Pubblicato il 07/04/2023

N. 03637/2023REG.PROV.COLL.

N. 08283/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 8283 del 2022, proposto dall’ Azienda Zero, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato M Z, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

la signora C P, non costituita in giudizio;

nei confronti

della signora S P, non costituita in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
- G A, Giulia Baggio, Elena Baruzzo, Romina Binotto, Tamara Bisan, Marta Boaretto, Marzia Bocchese, Laura Bologna, Alice Boschetto, Barbara Boselli, Annalisa Bucciol, Luana Buffon, Francesca Campodonico, Leonardo Caneva, Stefano Cardullo, Valentina Castelli, Daphne Chessa, Mariangela Ciliberti, Valeria Cingano, Belinda Ciulli, Carla Corocher, Maria Cusinato, Vania Cusinato, Mattia D'Amico, Lucia D'Incerti, Cora Da Ros, Damiano Dal Mas, Chiara Dalla Porta, Elena Defina, Francesca Dorella, Silvia Fabris, Maria Chiara Falbo, Mariagloria Favotto, Marianna Ferraro, Luca Flesia, Mara Frare, Lara Furlan, Rosalma Gaddi, Anna Gaiarin, Arianna Gatti, Alessandra Genovese, Mascia Giani, Ilaria Girlanda, Enrico Giuliana Calabrese, Elena Gorini, Claudio Grada, Giulia Guerra, Michele Guidi, Giuseppina Langella, Patrizia Leone, Viviana Lobuono, Niccolo' Luciano, Francesca Lupi, Samuela Maniscalco, Giuliano Manna, Roberta Marangoni, Gaia Marchetto, Sara Marini, Giulia Marino, Ippolita Massimo Pignone Del Carretto, Luca Mesiano, Riccardo Morelli De Rossi, Silvia Padino, Claudia Panzica, Giorgio Pascucci, Sara Pasello, Alessia Pastore, Michela Perale, Maria Luigia Perrotta, Massimo Petrarca, Chiara Pettirossi, Alessandro Pinton, Antonio Pinton, Maria Anna Posa, Samantha Pradelli, Stefano Rigoni, Giulia Riolo, Daniela Riotto, Alessandra Rossi, Maria Luisa Sale, Elisa Salvalaio, Silvia Santon, Manuela Sanzovo, Stefano Scaramoncin, Silvia Serafin, Lisa Sgarbossa, Orietta Sponchiado, Cristian Stradiotto, Daniela Tedeschi, Pamela Todesco, Elisa Tollin, Elisa Tomasi, Marco Tosoni, Marta Vecchiato, Vania Vendrame, Alexia Vendramini, Roberto Vettori, Simona Vignola, Lucia Vinella, Alberta Xodo, Lisa Zilio, rappresentati e difesi dagli avvocati Carlo Cester, Maria Luisa Miazzi, Enrico Minnei, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- Martina Gazzolla e Anna Longobardi, rappresentate e difese dagli avvocati Carlo Cester, Maria Luisa Miazzi, Enrico Minnei, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, Sezione prima, n. 1350 del 2022, resa tra le parti, concernente il mancato superamento della prova scritta del concorso pubblico a 47 posti di dirigente psicologo, disciplina psicoterapia, indetto dall’Azienda Zero con bando pubblicato nel B.U.R del Veneto n.165 del 10 dicembre 2021 e nella Gazzetta Ufficiale n.6 del 21 gennaio 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli interventi ad adiuvandum indicati in epigrafe;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 gennaio 2023 il consigliere Nicola D'Angelo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Azienda Zero, ente al quale ai sensi della legge regionale del Veneto del 25 ottobre 2016, n. 19 è demandato, tra le diverse funzioni attribuite, anche il compito di gestire le procedure di selezione del personale del comparto sanità, con bando pubblicato nel B.U.R Veneto n. 165 del 10 dicembre 2021 e nella Gazzetta Ufficiale n. 6 del 21 gennaio 2022, ha indetto un concorso pubblico (n. AZERO/2021/073/CON) per titoli ed esami, per la copertura di 47 posti di dirigente psicologo, disciplina di psicoterapia, a tempo indeterminato da suddividersi nelle varie Aziende Sanitarie del Veneto.

1.1. In particolare, il bando prevedeva la possibilità di effettuare delle preselezioni in base al numero di domande pervenute, una prova scritta consistente nella “ impostazione di un piano di lavoro su di un caso psico-patologico presentato dalla Commissione sotto forma di storia psico-clinica scritta o di colloquio registrato e proposte per gli interventi ritenuti necessari o soluzione di quesiti a risposta sintetica inerenti alla disciplina a concorso ”, una prova pratica ed una orale.

1.2. Dopo la pubblicazione del bando hanno presentato domanda di partecipazione al concorso 2.140 candidati. Tuttavia, nonostante il consistente numero di concorrenti, l’Azienda ha ritenuto di non avvalersi della facoltà, espressamente prevista, di effettuare le preselezioni.

1.3. La commissione di concorso nella sua prima seduta, in ragione dell’elevato numero di candidati, ha comunque ritenuto di predisporre per le prove scritte, in luogo delle prove preselettive, un test consistente in 30 domande a risposta multipla con quattro opzioni di risposta, di cui una soltanto corretta, con l’attribuzione di un punto per ogni risposta corretta, e di zero punti per ogni risposta errata, omessa o multipla, subordinando il superamento dello scritto al raggiungimento di una valutazione di sufficienza espressa in termini numerici pari a 21/30.

1.4. In data 1° giugno 2022, si è svolta la prova scritta mediante la somministrazione del test . All’esito della prova la candidata appellata non l’ha superato e per questa ragione ha sostenuto di aver subito un pregiudizio dal mancato svolgimento della prova scritta secondo le modalità previste dal bando (in sostanza, hanno evidenziato la diversità di preparazione, studio ed apprendimento richieste per lo svolgimento dell’analisi del previsto caso psico-patologico presentato sotto forma di storia psico-clinica scritta, rispetto alla compilazione di un test a risposta multipla da completare in 30 minuti).

1.5. La stessa candidata ha quindi proposto ricorso al Tar per il Veneto, prospettando un unico motivo di censura relativo alla violazione e alla falsa applicazione dell’art. 54 del D.P.R. n. 483 del 1997, come richiamato dall’art. 2 del regolamento della Regione Veneto n. 3 del 2017, e del bando di concorso segnatamente delle disposizioni contenute nel capitolo “Commissione esaminatrice e prove di esame” (pag. 7).

1.6. Il Tar di Venezia, con la sentenza indicata in epigrafe (n. 1350 del 2022) ha accolto il ricorso, ritenendo infondata l’eccezione di improcedibilità dello stesso proposta in relazione alla intervenuta sentenza dello stesso Tribunale n. 1212 del 2022 che aveva annullato la procedura concorsuale (quest’ultima sentenza era ancora suscettibile di essere appellata).

1.7. Più nel dettaglio, il Tar, dopo aver respinto l’eccezione di improcedibilità, non ha condiviso la tesi di Azienda Zero secondo cui la possibilità di somministrare la prima prova scritta in forma semplificata mediante test a risposta multipla doveva ritenersi implicita nei richiami normativi effettuati dal bando. Per lo stesso Tribunale, infatti, seppure la normativa regionale richiamata ammetteva tale evenienza, la scelta circa le modalità di svolgimento delle prove non poteva essere rimessa alla commissione giudicatrice.

1.8. Nella sentenza il Tar ha quindi evidenziato come l’art. 28, comma 3, della legge regionale del Veneto n. 44 del 2019 consentisse, al fine di ridurre i tempi di accesso, che solo i bandi di concorso potessero prevedere forme semplificate di svolgimento delle prove scritte e che la medesima previsione non potesse essere assunta in una fase successiva, quando la discrezionalità dell’Amministrazione in ordine alle modalità di svolgimento delle prove si era già esaurita.

1.9. Nel bando era stata infatti prevista come unica modalità di svolgimento della prima prova scritta l’impostazione di un piano di lavoro su di un caso psico-patologico presentato dalla Commissione sotto forma di storia psico-clinica scritta o di colloquio registrato e proposte per gli interventi ritenuti necessari o soluzione di quesiti a risposta sintetica inerenti alla disciplina a concorso, ricalcando quanto stabilito dall’art. 54 del D.P.R. n. 483 del 1997 per le prove di esame relative al profilo di psicologo del personale dirigenziale del servizio sanitario nazionale.

1.10. Pertanto la commissione non poteva discostarsi da tale previsione, decidendo di far svolgere la prova scritta mediante una modalità, esclusa dal bando, consistente nella somministrazione di un test a risposta multipla.

1.11. Lo stesso Tribunale ha anche rilevato come il richiamo contenuto nel bando alla possibilità di far svolgere la prova sotto forma di soluzione di quesiti a risposta sintetica non potesse ritenersi equivalente alla somministrazione di test .

2. Contro la suddetta sentenza ha proposto appello l’Azienda Zero sulla base di due articolati motivi di censura di seguito sinteticamente riassunti:

- nel primo motivo l’appellante ha sostenuto che il Tar non avrebbe considerato l’intervenuta carenza di interesse della ricorrente conseguente all’annullamento della procedura di concorso operata dalla precedente sentenza dello stesso Tribunale n. 1212 del 2022;

- nel secondo motivo:

i) il giudice di primo grado avrebbe erroneamente interpretato il bando di concorso che consentiva anche lo svolgimento della prova in modalità semplificata, cioè a “crocette”. Lo stesso bando richiamava infatti la disciplina sulle modalità semplificate di concorso di cui alla legge n. 56 del 2019 e all’art. 28 della legge regionale n. 44 del 2019 e prevedeva la risposta a quesiti sintetici;

ii) per l’interpretazione del bando avrebbero dovuto essere utilizzati i criteri del codice civile dettati dagli artt. 1362 e ss. con riferimento ai negozi unilaterali (in concreto, combinando il criterio letterale con quello sistematico e di conservazione, insieme con quello teleologico e della buona fede). Tale impostazione avrebbe consentito di valutare il bando nel suo complesso in funzione degli obiettivi perseguiti e di ciò che potevano attendersi i destinatari;

iii) il richiamo nel bando all’art. 28 della legge regionale n. 44 del 2019 non poteva ritenersi una mera clausola di stile, ma era espressione di una precisa volontà dell’Amministrazione di innestare il concorso nella disciplina semplificata anche in relazione alla necessità di far fronte rapidamente all’esigenza delle Aziende Sanitarie della Regione;

iv) la somministrazione di un test avrebbe comunque consentito di accertare le competenze nozionistiche dei candidati al contrario di una prova elaborativa-argomentativa, riservando l’esame delle competenze professionali alla prova pratica ed orale;

v) i candidati erano a conoscenza che la prova scritta si sarebbe svolta con le modalità semplificate e comunque del breve intervallo temporale per la correzione (cinque giorni). Evidenzia in proposito l’Amministrazione appellante che il bando prevedeva: “ il diario delle prove del concorso e la sede verranno comunicate ai candidati ….. almeno 15 giorni prima della prova scritta e 20 giorni prima delle prove pratica e orale ” e che in ogni caso nel diario delle prove pubblicato l’11 maggio 2022 era stato previsto che la prova scritta si sarebbe tenuta il 1° giugno 2022 e sarebbe stata corretta entro il 3 giugno 2022;

vi) le concrete modalità di esame avrebbe potuto, contrariamente a quanto rilevato dal Tar, essere individuate dalla Commissione, anche oltre le previsioni del bando.

3. La candidata appellata non si è costituita.

4. Nel corso del giudizio sono stati poi depositati due interventi volontari ad adiuvandum l’11 novembre 2022 e il 24 novembre 2022 (le parti proponenti sono rispettivamente indicate in epigrafe).

5. Nella camera di consiglio del 1° dicembre 2022 l’istanza di sospensione degli effetti della sentenza impugnata, presentata contestualmente al ricorso, è stata abbinata al merito.

6. Gli stessi interventori hanno poi depositato memorie il 19 dicembre 2022.

7. Parte appellante ha anch’essa depositato un’ulteriore memoria il 19 dicembre 2022.

8. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica del 19 gennaio 2023.

9. Preliminarmente, va rilevata la sussistenza delle condizioni per gli interventi volontari adesivi al ricorso dell’Azienda appellante. Gli intervenienti, tutti partecipanti alle prove del concorso con esito positivo, hanno un evidente interesse alla conservazione degli atti del procedimento e dunque sono portatori di un interesse di fatto, accessorio e collegato a quello della parte appellante.

9.1. Nel processo amministrativo, l'intervento ad adiuvandum (artt. 28 e 50 c.p.a.) può infatti essere svolto da colui il quale vanti una posizione di fatto, dipendente o collegata alla situazione fatta valere con il ricorso principale (cd. intervento adesivo-dipendente), escludendosi invece tale possibilità nei riguardi del cointeressato (cd. intervento autonomo/principale), cioè di colui il quale vanti un interesse personale e diretto all'impugnazione del provvedimento oggetto di censura

(cfr. ex multis , Cons. Stato Sez. IV, 30 giugno 2020, n. 4134, Cons. Stato, Sez. II, 4 gennaio 2021, n. 105).

10. Sempre in via preliminare, va poi esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado proposta dagli interventori. Secondo questi ultimi, l’appellata non avrebbe avuto interesse all’impugnazione del mancato superamento della prova scritta in quanto nessun pregiudizio concreto sarebbe derivato dall’effettuazione della medesima prova mediante test comunque relativi alle materie di esame.

10.1. Seppure la carenza di legittimazione attiva può essere oggetto di una eccezione proposta in appello, in quanto profilo rilevabile d’ufficio, nel caso di specie, la stessa deve ritenersi infondata tenuto conto che la ricorrente originaria aveva un evidente interesse concreto ed attuale al corretto svolgimento della prova scritta secondo le modalità stabilite dal bando di concorso, modalità queste ultime non assimilabili alla somministrazione di test a risposta multipla.

11. Va anche ritenuta infondata l’eccezione di improcedibilità del ricorso di primo grado (riproposta dall’Azienda appellante nel primo motivo e formulata nel presente grado anche dagli interventori).

11.1. La circostanza che la procedura di concorso fosse annullata all’epoca del ricorso di primo grado a seguito della precedente sentenza del Tar di Venezia n. 1212 del 2022 non costituisce un fatto sopravvenuto tale da impedire la proposizione del gravame per la suscettibilità della stessa pronuncia di essere riformata in appello. Se è pur vero infatti che gli effetti della sentenza precedente possono ritenersi inscindibili, tale circostanza non può avere rilievo in presenza di una

sopravvenienza ancora incerta e non definitiva conseguente all’assenza di un giudicato amministrativo.

12. L’appello nel merito non è fondato.

13. Il bando di concorso prevedeva (pag. 5 e 6) che l’Amministrazione potesse far effettuare una prova di preselezione, senza attribuzione di punteggio, avente ad oggetto un test strutturato su una serie di domande a risposta multipla inerenti la figura professionale del dirigente psicologo che una volta superata avrebbe consentito ai candidati di svolgere le ulteriori prove concorsuali previste, consistenti in una prova scritta (con punteggio massimo di 30 punti), una prova pratica (con punteggio massimo di 30 punti) e una prova orale ( con punteggio massimo di 20).

13.1. Lo stesso bando prevedeva poi al paragrafo “ Commissione Esaminatrice e Prove d’Esame ” (pag. 7) che la prova scritta avrebbe dovuto riguardare l’impostazione di un piano di lavoro su di un caso psico-patologico presentato dalla Commissione sotto forma di storia psico-clinica scritta o di colloquio registrato e proposte per gli interventi ritenuti necessari o soluzione di quesiti a risposta sintetica inerenti alla disciplina a concorso.

13.2. La facoltà di far precedere lo scritto da una prova preselettiva non è stata tuttavia esercitata, così come risulta con evidenza dal “ Diario delle Prove ” pubblicato da Azienda Zero in data 11 maggio 2022 sul proprio sito internet: “ La prova scritta si svolgerà il giorno 1 giugno 2022, con inizio alle ore 08:30, presso la Fiera di Padova – Padiglione n. 7, via N. Tommaseo n. 59 (ingresso dalla Porta “Gate S”). Gli esiti della prova scritta verranno pubblicati sul sito di Azienda Zero – sezione concorsi e avvisi - entro il giorno 3 giugno 2022. La prova pratica, alla quale saranno ammessi soltanto i candidati che avranno superato la prova scritta, si svolgerà il giorno 9 giugno 2022, con inizio alle ore 08:30, presso il palazzetto - Kione Arena via San Marco, 53 - Padova.

La prova orale, alla quale saranno ammessi soltanto i candidati che avranno superato le prove scritta e pratica, si svolgerà a partire dal giorno 22 giugno 2022 e si protrarrà nei giorni successivi, fino alla conclusione di tutti i candidati ammessi alla prova ”.

13.3. La prova sostenuta dai candidati si è svolta invece con le modalità di una prova preselettiva con somministrazione di test a risposta multipla (la commissione di concorso nella sua prima seduta ha infatti deciso di procedere all’effettuazione della prova scritta secondo la procedura semplificata).

14. Ciò premesso, non può essere condivisa la complessiva tesi dell’Amministrazione appellante, svolta nel secondo motivo, che il bando comunque consentiva la possibilità di effettuare con modalità semplificate la prova scritta, ai sensi dell’artt. 28 della legge regionale n. 44/2019 e 3 della legge n. 56/2019.

14.1. Lo stesso bando, come sopra indicato, prevedeva invece la possibilità di effettuare una prova preselettiva con test ai fini di ammettere alla prova scritta un numero di candidati suscettibile di una celere correzione. Le regole concorsuali sono state quindi redatte secondo una scansione che ha autovincolato l’Amministrazione ad un percorso di esame preciso ed inderogabile da parte della commissione giudicatrice

14.2. In sostanza, le clausole del bando di concorso non potevano essere assoggettate ad un procedimento ermeneutico in funzione integrativa, diretto ad evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, dovendo, invece, essere interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole e dalla loro connessione (cfr. Cons. di Stato, sez. III, 21 febbraio 2022, n. 1258).

14.3. La commissione di esame, che invece nella sua prima seduta ha previsto di effettuare la prova scritta mediante test a risposta multipla, non aveva dunque margine di discrezionalità nel modificare il percorso delle prove secondo quanto stabilito dal bando (avrebbe potuto invece procedere all’effettuazione di una prova preselettiva con le medesime modalità).

14.4. Né poteva giustificare il suo operato sulla base del richiamo del bando alle norme sulle modalità semplificate di concorso di cui alla citata legge regionale n. 44/2019 e alla legge n. 56/2019. Queste ultime disposizioni sono richiamate nella parte iniziale del bando, insieme a numerose altre norme, a proposito del quadro dei principi di riferimento in cui si colloca il concorso.

14.5. In particolare, l’art. 28, comma 3, della legge regionale del Veneto n. 44/2019 dispone che gli enti regionali “ possono prevedere o continuare a prevedere l'utilizzo reciproco, tra Regione ed enti regionali predetti, delle rispettive graduatore, la costituzione di sottocommissioni anche per le prove scritte con attribuzione a ciascuna sottocommissione di almeno duecento candidati, la valutazione dei titoli solo dopo lo svolgimento delle prove orali, l'effettuazione di prove preselettive anche con lettura ottica o risposte multiple, forme semplificate di svolgimento delle prove scritte, anche concentrando le medesime in un'unica prova sulle materie previste dal bando, eventualmente mediante il ricorso a domande con risposta a scelta multipla ”. Tale disposizione, che parte appellante sostiene avere una forza integrativa delle regole concorsuali, è posta con evidenza con effetto non obbligatorio e contiene diverse misure tra cui quelle sull’effettuazione di prove preselettive, quest’ultime invece previste dall’Amministrazione nel bando.

14.6. Pertanto, non poteva essere il richiamo generale alla legge n. 56/2019 e alla legge regionale n. 44/2019 circostanza sufficiente per fondare la legittimità delle scelte operate dalla commissione di esame dopo la pubblicazione del bando. Quest’ultimo, costituendo la lex specialis del concorso indetto per l'accesso al pubblico impiego, deve essere interpretato in termini strettamente letterali, con la conseguenza che le regole in esso contenute vincolano rigidamente l'operato dell'amministrazione pubblica, obbligata alla loro applicazione senza alcun margine di discrezionalità, in ragione sia dei principi dell'affidamento e di tutela della parità di trattamento tra i concorrenti, che sarebbero pregiudicati ove si consentisse la modifica delle regole di gara cristallizzate nella lex specialis medesima, sia del più generale principio che vieta la disapplicazione del bando, quale atto con cui l'amministrazione si è originariamente autovincolata

nell'esercizio delle potestà connesse alla conduzione della procedura selettiva. Di conseguenza, le clausole del bando di concorso per l'accesso al pubblico impiego non possono essere assoggettate a

procedimento ermeneutico in funzione integrativa, diretto ad evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal

tenore letterale delle parole e dalla loro connessione (cfr. ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 19 febbraio 2019, n. 1148).

14.7. In sostanza, la commissione avrebbe dovuto sottoporre ai candidati, come comunicato con il “Diario delle Prove”, ad una prova scritta consistente nella “ impostazione di un piano di lavoro su di un caso psico-patologico presentato dalla Commissione sotto forma di storia psico-clinica scritta o di colloquio registrato e proposte per gli interventi ritenuti necessari o soluzione di quesiti a risposta sintetica inerenti alla disciplina a concorso ”, e non alla risoluzione di un test strutturato su una serie di domande a risposta multipla su materie attinenti al profilo professionale messo a concorso (30 domande in 30 minuti).

14.8. Il profilo sopra evidenziato non riveste carattere meramente formale, ma attiene, come rilevato dal Tar, ad una modifica che ha inciso non solo in termini di redazione della prova scritta e delle modalità del relativo giudizio da parte della commissione (un conto è la correzione “automatica” delle risposte multiple, un conto è il giudizio sull’elaborato, anche a risposta in forma sintetica, e sulla sua redazione), ma anche su quanto disposto dell’art. 54 del D.P.R. n. 483/1997 che disciplina le prove d’esame concorsuali per il profilo professionale di psicologo: “ a) prova scritta: impostazione di un piano di lavoro su di un caso psico-patologico presentato dalla commissione sotto forma di storia psico-clinica scritta o di colloquio registrato e proposte per gli interventi ritenuti necessari o soluzione di quesiti a risposta sintetica inerenti alla disciplina a concorso ” (disposizione anch’essa richiamata dal bando insieme alla legge regionale n. 44/2019).

14.9. Non può, inoltre, essere condivisa la tesi di parte appellante secondo cui la somministrazione di un test avrebbe comunque consentito di accertare le competenze nozionistiche dei candidati al contrario di una prova elaborativa-argomentativa, riservando l’esame delle competenze

professionali alla prova pratica ed orale. La materia concorsuale è infatti pervasa dal principio secondo cui il relativo procedimento deve tendere ad accertare le capacità dei singoli concorrenti.

Tale capacità non può esaurirsi, a maggior ragione nella professione dello psicologo, in una valutazione nozionistica delle conoscenze senza un esame, anche sotto il profilo della redazione scritta, delle attitudini del singolo candidato.

15. Per le ragioni sopra esposte, l’appello principale e i dipendenti interventi ad adiuvandum vanno respinti e, per l’effetto, va integralmente confermata la sentenza impugnata.

16. Nulla per le spese in relazione alla mancata costituzione in giudizio della parte appellata.