TAR Catania, sez. III, sentenza 2014-11-05, n. 201402859

N. 02859/2014 REG.PROV.COLL.

N. 01114/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1114 del 2014, proposto da:
A P C e S P, rappresentati e difesi dall'avv. H B, presso il cui studio sono elettivamente domiciliati in Catania, via Francesco Crispi 225;

contro

Consorzio Agrario Interprovinciale di Catania e Messina S.C.A.R.L. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. A R, presso il cui studio è elettivamente domiciliato, in Catania, via Conte Ruggero, 37;

Regione Siciliana - Assessorato Regionale dell'Agricoltura, dello Sviluppo Rurale e della Pesca Mediterranea, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania,domicilitaria ex lege in via Vecchia Ognina, 149;

Assessorato Regionale Risorse Agricole ed Alimentari, Dipart. Interventi Infrastrutt. Serv. I, Regione Siciliana, Sp Energia Siciliana;

nei confronti di

Fallimento Tre.Ti S.r.l.;

per l'annullamento

del diniego di accesso agli atti del relativi a tutte le attività posta in essere dal consorzio nel periodo 2007-2013, manifestato nella seduta del 14 marzo 2014.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio Agrario Interprovinciale di Catania e Messina e dell’Assessorato Regionale dell'Agricoltura, dello Sviluppo Rurale e della Pesca Mediterranea;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2014 la dott.ssa A A B e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Gli avvocati A P C e S P sono creditori del Consorzio Agrario Interprovinciale di Catania e Messina in ragione di attività professionale svolta nel corso della procedura di liquidazione coatta amministrativa, cui il consorzio è sottoposto dal 1987;
gli stessi sono stati ammessi al passivo, in prededuzione, con sentenze passate in giudicato, ma non hanno mai ottenuto alcuna soddisfazione dei rispettivi crediti.

Con istanza del 7 ottobre 2013 indirizzata all'Assessorato regionale dell’Agricoltura e al Commissario del Consorzio, i predetti professionisti hanno chiesto l'accesso al fascicolo della procedura di liquidazione coatta amministrativa con riferimento ad “ogni documentazione” attestante l'autorizzazione e l'esecuzione di tutti i pagamenti, anche parziali, eseguiti da detta procedura dalla data di emanazione delle suddette sentenze al giorno dell’accesso, nonché alle delibere o ai provvedimenti, emessi dai Commissari succedutesi nel tempo, con cui fossero stati autorizzati pagamenti, nonché i relativi bonifici e/o assegni nonché la documentazione concernente tutti i rapporti di conto correnti intestati al Consorzio nel predetto periodo. La richiesta di accesso è stata motivata sulla base di finalità di tutela dei propri diritti (già riconosciuti con sentenze passate in giudicato) per accertare se il consorzio avesse eseguito pagamenti in favore di altri creditori, di pari o inferiore grado, in violazione delle regole della par condicio creditorum , nonché per l’accertamento di responsabilità derivanti da “eventuali” violazioni di legge.

L’accesso alla documentazione richiesta è stato consentito nel corso di quattro incontri presso la sede del Consorzio nel corso dei quali gli istanti hanno ottenuto copiosa documentazione dettagliatamente indicata nei verbali del 6 dicembre 2013, 10 gennaio 2014, 28 febbraio 2014 e 14 marzo 2014. Nel corso dell’accesso, le parti hanno manifestato ulteriori richieste di accesso con particolare riferimento:

- alla documentazione relativa ai rapporti del consorzio con gli agenti e di quest’ultimi con i fornitori e clienti, al fine di accertare i pagamenti da questi eseguiti per conto e in favore del consorzio durante il periodo 2007-2013, tra cui anche le rendicontazioni degli agenti, il conto finanziario del consorzio, i partitari, le fatture emesse dagli agenti, nonché tutta la documentazione concernente la fornitura delle merci di qualunque natura oggetto della commercializzazione svolta per conto del Consorzio: tale accesso sarebbe stato negato nella seduta del 14 marzo 2013 nella quale il commissario ha manifestato difficoltà materiali di consentire l’esame della documentazione, per la mole dei documenti richiesti;

- alla relazione del secondo semestre 2013 che nella seduta del 14 marzo il commissario avrebbe sottratto all’accesso sostenendo che la medesima fosse “ancora in fase redazionale”;

- alla relazione del secondo semestre 2011 che sarebbe stata consegnata priva di sottoscrizione e con allegati sottoscritti solo dal personale interno, non anche dal legale rappresentante.

Con il ricorso in esame, gli istanti hanno, quindi, chiesto l’annullamento del verbale del 14 marzo 2014 nella parte in cui ha negato l’accesso agli atti richiesti e hanno chiesto che sia ordinato al consorzio l’esibizione dei seguenti documenti:

1) tutta la rendicontazione relativa al secondo semestre 2011, nonché la relazione semestrale relativa tale periodo ovvero qualunque documentazione trasmessa all’autorità di vigilanza relativamente alla rendicontazione di tale periodo, con dichiarazione che ne attesti l’autenticità della conformità all’originale;

2) la relazione semestrale relativa al secondo semestre 2013;

3) la documentazione contabile attestante i pagamenti eseguiti in favore degli agenti ovvero le eventuali compensazioni seguite e quella giustificativa di tale operazione, nonché le relative autorizzazioni da parte dell’autorità di vigilanza in merito al periodo fa riferimento l’accesso;

4) la documentazione attestante le modifiche delle voci creditorie e debitorie risultanti nelle relazioni semestrali predisposta dai commissari e consegnate durante l’accesso, con particolare riferimento alla riduzione dei crediti o delle disponibilità liquide nel periodo secondo semestre 2011-secondo semestre 2012;

5) le rendicontazioni degli agenti dal 20 settembre 2007, il conto finanziario del consorzio, le fatture emesse dagli agenti, le fatture per forniture di merce ricevuti dagli agenti ma intestata al consorzio;

6) gli atti trasmessi dall’autorità di vigilanza al consorzio per commissari che si sono succeduti nella sua rappresentanza dal 20 settembre 2007;

L’Assessorato regionale intimato si è costituito in giudizio e ha preliminarmente eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva;
anche il Consorzio intimato si è costituito in giudizio e ha depositato memoria e documenti in data 23 settembre 2014 che risultano, quindi, tardivi rispetto alla camera di consiglio del 24 settembre 2014 fissata per la trattazione del ricorso.

In via preliminare va esaminata e disattesa l’eccezione di difetto di legittimazione passiva dell’assessorato regionale intimato, poiché lo stesso risulta destinatario dell’istanza di accesso del 7 ottobre 2013.

Nel merito, il ricorso è in parte fondato, nei sensi e limiti, di seguito precisati.

Va premesso che i ricorrenti - titolari di diritti di credito definitivamente accertati con sentenza passata in giudicato e titolari di un interesse concreto ed attuale all’ostensione degli atti finalizzati a verificare se il consorzio avesse eseguito pagamenti di altri creditori in violazione delle regole della par condicio creditorum - hanno ottenuto nel corso delle varie “sedute” di accesso una notevole quantità di documenti e o di informazioni (mastrini della contabilità generale, estratti conto, bilanci, delibere dei commissari, fatture emesse da altri professionisti e relativi pagamenti, relazioni semestrali) che hanno già consentito il raggiungimento dello scopo della richiesta di accesso, vale a dire la verifica dell’avvenuto pagamento di altri creditori (in particolare, di altri legali che hanno svolto attività per conto e nell’interesse del consorzio) e, in ogni caso, la sussistenza di pagamenti di varia natura per importi rilevanti con esclusione del pagamento dei crediti vantati dagli stessi. Ciò si evince chiaramente dal testo dell’esposto del 8 aprile 2014 (v. pag. 9 lett. a) e b) diretto all'autorità di vigilanza, con la richiesta della nomina di un commissario ad acta per provvedere all’immediato pagamento dei predetti crediti.

Il punto nodale della controversia risiede allora non solo nello scrutinio di legittimità dei limiti al diritto d'accesso opposti dall'amministrazione a fronte della complessità della documentazione richiesta (così come affermato nel ricorso), ma anche nell’individuazione dell’“estensione” del diritto di accesso alla luce dei principi di ragionevolezza e proporzionalità: il secondo a limitare l'oggettiva l'ampiezza della documentazione ostensibile in guisa da non farla trasmodare, pur in presenza di un situazione giuridica rilevante, in un sindacato ispettivo od in un controllo generalizzato si tratta, in altre parole, di verificare sino a che punto la (indubbia) titolarità di una situazione giuridica rilevante possa consentire l’ampliamento dell’oggetto dell’accesso (originariamente finalizzato alla conoscenza delle modalità di pagamento dei crediti) a tutta l’attività contabile (in senso ampio) posta in essere dal consorzio nel corso di oltre un quinquennio.

Sotto il primo profilo, non v'è dubbio che la mole dei documenti non possa costituire di per sé un limite all'accesso, e che l'amministrazione non possa opporre una difficoltà materiale di reperimento, imputabile alla sua attività organizzativa, con la conseguenza un diniego manifestato solo sulla base dell’eccessiva mole dei documenti richiesti non risulterebbe conforme alla disciplina dell’accesso di cui all’artt. 22 e segg. della legge n. 241 del 1990 (cfr, in tal senso Cons. Stato, Sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4286 ove si afferma che le “difficoltà amministrative” non sono previste dalla legge come limiti all'accesso). Sotto il secondo profilo, la concretezza ed attualità dell'interesse da una parte, ed il divieto di istanze finalizzate ad un controllo generalizzato dall'altro, costituiscono fattori normativi che impongono valutazioni di ragionevolezza ed accorgimenti al fine di evitare utilizzazioni strumentali del diritto di accesso che lo possono far trasmodare in un controllo generalizzato dell’attività dell’amministrazione (cfr. Cons. Stato sez. IV, 11 settembre 2012, n. 4819).

Nel caso di specie, a fronte della numerosa documentazione già ottenuta (che, come sopra rilevato ha già perseguito le finalità di tutela manifestate dagli istanti), appaiono irragionevoli e defatigatorie le ulteriori richieste (non formalizzate in apposite istanze, ma emerse nel corso dell’accesso e verbalizzate nelle rispettive sedute) di ottenere copia di “tutta la documentazione” attestante le modifiche delle voci creditorie e debitorie risultanti nelle relazioni semestrali predisposte dai Commissari, nonché di “tutta la documentazione” relativa ai rapporti del consorzio con gli agenti e di questi ultimi con i fornitori e clienti, nonché la documentazione contabile attestanti i pagamenti, le “eventuali” compensazioni e le rendicontazioni degli agenti, trattandosi di istanze dal contenuto esplorativo, genericamente dirette a conoscere qualsiasi attività “contabile” posta in essere dal consorzi in un ampio arco temporale, che appare in contrasto con il divieto normativamente fissato all’art. 24, comma 3°, della legge n. 241/1990 in base al quale "non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni" . Sul punto è sufficiente richiamare la consolidata giurisprudenza amministrativa in base alla quale non merita accoglimento una richiesta di accesso a documenti amministrativi che "risulti caratterizzata da una formulazione eccessivamente generalizzata, ossia riguardante non specifici atti o provvedimenti, bensì la documentazione di un'attività svoltasi attraverso un imprecisato numero di atti riguardanti un intero procedimento, atteso che l'eventuale soddisfazione di una simile richiesta importerebbe un'opera di ricerca, catalogazione, sistemazione che non rientra nei doveri posti all'Amministrazione dalla normativa di cui al Capo V della legge n. 241 del 1990, oltre che un generalizzato controllo su un ramo dell'Amministrazione" (cfr. Cons. Stato, sez. V, 6 giugno 2012, n. 4721 e 12 luglio 2011, n. 4209;
T.A.R. Lazio, sez. III, 13 luglio 2012, n. 6419). Pertanto, risultano infondate le richieste di accesso formulate nelle conclusioni del ricorso sub 3), 4), 5) e 6).

Per completezza di esposizione va, peraltro, precisato come, nel caso di specie, l’amministrazione piuttosto che manifestare un diniego (totale) di accesso alla documentazione richiesta in ragione delle difficoltà materiale di reperimento ha, comunque, parzialmente soddisfatto la richiesta concernente l’attività degli agenti. Ciò si evince chiaramente dal verbale del 14 marzo 2014 laddove il commissario del consorzio, dopo aver richiamato la difficoltà materiale di consentire l’esame di tutta la documentazione richiesta, ha esibito in copia alcuni documenti (bilanci di verifica, mastrini relativi agli agenti specificamente indicati nel predetto verbale e lista dei movimenti concernente la quantità di prodotti carbolubrificanti commercializzati dagli agenti per conto del consorzio) e ha reso alcune precisazioni circa la riduzione delle voci creditorie di cui alla relazioni semestrali già consegnate.

Parimenti infondata, in questa sede, è la richiesta di accesso formulata con riferimento alla relazione del secondo semestre 2011 di cui i ricorrenti hanno comunque ottenuto copia che, benché priva di sottoscrizione, risulta l’unica “reperita agli atti del procedimento agli atti della procedura” (v. verbale del 28 febbraio 2014.)

Il ricorso è invece fondato per ciò che riguarda l’omessa consegna di copia della relazione del secondo semestre 2013 di cui va ordinato il rilascio di copia nel termine di 30 giorni decorrenti dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza.

In conclusione il ricorso va accolto nei termini e nei limiti sopra precisati.

Le spese possono essere integralmente compensate tra le parti in ragione della parziale reciproca soccombenza.