2019 (volto ad individuare i costi finanziabili e sul quale si fonda la determinazione della aliquota contributiva), ritenendo che il provvedimento non computi gli oneri strettamente riconducibili ai “ costi amministrativi ” di cui alle attività ex art. 12, par. 1, della Direttiva 2002/20/CE, ma individui criteri di determinazione del fabbisogno del tutto irrazionali o comunque indefiniti, presentando un “ bassissimo livello di dettaglio ”, che non consente agli operatori di comprendere l’esatta applicazione di tali criteri.

2.2.3. Con il terzo motivo TIS deduce l’erronea determinazione delle tipologie di fatturato sulle quali applicare l’aliquota contributiva, e, in particolare, l’illegittimità dei provvedimenti impugnati nella parte in cui non escludono:

i ) i ricavi ricollegati ad attività diverse da quelle previste all’art. 34 del c.c.e, pur se riconducibili al settore delle comunicazioni elettroniche, ovvero generati dalla fornitura di reti e servizi ubicati integralmente all’estero;

ii ) il fatturato da vendita di apparati non in “ bundle ” con servizi di tlc;

iii ) i “ ricavi riversati ad operatori terzi attivi nel settore delle comunicazioni elettroniche ” per i servizi “ wholesale ” a traffico (raccolta, terminazione, transito), conseguentemente sottoposti a doppia imposizione.

2.2.4. Con il quarto motivo TIS deduce che il modus operandi dell’Autorità termina per trasformare un sistema di finanziamento che il legislatore configura come misto in un sistema incentrato sull’integrale finanziamento a carico degli operatori del settore, in contrasto con la ratio della legge n. 266/2005.

2.3. Si costituiscono nel giudizio di primo grado l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (che chiede di respingere il ricorso) e Wind Tre s.p.a.

2.4. Con successivo ricorso per motivi aggiunti (depositato in data 28.7.2021) TIS chiede di annullare:

i ) la delibera n. 213/21/CONS del 24.6.2021 (con la quale A.G.Com. intima il versamento di quanto dovuto, pari a 887.043,04 euro, oltre interessi);

ii ) la richiesta di pagamento del 21.5.2021.

2.4.1. TIS deduce l’illegittimità di tali provvedimenti per invalidità derivata conseguente alla illegittimità degli atti impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio, mutuando i motivi ivi proposti. Inoltre, TIS deduce il difetto di istruttoria e di motivazione della diffida.

2.4.2. TIS chiede, inoltre, la concessione di adeguate misure cautelari, rinunciando, successivamente, a tale domanda all’udienza in camera di consiglio del 13.10.2021.

B. LA SENTENZA DEL T.A.R. PER IL LAZIO N. 7226/2022.

3. Con la sentenza n. 7226/2022 il T.A.R. per il Lazio – sede di Roma accoglie il ricorso introduttivo del giudizio e dichiara improcedibile il ricorso per motivi aggiunti.

3.1. In particolare, il Giudice di primo grado ritiene fondata la domanda di annullamento articolata nell’atto introduttivo osservando che:

i ) “ al fine di assicurare uniformità di indirizzo ”, deve aderirsi “ all’orientamento fatto proprio dal giudice d’appello, con riferimento ad altre annualità, in materia di determinazione del contributo gravante sugli operatori nel settore delle comunicazioni elettroniche (cfr. Cons. Stato 208-209/2022) ”;

ii ) “ richiamando le dette pronunce quali precedenti conformi ex art. 74 c.p.a. – i cui principi sono per analogia applicabili ” - si deve evidenziare che “ da una attenta lettura dell’ordinanza della Corte di giustizia UE del 29 aprile 2020 e seguendo anche quanto [il Consiglio di Stato] ha ritenuto di affermare in talune recenti decisioni (diverse da quelle sopra richiamate), che, pur relative a profili diversi, comunque incidono sulla soluzione della presente controversia (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 29 luglio 2020 n. 4827 e, ancor più di recente, Cons. Stato, Sez. VI, 9 marzo 2021 n. 1995), si è potuto, in via conclusiva, affermare che i provvedimenti impugnati manifestano a questo punto, dopo la rimessione alla Corte UE, la sua decisione e la valutazione della portata e degli effetti della stessa, come sopra operati [dal Consiglio di Stato] , un evidente difetto di motivazione, per carenza di analiticità della stessa, con specifico riferimento ai vari elementi che atomisticamente contribuiscono a formare le voci del contributo richiesto agli operatori, tenuto anche conto del fatto che detto difetto di motivazione espone al conseguente rischio di duplice contribuzione (con specifico riferimento ai c.d. ricavi riversati) sia da parte dell'operatore che presta il servizio all'utente finale e al contempo paga il servizio di interconnessione/raccolta/terminazione (...) sia da parte del terzo operatore cui le quote sono riversate a titolo di corrispettivo e per il quale rappresentano un ricavo parimenti sottoponibile a contributo ”;

iii ) “ ne deriva la necessità di una nuova istruttoria che definisca analiticamente il perimetro dei costi ammissibili, non potendo il giudice amministrativo entrare nel merito dell’esercizio del relativo potere determinativo del contributo, rimesso unicamente all’AGCOM ”.

3.2. Il T.A.R. dichiara improcedibile il ricorso per motivi aggiunti “ in quanto, essendo venuta meno la fonte dell’obbligazione a carico dell’operatore, va ritenuta caducata ipso iure anche la richiesta di pagamento notificata in data 14.7.2021 ”.

C. IL RICORSO IN APPELLO DELL’AUTORITÀ DELLE COMUNICAZIONI E LO SVOLGIMENTO DEL GIUDIZIO D’APPELLO.

4. L’Autorità impugna la sentenza articolando due motivi di ricorso in appello.

4.1. Con il primo motivo deduce la violazione della previsione di cui all’art. 74 c.p.a. nonché, comunque, l’erroneità della pronuncia e il difetto di motivazione stante il richiamo a precedenti relativi a delibere che regolano le annualità 2018 e 2019, caratterizzate da un impianto motivazionale più scarno rispetto ai provvedimenti impugnati che, secondo l’Autorità, declinano i principi elaborati dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea in materia.

4.2. Con il secondo motivo deduce l’omessa pronuncia da parte del T.A.R. sull’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata in primo grado in relazione alla domanda di annullamento contenuta nel ricorso per motivi aggiunti.

5. Si costituisce in giudizio TIS che chiede di dichiarare l’appello inammissibile o, comunque, infondato. Inoltre, con memoria depositata in data 19.9.2022 TIS ripropone le censure articolate nel ricorso introduttivo del giudizio e nel ricorso per motivi aggiunti, assorbite dalla decisione del T.A.R. Con successiva memoria del 20.9.2022 TIS articola le proprie difese in ordine al ricorso in appello dell’Autorità e all’istanza cautelare ivi articolata. Si costituisce in giudizio anche Wind Tre s.p.a. chiedendo, in memoria di replica, di respingere il ricorso in appello e prospettando una questione di legittimità costituzionale.

6. Con ordinanza n. 4660/2022 la Sezione accoglie l’istanza cautelare formulata dall’Autorità ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza pubblica di trattazione del merito.

7. In vista di tale udienza pubblica (tenutasi in data 19.1.2023) la sola TIS deposita memoria conclusionale, richiamando le precedenti difese e chiedendo di respingere il ricorso in appello, previo ordine all’Autorità di depositare in giudizio la documentazione richiesta al punto II.5 del ricorso introduttivo del giudizio.

8. All’esito dell’udienza del 19.1.2023 la Sezione adotta l’ordinanza collegiale n. 961/2023 con la quale evidenzia, in primo luogo che:

i ) l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni appella la sentenza n. 7226/2022 con la quale il T.A.R. per il Lazio – sede di Roma annulla la delibera n. 616/20/CONS del 25.2.2021 (e gli ulteriori atti presupposti e connessi, indicati nell’epigrafe della sentenza di primo grado) con cui si stabiliscono la misura e la modalità di versamento del contributo dovuto all'Autorità per l'anno 2021 dai soggetti che operano nei settori delle comunicazioni elettroniche e dei servizi media;

ii ) la decisione di primo grado si fonda, in sostanza, sul richiamo ad alcuni precedenti giurisprudenziali (ritenuti conformi e i cui principi risulterebbero, comunque, applicabili per analogia alla fattispecie oggetto del giudizio) con i quali si evidenzia la carenza di analiticità della motivazione di omologhe delibere dell’Autorità, “ con specifico riferimento ai vari elementi che atomisticamente contribuiscono a formare le voci del contributo richiesto agli operatori, tenuto anche conto del fatto che detto difetto di motivazione espone al conseguente rischio di duplice contribuzione (con specifico riferimento ai c.d. ricavi riversati) sia da parte dell'operatore che presta il servizio all'utente finale e al contempo paga il servizio di interconnessione/raccolta/terminazione, sia da parte del terzo operatore cui le quote sono riversate a titolo di corrispettivo e per il quale rappresentano un ricavo parimenti sottoponibile a contributo ” (sentenze n. 208 e n. 209 del 2022 della Sezione).

8.1. La Sezione evidenzia, inoltre, che:

i ) il primo precedente giurisprudenziale indicato dal T.A.R. per il Lazio – sede di Roma si riferisce alla delibera adottata per l’anno 2018 (sentenza n. 208/2022 della Sezione);

ii ) il secondo precedente giurisprudenziale indicato dal T.A.R. per il Lazio – sede di Roma si riferisce alla delibera adottata per l’anno 2019 (sentenza n. 209/2022 della Sezione);

iii ) gli ulteriori precedenti della Sezione richiamati nelle sentenze n. 208 e 209 del 2022 si riferiscono, anch’essi, a delibere adottate per anni precedenti;

8.2. La Sezione nota, altresì, che, dopo l’adozione dei provvedimenti oggetto delle sentenze indicate al punto 8.1, interviene l’ordinanza della Corte di Giustizia dell’Unione europea, Sez. X, 29 aprile 2020, causa C-399/19 (adita dalla stessa Sezione con ordinanza n. 3109/2019) la quale afferma che:

i ) “ l’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2002/20/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa alle autorizzazioni per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva autorizzazioni), come modificata dalla direttiva 2009/140/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, deve essere interpretato nel senso che i costi che possono essere coperti da un diritto imposto in forza di tale disposizione alle imprese che forniscono un servizio o una rete di comunicazione elettronica sono unicamente quelli relativi alle tre categorie di attività dell’autorità nazionale di regolamentazione menzionate in tale disposizione, comprese le funzioni relative alla regolazione, alla vigilanza, alla composizione delle controversie e sanzionatorie, senza limitarsi ai costi sostenuti per l’attività di regolazione ex ante del mercato ”;

ii ) “ l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2002/20, come modificata dalla direttiva 2009/140, deve essere interpretato nel senso che non osta ad una normativa di uno Stato membro in forza della quale, da un lato, il rendiconto annuale previsto da tale disposizione è pubblicato successivamente alla chiusura dell’esercizio finanziario annuale nel quale i diritti amministrativi sono stati riscossi e, dall’altro, le opportune rettifiche sono effettuate nel corso di un esercizio finanziario non immediatamente successivo a quello nel quale tali diritti sono stati riscossi ”.

8.3. La Sezione nota, infine, come:

i ) i provvedimenti annullati dal Giudice di primo grado tengano conto, nella loro trama motivazionale, dell’ordinanza della Corte di Giustizia indicata al precedente punto per cui la verifica della congruità delle ragioni a sostegno delle decisioni nonché l’accertamento della corretta applicazione del diritto unionale deve compiersi attraverso una analitica disamina delle statuizioni della Corte di Giustizia e della rispondenza alle stesse dei provvedimenti dell’Autorità;

ii ) in sede di discussione, la stessa difesa dell’Autorità evidenzi la necessità di una chiara indicazione da parte del Giudice amministrativo dei presupposti e delle condizioni per ritenere correttamente attuata, alla luce delle statuizioni della Corte di Giustizia, la normativa euro-unitaria di cui all’art. 12 della direttiva 2002/20/CE del Parlamento europeo e del Consiglio;
tale richiesta muove dalla sussistenza di un ampio contenzioso che interessa le delibere relative alle varie annualità e dalla ritenuta non idoneità della sentenza di primo grado ad esprimere, comunque, principi in grado di far conformare i futuri provvedimenti alle indicazioni della Corte di Giustizia, come interpretate dal Giudice interno.

8.4. La Sezione ritiene, quindi, necessario - al fine di compiere gli approfondimenti indicati - disporre incombenti istruttori e, in particolare, ordinare all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni di depositare, nel rispetto dei termini di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a., una relazione illustrativa (corredata da documentazione) nella quale si dia conto al Collegio delle misure e delle modalità di finanziamento stabilite dalle Autorità nazionali degli altri Paesi europei per dare attuazione alla previsione di cui all’art. 12 della Direttiva autorizzazioni. La Sezione precisa che la relazione e la documentazione richiesta punto non dovranno, necessariamente, riguardare tutti i Paesi dell’Unione ma un campione particolarmente significativo degli stessi e ciò al fine di consentire all’Autorità di adempiere all’adempimento istruttorio in tempi celeri evitando dilatazione dei tempi di trattazione del ricorso.

9. In adempimento all’ordinanza collegiale l’Autorità deposita una relazione illustrativa, comprensiva di ventuno documenti relativi alle misure e modalità di attuazione della normativa euro-unitaria da parte di alcuni Stati membri.

10. In vista della nuova udienza pubblica del 22.6.2023 l’Autorità e TIS depositano memorie conclusionali e memorie di replica. Wind Tre s.p.a. deposita la sola memoria di replica, nella quale – come in precedenza anticipato - prospetta una possibile questione di legittimità costituzionale della normativa operante in materia. All’udienza del 22.6.2023 la causa è trattenuta in decisione.

D. QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO .

11. Prima di procedere alla disamina della controversia all’attenzione del Collegio si ritiene opportuno tratteggiare il quadro normativo di riferimento, prendendo l’abbrivio dalla Direttiva 2002/20/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 7 marzo 2002, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica.

11.1. Incentrando la disamina sugli aspetti di interesse per il presente giudizio si ritiene di riportare, in primo luogo, le indicazioni contenute nei consideranda n. 30 e n. 31 di tale Direttiva che, seppur privi di valenza prescrittiva, assumono rilevanza interpretativa, anche ai sensi dell’articolo 31 della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati.

11.2. Il considerandum n. 30 di tale Direttiva enuncia quanto segue: “ Ai prestatori di servizi di comunicazione elettronica può essere richiesto il pagamento di diritti amministrativi a copertura delle spese sostenute dall'autorità nazionale di regolamentazione per la gestione del regime di autorizzazione e per la concessione dei diritti d'uso. E’ opportuno che la riscossione di tali diritti si limiti a coprire i costi amministrativi veri e propri di queste attività. Pertanto occorre garantire la trasparenza della contabilità gestita dall'autorità nazionale di regolamentazione mediante rendiconti annuali in cui figuri l'importo complessivo dei diritti riscossi e dei costi amministrativi sostenuti . In questo modo le imprese potranno verificare se vi sia equilibrio tra i costi e gli oneri ad esse imposti ”.

11.3. Il successivo “ considerandum ” n. 31 enuncia, invece, quanto segue: “ I sistemi di diritti amministrativi non dovrebbero distorcere la concorrenza o creare ostacoli per l'ingresso sul mercato. Con un sistema di autorizzazioni generali non sarà più possibile attribuire costi e quindi diritti amministrativi a singole imprese fuorché per concedere i diritti d'uso dei numeri, delle frequenze radio e dei diritti di installare strutture. Qualsiasi diritto amministrativo applicabile dovrebbe essere in linea con i principi di un sistema di autorizzazione generale. Un esempio di alternativa leale, semplice e trasparente per il criterio di attribuzione di tali diritti potrebbe essere una ripartizione collegata al fatturato. Qualora i diritti amministrativi fossero molto bassi, potrebbero anche essere appropriati diritti forfettari, o diritti combinanti una base forfettaria con un elemento collegato al fatturato ”.

11.4. La previsione contenuta nell’art. 12 della Direttiva traspone sul piano normativo le indicazioni dei consideranda sopra riportati, prevedendo: “ 1. I diritti amministrativi imposti alle imprese che prestano servizi o reti ai sensi dell'autorizzazione generale o che hanno ricevuto una concessione dei diritti d'uso: a) coprono complessivamente i soli costi amministrativi che saranno sostenuti per la gestione, il controllo e l'applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d'uso e degli obblighi specifici di cui all'articolo 6, paragrafo 2, che possono comprendere i costi di cooperazione internazionale, di armonizzazione e di standardizzazione, di analisi di mercato, di sorveglianza del rispetto delle disposizioni e di altri controlli di mercato, nonché di preparazione e di applicazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative, quali decisioni in materia di accesso e interconnessione;
b) sono imposti alle singole imprese in modo proporzionato, obiettivo e trasparente che minimizzi i costi amministrativi aggiuntivi e gli oneri accessori.