Pubblicato il 27/06/2017

N. 03498/2017 REG.PROV.COLL.

N. 01796/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1796 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Centro Pro Juventute Minerva Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. A T, con il quale elettivamente domicilia in Napoli alla via Santa Lucia n.15;

contro

Asl 106 - Napoli 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti A I e F L, con i quali elettivamente domicilia in Napoli al Centro Direzionale - Isola F9 – presso il Servizio Legale della ASL;
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. M L C, con la quale domicilia in Napoli alla via S. Lucia n.81 presso l’Avvocatura Regionale;
Commissario ad acta per la prosecuzione del piano di rientro del Settore Sanitario della Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso la quale ope legis domicilia in Napoli alla via Diaz n. 11;

nei confronti di

Studio Clinico e Radiologico Minelli di Rocco Minelli &
C. S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Patrizia Kivel Mazuy, con la quale elettivamente domicilia in Napoli al viale Gramsci n.10;
Fkt Fisioterapia e Riabilitazione s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore rappresentata e difesa dall'avv. Antonietta Danneo, con la quale elettivamente domicilia in Napoli alla via Domenico Morelli n. 7;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
A.I.A.S. Onlus Associazione Italiana Assistenza Spastici, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Concetta Saetta, con la quale elettivamente domicilia in Napoli alla via Calabritto n. 20;

per l'annullamento

1.della delibera n.1858 del 26 novembre 2014, con la quale la Asl Napoli 1 Centro, in applicazione del decreto del Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di rientro del settore sanitario n.90 dell’11 agosto 2014, ha determinato i tetti di struttura dei centri di riabilitazione operanti ex art.26 ed ex art.44 L. 833/78 per gli anni 2014, 2015 e 2016 (ricorso principale);

2.del Decreto del Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di rientro del settore sanitario n.90 dell’11 agosto 2014 (ricorso principale);

3. della Delibera 31 luglio 2015 n. 1355, successivamente conosciuta, con cui l’Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro ha modificato la delibera 26/11/2014 n.1858, con la quale erano stati determinati i “tetti di struttura dei centri di riabilitazione operanti ex art. 26 ed ex art. 44 l. 833/78 per gli anni 2014, 2015 e 2016” (primo ricorso per motivi aggiunti);

4.del decreto del Commissario ad acta per la prosecuzione del piano di rientro del settore sanitario 22 febbraio 2012 n.68 (primo ricorso per motivi aggiunti);

5. del Decreto del Commissario ad acta per la prosecuzione del piano di rientro del settore sanitario 24 luglio 2013 n.86 (primo ricorso per motivi aggiunti)

6. del Decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario della Regione n.8 del 16 febbraio 2016, B.U.R.C. n.12 del 22 febbraio 2016, “Definizione per l’esercizio 2015 dei limiti di spesa e dei relativi contratti con gli erogatori privati. Determinazioni” (secondo ricorso per motivi aggiunti);

7.del verbale del Tavolo Tecnico dell’Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro per la branca di riabilitazione ed fkt del 15 aprile 2016 (secondo ricorso per motivi aggiunti);

8. della nota dell’Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro prot. 315 del 15 aprile 2016 (secondo ricorso per motivi aggiunti);

9. della Delibera n.1858 del 26 novembre 2014, successivamente conosciuta, con cui l’Asl Napoli Centro 1, in applicazione del D.C. ad acta per la prosecuzione del Piano di Rientro Sanitario n.90 dell’11 agosto 2014, ha determinato “i tetti di struttura dei centri di riabilitazione operanti ex art. 26 ed ex art. 44 L. 833/78 per gli anni 2014, 2015 e 2016” (secondo ricorso per motivi aggiunti);

10. del Decreto del Commissario ad acta per la prosecuzione del piano di rientro del settore sanitario n.90 dell’11 agosto 2014 (secondo ricorso per motivi aggiunti);

11. della Delibera 31 luglio 2015, n.1355, attraverso cui l’ASL NA1 Centro ha modificato in parte la delibera 26 novembre 2014 n.1858 “i tetti di struttura dei centri di riabilitazione operanti ex art. 26 ed ex art. 44 L. 833/78 per gli anni 2014,2015 e 2016” (secondo ricorso per motivi aggiunti);

12. del Decreto del Commissario per la prosecuzione del piano di rientro del settore sanitario ad acta 22 febbraio 2012 n.68 (secondo ricorso per motivi aggiunti);

13. del Decreto del Commissario per la prosecuzione del piano di rientro del settore sanitario ad acta 24 luglio 2013 n.86 (secondo ricorso per motivi aggiunti);

14. della Delibera dell’Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro 501 del 9 maggio 2016, successivamente conosciuta, avente ad oggetto: “DCA N.90 del 11.8.2014.;
DCA n.8 del 16.02.2016;
determinazione tetti di struttura centri di riabilitazione operanti ex art. 26 ed ex art. 44 l. 833/78 per l’anno (terzo ricorso per motivi aggiunti);

16.di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali comunque lesivi degli interessi della società ricorrente (ricorso principale e ricorsi per motivi aggiunti).

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Asl 106 - Napoli 1, della Regione Campania, del Commissario ad acta per la prosecuzione del piano di rientro del Settore Sanitario della Regione Campania, dello Studio Clinico e Radiologico Minelli di Rocco Minelli &
C. S.n.c. e della Fkt Fisioterapia e Riabilitazione s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Giudice relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 maggio 2017 la dott.ssa I R e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso principale notificato in data 18 marzo 2015 depositato in data 9 aprile 2015 la ricorrente impugnava gli atti indicati ai nn.1, 2 e 16 dell’epigrafe, premettendo in fatto:

- di essere una struttura sanitaria definitivamente accreditata con decreto del Commissario ad acta n.91 del 9 agosto 2012, erogante, in nome e per conto del Servizio sanitario regionale, prestazioni di recupero e rieducazione funzionale e riabilitazione ex art.26 della legge 833/1978;

-che nonostante nell’anno 2014 essa ricorrente avesse più volte richiesto all’ASL Napoli1 Centro di indicare il budget per l’esercizio finanziario in corso, al fine di organizzare il programma delle proprie attività, solo in data 16 gennaio 2015, l’azienda sanitaria aveva invitato la ricorrente alla stipula del relativo contratto, occasione in cui divenne palese che il taglio del budget 2014 del 6,5% era stato operato senza un’adeguata istruttoria, in contrasto con la disciplina prevista al decreto commissariale n.90/2014.

Tutto ciò premesso la ricorrente articolava i seguenti motivi di diritto:

I.Violazione del decreto del Commissario a acta n.90 dell’11 agosto 2014 - Violazione dell’art.3 della Legge 241/1990 - Difetto di istruttoria e, comunque di motivazione, in quanto l’Asl NA 1 contrariamente a quanto indicato nel decreto del Commissario ad acta in oggetto, avrebbe soltanto operato dei tagli lineari senza effettuare un’istruttoria in merito, incentrata sui dati del consuntivo 2013 e del primo semestre 2014, suddivisi per tipologia di prestazione, omettendo di considerare ulteriori elementi significativi.

II.Violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi - Difetto di istruttoria sulla illegittimità della delibera della Asl Foggia 14 novembre 2014, n. 1359, per violazione dell’affidamento ingenerato nella casa di cura ricorrente e dei principi di irretroattività dei provvedimenti amministrativi - Violazione dell’art. 3 comma 1, della l.R.P. 12/2010 in quanto risulterebbero violati i principi indicati dall’A.P. nelle pronunce n.3 e n.4 del 2012, in relazione alle esigenze della buona amministrazione attraverso le scelte programmatiche, anche se provvisorie, adottate all’inizio dell’anno, in via interinale, in ordine ai tetti di spesa sulla base dei dati disponibili.

Si costituiva e resisteva in giudizio la Regione Campania rilevando l’infondatezza e l’inammissibilità del ricorso.

Con un primo ricorso per motivi aggiunti notificato in data 9 ottobre 2015 e depositato in data 22 ottobre 2015, la ricorrente impugnava gli atti indicati ai nn.3, 4, 5 e 16 dell’epigrafe, premettendo in fatto:

-che avendo l’ASL NA 1 Centro, con delibera 26 novembre 2014 n.1858, stabilito tagli deliberati in assenza di un’istruttoria ed eseguendo errori di calcolo, estendendo i relativi budget anche alle annualità 2015 e 2016, molte strutture avevano richiesto la rimodulazione dei rispettivi tetti di spesa;

-che in data 27 gennaio 2015, in occasione della riunione del tavolo tecnico per il monitoraggio della spesa, l’ASL NA1 Centro aveva dichiarato che sarebbero stati revisionati i tetti di spesa a causa della sentenza del TAR Napoli n.6122/2014, la quale aveva riconosciuto ai centri FKT il diritto a modifiche del tetto di spesa 2013, del Decreto n.153/2014 indicante modifiche tariffarie ed al regime dei trattamenti domiciliari/ambulatori;

-che nonostante nel corso della seduta tenutasi il 27 marzo 2015, l’A.S.L. si fosse impegnata a presentare nei 30 giorni successivi una proposta di modifica dei tetti 2014, la stessa era stata presentata al tavolo tecnico solo alla riunione del 6 maggio 2015;

-che in tale occasione il rappresentante della P.a. aveva dichiarato la conclusione dell’attività istruttoria sulle possibili modifiche alla delibera n.1858/2014, rimarcando notevoli perplessità, e non assumendo alcuna posizione in merito all’istanza presentata dal Centro Minerva;

-che, in assenza di qualsivoglia interlocuzione, l’ASL NA1 Centro aveva poi adottato la delibera 31 luglio 2015 n.1355 con la quale, modificando i tetti di spesa già attribuiti per gli anni 2014, 2015 e 2016, e assegnando ulteriori budget ad altre strutture, aveva ridotto del 23,83% i volumi assegnati un anno prima alla struttura ricorrente.

Tutto ciò premesso la ricorrente impugnava gli atti in epigrafe per i seguenti motivi di diritto:

III.Illegittimità derivata.

IV.Violazione di legge per l’omissione degli obblighi partecipativi di cui all’art.7 ovvero all’art. 10 bis della legge 241/1990 in quanto la delibera impugnata essendo un atto plurimo, nonché di secondo grado, che di fatto avrebbe revocato, ai sensi dell’art. 21 quinquies della legge 241/1990, un precedente provvedimento, avrebbe dovuto essere adottata garantendo la partecipazione procedimentale della ricorrente, previa comunicazione dell’avvio del procedimento;

V.Eccesso di potere sotto il profilo della violazione del legittimo affidamento maturato dalla ricorrente in quanto la programmazione per le annualità 2014 e 2015 violerebbe i principi enunciati dalla Adunanza Plenaria n.3 e 4 del 2012, in riferimento al legittimo affidamento prodotto nella ricorrente dalla delibera n.1858 del 201 indicante i tetti di spesa assegnati per il trienni 2014-2016, poi ridotti del 23,83%, sulla base di scelte non determinate da interventi legislativi, ma da considerazioni che l’Asl poteva compiere già dal principio e, inoltre, in quanto, dato il carattere scindibile dei provvedimenti di ridefinizione dei budget strutturali dei singoli centri, avrebbe dovuto essere escluso l’estensione dell’effetto conformativo delle pronunce giurisdizionali in cui si fa riferimento genericamente alla delibera n.1355/2015.

VI.Eccesso di potere sotto i profili del difetto di motivazione, del difetto di istruttoria, dell’ingiustizia manifesta, della disparità di trattamento, travisamento dei fatti, per macroscopiche illogicità e irragionevolezza e per sviamento del potere in quanto le questioni affrontate nel provvedimento impugnato inciderebbero astrattamente sulla quantificazione dei limiti di spesa originariamente previsti dalla delibera n.1858/2014: a cause di vicende giudiziarie non ancora conclusesi in merito a “ ritardi autorizzativi” erano stati accantonati dall’Asl Na 1 Centro, per il Centro FKT Fisioterapia e Riabilitazione s.r.l. somma pari a 64.403,50€, per il centro C.O.R. un importo pari a 200.415,36€;
in merito ai centri Therapic Center, Futura e Dinastar erano stati assegnati budget rispettivamente pari a 606.273,46€ per la prima, 571.881,93€ per la seconda e 269.929,56€ per la terza, mentre per il centro Manzoni era stata accantonata la somma di €529.621,24 in quanto la controversia è ancora in corso. Tali importi non avevano subito la decurtazione del 23,83% effettuata invece per tutti gli altri centri. Inoltre per lo Studio Radiologico Minelli era stato attribuito in via equitativa un incremento di circa 50.000€ sulla base del tetto medio degli anni 2011, 2012 e 2013. Infine al centro AIAS veniva riconosciuto un incremento di 100.000€. Di tutte le altre richieste di rettifica di spesa non si fa alcuna menzione, individuandosi una palese disparità di trattamento e di ingiustizia manifesta.

VII.Violazione dell’art.1372 c.c. in quanto la società ricorrente limitatamente al 2014 avrebbe sottoscritto un contratto ai sensi dell’art. 8 quater del d.lgs. 502/1992 con l’Asl che non può essere rimosso da un atto unilaterale, come il provvedimento amministrativo in autotutela, che risulta dunque essere inefficace.

Si costituiva e resisteva in giudizio FKT Fisioterapia e Riabilitazione s.r.l. rilevando l’inammissibilità e l’infondatezza della domanda della ricorrente nei suoi confronti in quanto l’Asl con delibera 1858/2014, impugnata anche da essa controinteressata con motivi aggiunti nell’ambito del giudizio contrassegnato con R.G. 8127/2015, aveva provveduto ad accantonare le somme oggetto di pronuncia giurisdizionale (sent. n.6162/2014 Tar Campania- Napoli).

Si costitutiva e resisteva in giudizio, altresì, la ASL Napoli 1 Centro, la quale rilevava l’infondatezza del ricorso per motivi aggiunti, in quanto l’Asl avrebbe determinato i tetti di struttura per prestazioni riabilitative sui dati del consuntivo dell’anno 2013, e, a seguito delle istanze di rimodulazione da parte dei vari centri, avrebbe provveduto solo in seguito ad una precisa istruttoria articolate nel corso di due tavoli tecnici.

Con secondo ricorso per motivi aggiunti notificato in data 22 aprile 2016 e depositato in data 23 aprile 206, la ricorrente impugnava gli atti indicati dai nn.6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 e 16 dell’epigrafe, premettendo in fatto:

-che nelle more della fissazione dell’udienza pubblica, successiva alla camera di consiglio del 4 novembre 2015, il Commissario ad acta con nota n.405/C del 2 febbraio 2016, aveva dettato alcuni indirizzi transitori per il 2016 indicando alle strutture che per il 2015 avrebbero potuto fare riferimento ai tetti di spesa 2014 mentre per il 2016 il tetto di spesa doveva riferirsi su base mensile, ed ha definito la programmazione 2015 con decreto n.8 del 16 febbraio 2016;

-che con nota n.725/c del 17 febbraio 2016 il Commissario ad acta aveva previsto che l’ASL avrebbe potuto accordare oscillazioni mensili non superiori al 30% rispetto al valore economico del dodicesimo, da recuperare entro il trimestre successivo e fermo restando il tetto annuale complessivo assegnato;

-che, con decreto n.8 del 16 febbraio 2016, con il quale il Commissario aveva definito i limiti di spesa e i relativi contratti con gli erogatori privati, era stato fissato l’obbligo per le Asl di aggiungere ai contratti per gli anni 2015 e 2016 la clausola di salvaguardia, la cui sottoscrizione da parte delle strutture private faceva sì che queste rinunciassero a qualsiasi azione giudiziaria intrapresa e/o da intraprendere avverso i provvedimenti di definizione della spesa;

-che nonostante la riunione per il tavolo tecnico convocato dal Direttore della UOC Riabilitazione dell’età evolutiva dell’Asl Napoli1, per la macro area dell’assistenza riabilitativa esterna, il 15 aprile 2016, fosse disertata dai rappresentanti della associazioni di categoria a causa delle criticità legate al decreto commissariale n.8/2016, egli nel corso della stessa aveva confermato per l’anno in questione i tetti di spesa determinati nel 2014 (n.1355/2015) modificandoli per effetto della sentenza del Consiglio di Stato n.1141/2016, mentre quanto alle attività ex art. 44, i relativi tetti riconosciuti alle diverse strutture restavano congelati sino all’esito dei rispettivi procedimenti.

Tutto ciò premesso la ricorrente impugnava gli atti in epigrafe per i seguenti motivi di diritto:

VIII. Illegittimità del decreto del commissario ad acta 8/2016: Violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione - Violazione e falsa applicazione dell’art.