TAR Milano, sez. IV, sentenza 2023-10-26, n. 202302504

Pubblicato il 26/10/2023

N. 02504/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00248/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 248 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati G C e G S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, Guardia di Finanza - Comando Interregionale Italia Nord Occidentale, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso la stessa domiciliati in Milano, via Freguglia, n. 1;

per l'annullamento

- della determinazione n.-OMISSIS-del 22.11.2022 del Comando Interregionale dell'Italia Nord Occidentale - Ufficio Personale emessa in data 22.11.2022, notificata in data 29.11.2022, con la quale “l'Appuntato scelto (sospeso precauzionalmente dall'impiego) -OMISSIS-perde il grado per rimozione ed è posto a disposizione del Centro Documentale (Già Distretto Militare) competente nel ruolo dei militari di truppa dell'Esercito Italiano, senza alcun grado, a decorrere, ai soli fini giuridici, dal 19 novembre 2021” nonché di tutti gli atti pregressi, connessi e/o consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze e della Guardia di Finanza- Comando Interregionale Italia Nord Occidentale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 ottobre 2023 la dott.ssa Valentina Caccamo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. A seguito di indagini di polizia condotte per la repressione di infiltrazioni mafiose nel territorio lombardo, l’Appuntato scelto -OMISSIS- veniva raggiunto da due ordinanze di custodia cautelare in carcere. Di queste, una era emessa in data 19.11.2021 dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di -OMISSIS- nell’ambito del procedimento n. -OMISSIS-R.G.N.R.;
l’altra, invece, veniva emessa il 6.12.2021 dal Giudice per le indagini preliminari del -OMISSIS- nell’ambito del procedimento n. -OMISSIS- R.G.N.R., in relazione ai reati, continuati e in concorso, di corruzione per l’esercizio della funzione e per un atto contrario ai doveri d'ufficio (artt. 318 e 319 c.p.), nonché di accesso abusivo ad un sistema informatico o telematico (art. 615 ter c.p.). La misura in questione è stata successivamente sostituita con quella degli arresti domiciliari.

2. A seguito dell'applicazione della custodia cautelare in carcere è stata adottata nei confronti del militare la sospensione precauzionale dall'impiego nelle more delle indagini e del connesso procedimento penale.

3. In data 31.01.2022, la Procura della Repubblica presso il -OMISSIS- – Direzione distrettuale antimafia, ha formulato richiesta di giudizio immediato ai sensi dell’art. 453 c.p.p. nei confronti, tra gli altri, dell’odierno ricorrente, cui ha in sintesi contestato: a) di aver asservito la funzione di pubblico ufficiale agli interessi di soggetti ritenuti appartenenti alla criminalità organizzata;
b) di aver proceduto alla comunicazione di informazioni riservate su controlli fiscali in corso nei confronti di società riconducibili a detti soggetti;
c) di aver effettuato reiterati accessi abusivi alle banche dati e manifestato la disponibilità a spendere la propria qualifica per la risoluzione di una questione debitoria di terzi soggetti ovvero per evitare/ridurre sanzioni amministrative a carico di questi ultimi in occasione di controlli stradali. Il tutto a fronte di vantaggi patrimoniali consistenti nella percezione di somme di denaro per un importo complessivo non inferiore a 4.700,00 euro e in reiterate elargizioni di carburante. Il procedimento penale si è poi concluso con l’applicazione della pena su richiesta della parte ex art. 444 c.p.p. e una condanna a complessivi due anni di reclusione, con beneficio della sospensione.

4. In data 24.06.2022, è stato emesso l'ordine di inchiesta formale nei confronti del ricorrente e, all’esito dell’istruttoria, quest’ultimo è stato deferito al giudizio di una Commissione di Disciplina, che, nella seduta del 3.11.2022, lo ha ritenuto non meritevole di conservare il grado.

5. Conseguentemente, in conformità a quanto deciso dalla Commissione Disciplinare, con Determinazione n.-OMISSIS-del 22.11.2022 del Comando Interregionale dell’Italia Nord Occidentale - Ufficio Personale, è stata disposta nei confronti dell’Appuntato scelto -OMISSIS- la perdita del grado per rimozione, ponendo il medesimo “ a disposizione del Centro Documentale (Già Distretto Militare) competente nel ruolo dei militari di truppa dell’Esercito Italiano, senza alcun grado, a decorrere, ai soli fini giuridici, dal 19 novembre 2021 ”.

6. Avverso il succitato provvedimento è insorto il ricorrente, articolando a sostegno del gravame plurime censure di violazione di legge e della Costituzione, eccesso di potere per violazione delle circolari ministeriali in materia di procedure disciplinari, erronea valutazione dei presupposti, carenza di istruttoria, sproporzione e ingiustizia manifeste.

7. Si è costituito in giudizio per resistere al gravame il Ministero dell’Economia e delle Finanze replicando alle argomentazioni del ricorrente con memoria difensiva e producendo documentazione.

8. All’esito della camera di consiglio dell’1.03.2023, l’istanza cautelare è stata respinta per mancanza di fumus boni iuris .

9. Il ricorrente ha depositato memoria difensiva e documenti in vista dell’udienza pubblica dell’11.10.2023 fissata per la trattazione di merito del ricorso, nel corso della quale la causa è passata in decisione.

10. Il gravame è complessivamente infondato.

11. Con il primo motivo di ricorso è censurata la mancata applicazione, nel caso di specie, dell’istituto della sospensione del procedimento disciplinare in attesa degli esiti del procedimento penale, del quale sussisterebbero entrambi i presupposti previsti dall’art. 1393, comma 1, del D.Lgs. n. 66/2010 (“Codice dell’Ordinamento Militare”). Per un verso, uno dei fatti oggetto di imputazione – cioè l’accesso a sistemi informatrici protetti ex art. 615 ter c.p. – sarebbe stato commesso dal ricorrente avvalendosi delle credenziali possedute in ragione delle sue funzioni, per cui la condotta risulterebbe in stretta correlazione con il servizio espletato e, dunque, svolta “ in adempimento di obblighi e doveri di servizio ”. Per altro verso, il provvedimento impugnato sarebbe stato assunto prima che fosse pubblicato, in data 19.12.2022, il dispositivo della sentenza ex art. 444 c.p.p., per cui l’amministrazione non sarebbe stata in possesso degli elementi conoscitivi necessari per esprimere una valutazione sotto il profilo disciplinare, né avrebbe avuto la possibilità di acquisire la necessaria conoscenza integrale del provvedimento giudiziario con cui sarebbe stata definita la posizione dell’imputato.

12. La censura non coglie nel segno.

12.1 L’art. 1393, comma 1, del D.Lgs. n. 66/2010, superando il precedente regime di pregiudizialità necessaria del processo penale rispetto al procedimento disciplinare, stabilisce che laddove quest’ultimo “ abbia ad oggetto, in tutto o in parte, fatti in relazione ai quali procede l'autorità giudiziaria, è avviato, proseguito e concluso anche in pendenza del primo ”. La disposizione continua delineando due eccezioni alla predicata autonomia dei procedimenti, disponendo che, “ per le infrazioni disciplinari di maggiore gravità, punibili con la consegna di rigore di cui all'articolo 1362 o con le sanzioni disciplinari di stato di cui all'articolo 1357, l'autorità competente, solo nei casi di particolare complessità dell'accertamento del fatto addebitato al militare ovvero qualora, all'esito di accertamenti preliminari, non disponga di elementi conoscitivi sufficienti ai fini della valutazione disciplinare, promuove il procedimento disciplinare al termine di quello penale. Il procedimento disciplinare non è comunque promosso e se già iniziato è sospeso fino alla data in cui l'Amministrazione ha avuto conoscenza integrale della sentenza o del decreto penale irrevocabili, che concludono il procedimento penale, ovvero del provvedimento di archiviazione, nel caso in cui riguardi atti e comportamenti del militare nello svolgimento delle proprie funzioni, in adempimento di obblighi e doveri di servizio ”.

12.2 In sostanza, la sospensione del procedimento disciplinare in attesa degli esiti di quello penale è prevista in due soli casi, cioè quando il fatto sia grave (quindi passibile di consegna di rigore o di sanzione di stato) e il suo accertamento risulti di particolare complessità o gli elementi raccolti nel corso dell’inchiesta disciplinare non siano sufficienti a delineare un quadro chiaro della responsabilità del militare, oppure quando, a prescindere da valutazioni di gravità, il fatto contestato sia stato commesso nell'esercizio delle funzioni o con inadempimento di obblighi e doveri di servizio.

Ritiene il Collegio che nessuna delle due condizioni ricorra nel caso di specie.

13. Quanto alla prima, le risultanze dell’indagine penale che ha coinvolto il ricorrente sono plurime e univoche nel delineare le condotte criminose al medesimo ascritte, nonché nell’evidenziarne la gravità e la sistematicità nel quadro di un contesto caratterizzato da forte permeabilità alla criminalità mafiosa. I fatti di reato sono puntualmente descritti nel provvedimento di fermo di indiziato di delitto emesso il 26.10.2021 dalla Procura della -OMISSIS-, nell’ordinanza di applicazione di misura cautelare personale in carcere emessa in data 19.11.2021 dal G.I.P. del Tribunale di -OMISSIS-, nonché nell’ordinanza di applicazione di misure cautelari coercitive datata 6.12.2021, emessa dal G.I.P. presso il -OMISSIS-. In particolare, dal complesso delle indagini è emerso che il ricorrente “ risulta aver mercificato la funzione su vasta scala e dì averla strutturalmente asservita agli interessi della famiglia (…), nella piena consapevolezza della sua appartenenza alla ‘ndrangheta’ a fronte dì vantaggi patrimoniali talora anche scarsamente significativi: ciò che vale (…) a rendere ancor più gratuita l’infedeltà del pubblico funzionario e grave la sua corruzione, ormai radicata ” (cfr. ordinanza di applicazione di misura cautelare personale in carcere del G.I.P. del Tribunale di -OMISSIS- in data 19.11.2021).

13.1 Conferma delle conclusioni raggiunte in sede investigativa si rinviene, poi, nel “verbale di interrogatorio” cui il ricorrente è stato sottoposto nel corso delle indagini, nel quale ha reso dichiarazioni sostanzialmente confessorie e ammesso le condotte criminose contestategli, nonché nella stessa scelta dell’applicazione della pena su richiesta della parte ex art. 444 c.p.p., esitata nella condanna di anni 2 di reclusione. Infine, anche nella memoria difensiva presentata dal militare nel corso dell’inchiesta formale sono state confermate le medesime circostanze già ampiamente al vaglio degli inquirenti.

13.2 Il quadro dei fatti, pertanto, era certamente chiaro e ben delineato già nel momento in cui è stato adottato il provvedimento impugnato, a prescindere dalle motivazioni della sentenza di patteggiamento, non rendendosi necessario in questo contesto attenderne la pubblicazione o svolgere alcun ulteriore accertamento ai fini dell’avvio del procedimento disciplinare.

14. Neppure ricorre la seconda ipotesi di carattere eccezionale contemplata all’art. 1393 del D.Lgs. n. 66/2010, che prevede la sospensione del procedimento disciplinare fino alla data in cui l’amministrazione ha avuto conoscenza integrale della pronuncia che conclude definitivamente il giudizio penale, “ nel caso in cui riguardi atti e comportamenti del militare nello svolgimento delle proprie funzioni, in adempimento di obblighi e doveri di servizio ”.

14.1 Come evidenziato dalla giurisprudenza, con tale previsione “ il legislatore intende evitare che la “sovrapposizione” di diverse qualificazioni giuridiche del medesimo fatto (il quale può, sotto diversi parametri, contemporaneamente costituire - in via potenziale - sia illecito penale sia illecito disciplinare) porti l'amministrazione ad una valutazione “viziata” del fatto medesimo, potendo essa ritenerlo un profilo, per così dire, connesso e dunque giustificato dal dovere d'ufficio, laddove invece l'accertamento in sede penale e la riconosciuta penale responsabilità del militare recidono il “legame” ipotizzabile tra svolgimento della funzione e atti o comportamenti che - così diversamente contestualizzati - ben possono configurare illecito disciplinare. Anche in questa ipotesi, dunque, il legislatore intende evitare l’instaurazione di procedimenti disciplinari il cui esito provvedimentale potrebbe essere viziato per difetto di motivazione, ovvero essere basato (nel caso di esito disciplinare assolutorio) su una ritenuta attinenza dell’atto o della condotta ad un dovere di servizio, che, invece, potrebbe essere escluso in sede penale ” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 26.02.2021, n. 1672).

14.2 Nella fattispecie, ritiene il Collegio che le condotte penalmente rilevanti ascritte al ricorrente – come sinteticamente richiamate nella ricostruzione fattuale della vicenda contenziosa – non siano sussumibili nell’ampia categoria delle fattispecie di reato strettamente connesse allo svolgimento dei compiti d’ufficio, cioè commesse “ nel corso dell’espletamento ” ovvero “ in concomitanza ” con l’adempimento di obblighi e doveri di servizio (cfr. TAR Lazio, Roma, Sez. I bis, 8.10.2021, n. 10391). Nel caso in esame, infatti, vengono in considerazione comportamenti che – integrando in sede penale reati la commissione dei quali implica una cesura del rapporto di immedesimazione organica o comunque la riferibilità dei medesimo allo svolgimento della funzione – non possono riferirsi ad un adempimento di obblighi e doveri di servizio e, dunque, sono escluse dall’ambito di applicazione della sospensione obbligatoria del procedimento disciplinare di cui al citato art. 1393 del D.Lgs. n. 66/2010 (cfr. Cons. di Stato, Sez. II, 14.07.2022, n. 6024;
Cons. di Stato, Sez. II, 6.06.2023, 5566).

Le censure sopra esaminate, pertanto, non possono essere accolte.

15. Con il secondo mezzo, il ricorrente lamenta che l’amministrazione non avrebbe adeguatamente considerato la ludopatia da cui sarebbe stato affetto, tale da renderlo incapace di intendere e di volere e, dunque, non punibile.

L’argomento non è fondato.

Risulta dagli atti di causa che l’Appuntato scelto -OMISSIS- ha consapevolmente partecipato al procedimento penale celebratosi a suo carico, senza che mai, in alcun atto, risulti contestata o anche solo messa in dubbio la sua capacità di intendere e volere. Parimenti, anche nell’ambito del procedimento disciplinare, il ricorrente è intervenuto nell’esercizio delle proprie prerogative difensive presentando memorie e documenti, nonché partecipando, in data 3 novembre 2022, alla riunione della Commissione di disciplina, nel corso della quale ha dato atto dei problemi di ludopatia che ne avrebbero condizionato la condotta. Pertanto, l’istruttoria è stata svolta adeguatamente e, in tale contesto, il ricorrente ha avuto modo di esporre compiutamente le proprie ragioni difensive, rappresentando all’amministrazione la propria condizione di dipendenza patologica dal gioco, che, insieme agli altri elementi acquisiti nel corso dell’inchiesta formale a carico del militare, ha costituito oggetto di valutazione.

16. Con il terzo motivo di gravame, il ricorrente si duole che la perdita del grado avrebbe potuto essere disposta esclusivamente con l'emanazione di una condanna definitiva non condizionalmente sospesa e accompagnata dall’irrogazione della pena accessoria della rimozione, mentre, nel caso di specie, non solo ricorrente sarebbe stato ammesso ai doppi benefici senza alcuna pena accessoria, ma neppure sarebbero state ancora depositate le motivazioni della sentenza di patteggiamento pronunciata mediante lettura del dispositivo in data 19.12.2022.

La censura è infondata.

16.1 L’art. 861 del D.Lgs. n. 66/2010 elenca i casi in cui si verifica la perdita del grado per il militare, tra le quali ricorrono sia la “ rimozione all'esito di procedimento disciplinare ” (lett. d), sia l’irrogazione di una condanna penale (lett. e). La disposizione è quindi chiara nel prevedere due ipotesi strutturalmente diverse e, come tali, assoggettate ciascuna a una propria specifica disciplina. Nel primo caso, qual è quello sub iudice , la perdita del grado viene disposta all’esito di apposito giudizio disciplinare dinanzi ad una Commissione appositamente istituita per la valutazione della condotta del ricorrente, nel rispetto delle garanzie difensive e di contraddittorio previste dal citato D.Lgs. n. 66/2010.

16.2 Ben diversa, invece, è la disciplina della perdita del grado in conseguenza di condanna penale – richiamata erroneamente da parte ricorrente nelle proprie difese – che si verifica automaticamente laddove quest’ultima sia divenuta definitiva, non sia stata condizionalmente sospesa e comporti la pena accessoria della rimozione (cfr. art. 866 del D.Lgs. n. 66/2010). Peraltro, per il personale del Corpo della Guardia di Finanza è previsto che la perdita del grado debba comunque conseguire ad apposito giudizio disciplinare anche nei casi di condanna definitiva e non condizionalmente sospesa, laddove essa non comporti la pena accessoria della rimozione, ma solo quella della interdizione temporanea dai pubblici uffici oppure una delle pene accessorie di cui all'articolo 19, comma 1, numeri 2) e 6) c.p., quali sono l’interdizione da una professione o da un’arte e la decadenza o la sospensione dall'esercizio della responsabilità genitoriale.

Il motivo, pertanto, non può essere accolto.

17. Con il quarto e il quinto mezzo, da trattarsi congiuntamente in quanto strettamente connessi, il ricorrente lamenta che la sanzione irrogata sarebbe sproporzionata, non avendo in alcun modo tenuto conto dei precedenti di servizio del ricorrente, né sarebbe stata commisurata alla valutazione del disvalore in sede penale, al quale avrebbe dovuto invece essere ancorata. Nella delineata prospettiva, emergerebbe poi un contrasto logico tra le risultanze dei procedimenti disciplinare e penale, poiché l’ammissione al patteggiamento ex art. 444 c.p.p. – rito di carattere premiale sia in relazione allo sconto di pena, che ai benefici della sospensione e non menzione – risulterebbe incoerente rispetto alle motivazioni poste a sostegno del provvedimento disciplinare impugnato. Quest’ultimo, infine, risulterebbe viziato da eccesso di potere in quanto le conclusioni ivi raggiunte sarebbero fondate esclusivamente sulle indagini svolte dalla Procura della -OMISSIS- e non anche su accertamenti compiuti dall’amministrazione di appartenenza in merito all’operato svolto dal ricorrente.

Le censure non colgono nel segno.

17.1 Va premesso che, secondo consolidati principi giurisprudenziali maturati in relazione alle sanzioni disciplinari nei confronti di appartenenti all’ordinamento militare – dai quale il Collegio ritiene di non doversi discostare – “ è incontestabile l’ampia discrezionalità che connota le valutazioni dell’Amministrazione in ordine alla sanzione disciplinare da infliggere a fronte delle condotte accertate (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 7 novembre 2012, n. 5672;
id., sez. IV, 15 marzo 2012, n. 1452) ” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 19 aprile 2023 n. 3976). Infatti, “ la valutazione in ordine alla gravità dei fatti addebitati in relazione all’applicazione di una sanzione disciplinare costituisce espressione di discrezionalità amministrativa, non sindacabile in via generale dal giudice della legittimità salvo che in ipotesi di eccesso di potere, nelle sue varie forme sintomatiche, quali la manifesta illogicità, la manifesta irragionevolezza, l’evidente sproporzionalità e il travisamento ”. In questo senso, “ le norme relative al procedimento disciplinare sono necessariamente comprensive di diverse ipotesi e, pertanto, spetta all’Amministrazione, in sede di formazione del provvedimento sanzionatorio, stabilire il rapporto tra l’infrazione e il fatto, il quale assume rilevanza disciplinare in base ad un apprezzamento di larga discrezionalità ” (cfr. Cons. di Stato, Sez. II, 19.04.2023 n. 3976).

17.2 Alla luce di tali premesse teoriche non emergono elementi che consentano il sindacato di questo Giudice nei termini invocati dal ricorrente, risultando anzi la sanzione irrogata adeguatamente correlata agli esiti dell’istruttoria espletata dall’amministrazione, alle risultanze emerse nel corso del procedimento penale e alla gravità delle condotte ascritte al militare.

17.3 Parimenti, non è dato ravvisare alcun contrasto tra le conclusioni del procedimento disciplinare e del procedimento penale ex art. 444 c.p.p. Secondo consolidati principi giurisprudenziali elaborati con riferimento alla formulazione dell’art. 445 c.p.p. antecedente alle modifiche apportate dal D.Lgs. n. 150/2022 – ratione temporis applicabile alla fattispecie – devono ritenersi dimostrati i fatti storici accertati con la sentenza penale di cui all'articolo 444 c.p.p. e la loro idoneità ad acquisire rilevanza in sede disciplinare. Del resto, tali conclusioni sono coerenti con il testo ante riforma dell’art. 445 comma 1-bis, c.p.p., che, escludendo l'efficacia della sentenza prevista dall'articolo 444, comma 2, nei giudizi civili o amministrativi, faceva però salva la disposizione dell'art. 653 c.p.p., così attribuendo alla stessa efficacia di giudicato nei giudizi disciplinari quanto all'accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità penale e all'affermazione che l'imputato lo ha commesso (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 02 aprile 2020, n. 2218).

17.4 Nell’esercizio del proprio potere disciplinare, l’amministrazione può quindi utilizzare gli indizi di colpevolezza raccolti al fine di esercitare in giudizio l’azione penale, sicché non sussiste, né è ragionevolmente esigibile, l’obbligo di svolgere una particolare e diversa attività istruttoria al fine di acquisire ulteriori mezzi di prova, dovendo i profili di condanna essere oggetto di una differente valutazione soltanto in merito alla loro rilevanza sotto il profilo disciplinare (cfr. Cons. di Stato, Sez. II, 27.01.2021, n. 825;
Cons. di Stato, Sez. IV, 15.10.2020 n. 6253).

17.5 L’applicazione delle sopra indicate coordinate ermeneutiche al caso di specie esclude, pertanto, la sussistenza di alcuna contraddittorietà logica tra la sentenza di patteggiamento emessa in relazione alla posizione del ricorrente, pur con i benefici che essa consente, e il provvedimento disciplinare di stato che ha comminato la perdita del grado.

18. In conclusione, il ricorso è infondato e va respinto.

19. Le spese possono essere compensate in ragione della particolarità della vicenda esaminata.