Pubblicato il 25/01/2019

N. 00417/2019 REG.PROV.COLL.

N. 02349/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2349 del 2016, proposto da
P M, rappresentato e difeso dall’avvocato F R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, non costituito in giudizio;
Croce Rossa Italiana - C.R.I., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di N, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in N alla via A. Diaz n. 11;

per il risarcimento

di tutti i danni patiti e patiendi dal ricorrente in conseguenza dell’adozione tardiva del provvedimento favorevole di avanzamento nel grado di Maggiore Commissario, intervenuto con Decreto del Ministero della Difesa n. 12/15/CRI del 2 febbraio 2016, recante anzianità assoluta a far data dal 28 ottobre 2010;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Croce Rossa Italiana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2018 la dott.ssa V I e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

Espone il ricorrente, già ufficiale del Corpo Militare della Croce Rossa Italiana:

- di essere stato promosso con decreto del Ministro della Difesa n. 345 del 6 maggio 2002 al grado di Capitano con anzianità assoluta dal 17 novembre 1997, e con ordinanza commissariale n. 188 del 26 aprile 2011 al grado di 1° Capitano con decorrenza dal 17 novembre 2009;

- che l’Ispettorato nazionale del Corpo Militare, con nota prot. n. 21190 del 21 dicembre 2012, ha avviato la procedura di avanzamento per i quadri del biennio 2010-2011, in conformità agli organici determinati con decreto interministeriale del 31 maggio 2012;
con nota prot. n. 2681 del 17 marzo 2013 il X Centro di Mobilitazione ha trasmesso gli specchi di proposta di avanzamento al grado superiore del personale direttivo per gli anni 2010-2011;
con ordinanza n. 141-13 del 10 maggio 2013, il Presidente della C.R.I. ha determinato le vacanze organiche relative agli avanzamenti degli Ufficiali del Corpo per gli anni 2010-2011;

- che, infine, con decreto del Ministro della Difesa n. 12 del 2 febbraio 2016, è stato promosso al grado di Maggiore con decorrenza assoluta dal 28 ottobre 2010.

Deduce la violazione colposa, da parte dell’Amministrazione resistente, degli artt. 2 della legge n. 241/1990, 1684, co. 3 e 8, e 1070 del d.lgs. n. 66/2010, poiché dalla data di maturazione (che asserisce avvenuta il 17 novembre 2004) dei requisiti minimi di permanenza nel grado di Capitano, necessari per conseguire la valutazione di idoneità al grado di Maggiore, all’apertura (avvenuta in data 21 dicembre 2012) dei primi quadri di avanzamento utili, sono trascorsi quasi otto anni, mentre da tale ultima data sino all’effettiva adozione del decreto di nomina al grado di Maggiore (datato 2 febbraio 2016) ne sono passati altri tre.

Sostiene che tale ritardo – in mancanza del quale avrebbe già maturato il requisito di permanenza minima nel grado per la valutazione a Tenente Colonello – sia integralmente imputabile al comportamento colposo dell’Amministrazione, e che gli abbia cagionato un danno patrimoniale corrispondente alle differenze retributive e contributive tra le due posizioni di grado (c.d. arretrati di grado), un danno da perdita di chance di carriera, nonché, sotto il profilo non patrimoniale, un danno morale da turbamento psicologico e un danno esistenziale alla vita di relazione.

Il Ministero della Difesa, benché ritualmente citato, non si è costituito in giudizio, mentre la Croce Rossa Italiana si è costituita con memoria di stile.

Con ordinanza n. 3045 del 7 giugno 2017, questa Sezione ha disposto la produzione, da parte della Croce Rossa Italiana, di una dettagliata relazione – corredata della necessaria documentazione – in merito alla procedura di avanzamento oggetto di causa. Con successiva ordinanza n. 1484 dell’8 marzo 2018, perdurante l’inerzia della parte intimata, l’incombente istruttorio è stato nuovamente disposto. L’Ente Strumentale della Croce Rossa Italiana in liquidazione coatta amministrativa - Servizio Contenzioso Personale Militare ha provveduto con deposito del 13 aprile 2018.

Il ricorso è infondato, per le ragioni di seguito indicate.

Secondo giurisprudenza consolidata, « perché ... possa parlarsi di una condotta della Pubblica Amministrazione causativa di danno da ritardo, oltre alla concorrenza degli altri elementi costitutivi della responsabilità ex art. 2043 c.c., occorre che esista, innanzi tutto, un obbligo dell’amministrazione di provvedere entro un termine definito dalla legge a fronte di una fondata posizione di interesse legittimo ad ottenere il provvedimento tardivamente emanato » (Cons. di Stato, IV, sent. n. 358/2019).

Con riferimento alla fattispecie in esame, occorre rilevare che « le promozioni dei pubblici dipendenti sono disposte nel prevalente interesse della Amministrazione alla migliore utilizzazione del personale e alla più razionale organizzazione dei suoi uffici » (T.A.R. Lazio Roma, III, sent. n. 11356/2015);
esse si fondano su valutazioni tecnico-discrezionali suscettibili del solo sindacato esterno da parte del giudice, e sono deliberate e attuate in funzione sia delle esigenze dell’Amministrazione di appartenenza sia delle risorse di fatto disponibili, dunque di fattori variabili, il cui apprezzamento non può che avvenire in relazione al caso concreto.

Quella che ha riguardato l’odierno ricorrente si configura, nella sostanza, come una procedura lato sensu concorsuale, nella quale i termini eventualmente previsti dalla normativa di settore devono essere considerati ordinatori;
ne deriva la necessità, ai fini del risarcimento del danno da ritardo, che venga data prova, in uno agli altri elementi oggettivi e soggettivi costitutivi dell’illecito, (anche) del fatto che l’Amministrazione abbia immotivatamente travalicato i tempi congrui a essa relativi, ossia quei limiti di ragionevolezza da rapportare alla complessità della selezione, che la giurisprudenza richiama quale limite alla tutela risarcitoria sotto il profilo dell’imputabilità soggettiva del danno (Cons. di Stato, IV, sent. n. 4570/2017). Il problema è allora quello di accertare se, in concreto, nello svolgimento delle operazioni così come normativamente previste, sia stata superata la soglia della ragionevolezza, da valutare alla stregua di tutte le circostanze del caso (Cass. Sez. Lav. Sent. n. 17794/2003).

Al riguardo, occorre osservare che il procedimento di avanzamento del personale direttivo militare previsto dal d.lgs. n. 66/2010 – che coinvolge ben cinque gradi di valutazione: Delegato al personale del Centro di Mobilitazione di appartenenza, Commissione del Personale del Centro di Mobilitazione, Commissione Centrale del Personale Militare Mobilitabile, Presidente Nazionale della CRI, Ministero della Difesa – è notevolmente articolato e complesso:

a) nel mese di gennaio di ogni anno il Presidente nazionale dell’Associazione, tenuto conto dell’organico generale e del numero dei posti resisi vacanti, determina, per le singole categorie del personale direttivo, i limiti di anzianità entro i quali sono comprese, per ciascun grado, le proposte di avanzamento ad anzianità e a scelta, e li comunica ai Centri di Mobilitazione (art. 1684, co. 8, d.lgs. n. 66/2010);

b) gli specchi di avanzamento, unitamente ai documenti indicati nell’art. 1690, sono trasmessi dai Centri di Mobilitazione al Presidente nazionale dell’Associazione nel termine di un mese dalla data della comunicazione presidenziale indicata nell’art. 1684, co. 8, accompagnati dagli elenchi distinti per categorie e gradi di cui all’art. 1690;
scaduto il termine sopra indicato, qualsiasi proposta di promozione non può essere formulata ed è rinnovata in occasione delle successive promozioni;

c) le proposte dei Centri di Mobilitazione sono sottoposte dal Presidente nazionale dell’Associazione all’esame della Commissione Centrale del Personale, di cui all’art. 1641, la quale può richiedere tutti i documenti o chiarimenti che ritiene necessari e pronuncia sulle singole proposte il suo giudizio, da riportarsi sullo specchio di avanzamento;
il candidato è dichiarato “prescelto” per l’avanzamento se ha riportato a suo favore la maggioranza dei voti (art. 1692);

d) il Presidente nazionale dell’Associazione sanziona, o meno, i giudizi di avanzamento;
trasmette in ogni caso la pratica al Ministero della Difesa per la definitiva approvazione dei giudizi;
le promozioni sono effettuate con decreto ministeriale (art. 1692);

e) gli ufficiali iscritti nel ruolo speciale, di cui all’art. 1627, possono essere promossi, con analoga procedura a quella stabilita per gli iscritti nel ruolo normale mobile, e nei limiti di seguito indicati, solo se sono stati promossi tutti i pari grado della stessa anzianità del detto ruolo normale, non tenendosi conto dei dichiarati non prescelti per l’avanzamento (art. 1698);

f) gli ufficiali, una volta iscritti nei quadri di avanzamento a scelta, sono promossi al verificarsi delle vacanze nel grado superiore e comunque non oltre il 1° luglio dell’anno cui si riferiscono i quadri stessi (art. 1071).

Occorre inoltre tenere in considerazione il fatto che:

- nel periodo in cui si è svolta la valutazione riguardante l’odierno ricorrente, a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 178/2012, la Croce Rossa Italiana è stata assoggettata a una profonda riorganizzazione, che ha stabilito il progressivo trasferimento delle relative funzioni alla costituenda Associazione della Croce Rossa Italiana, e, a decorrere dal 1° settembre 2016, l’inizio delle (prima fase di) mobilità del personale (militare e civile) dell’ente verso altre Amministrazioni;
ciò ha verosimilmente comportato rallentamenti nel funzionamento dell’organizzazione;

- nel corso del procedimento, si è reso necessario un supplemento di istruttoria per l’acquisizione della pubblicazione del ricorrente “Il soccorso in alta montagna e le attività speciali”;

- come risulta dalla relazione versata in atti (in adempimento dell’ordinanza istruttoria), sono emerse difficoltà nella ricostruzione documentale dello stato di servizio del ricorrente;

- il ricorrente, infine, non ha fornito alcuna prova di aver posto in essere atti, giudiziali o stragiudiziali, volti a compulsare il potere dell’Amministrazione nell’esame della sua posizione (« il riconoscimento del danno da inerzia dell’amministrazione non può desumersi semplicemente dal decorso del termine procedimentale, essendo necessario valutare anche il comportamento del presunto danneggiato », sotto il profilo della diligenza e della buona fede, Cons. di Stato, IV, sent. n. 271/2019).

Il Collegio non ritiene, pertanto, che nel caso in esame si configuri una responsabilità della Croce Rossa Italiana per danno da ritardo nello svolgimento della procedura che ha portato all’avanzamento in carriera del ricorrente.

Si aggiunga, quanto ai c.d. “arretrati di grado”, che pure sono stati richiesti in questa sede, che « “in materia di ricostruzione di carriera dei pubblici dipendenti il riconoscimento, con effetto retroattivo, che un determinato rapporto di impiego doveva essere costituito ad una certa data, non comporta di per sé il diritto del dipendente al relativo trattamento economico anche per il periodo pregresso, in quanto solo dalla data dell’atto di inquadramento l’interessato acquista la posizione funzionale cui il detto trattamento si ricollega ... I n altri termini, l’effetto ripristinatorio del giudicato non può giungere a fare ritenere verificato un accadimento che non si è mai verificato, onde il diritto alla retribuzione, in virtù del principio di sinallagmaticità, è subordinato al concreto svolgimento della prestazione lavorativa (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 25 giugno 2012, n. 3716) » (T.A.R. Lazio Roma, sent. n. 11356/2015).

Infine, a seguito della richiamata riforma, il sig. Mancuso risulta transitato (con la qualifica funzionale C5) presso l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;
ne deriva che la sua posizione, ad oggi, non può essere valutata in ordine alla (mancata) ulteriore promozione a Tenente Colonnello, atteso che è cessato dal servizio presso l’ente prima della conclusione del relativo procedimento (in tal senso, T.A.R. Lazio Roma, III, sent. n. 8106/2014), e che comunque la maturazione della necessaria anzianità (asseritamente impedita dal ritardo dell’Amministrazione) non avrebbe di per sé determinato l’avanzamento.

Il ricorso deve pertanto essere respinto.

La peculiarità della materia sorregge la compensazione delle spese del giudizio.