Pubblicato il 17/06/2024

N. 12313/2024 REG.PROV.COLL.

N. 11576/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11576 del 2018, proposto da M B A, S A, M A, R A, M A, L A, C B, E B, C B, G B, M B, F B, M B, P B, N B, T C, G C, P C, L C, F C, M C, M C, F C, A C, V C, R C, M D L, C D C, L D, G D P, S D, Carmela Maria Patrizia D'Orazio, B D, M F, R F, O F, V F, R Fvanti, Mauro Folci, Dalma Frascarelli, D G, Rossella Ghezzi, Luca Ghirardosi, L G, Cristina Giudice, Paolo Gobbi, Concetto Guzzetta, T I, Oriana Impei, Francesco Intreccialagli, Donatella Landi, Massimo La Sorte, Donata Lazzarini, Ada Lombardi, Alfredo Maiorino, Teresa Marasca, A M, Felica Martinelli, Lucia Luisa Giovanna Maria Masina, Flavia Matitti, Mauro Antonio Mezzina, Antonella Micaletti, Magda Milano, Giampiero Moioli, Gianluca Murasecchi, T M, Bruno Muzzolini, Raffaella Nappo, Cinzia Nardini, Arianna Oddo, Massimo Orsini, Lia Pantani, Maria Carmela Pennacchia, Rosa Persico, Giuseppina Petruzzelli, Roberta Cloe Piccoli, Sabrina Pistilli, Eleonora Pusceddu, Enrico Pusceddu, Teresa Maria Radogna, Marco Raffaele, M R, Maria Teresa Rinaldi, Maria Teresa Roberto, Monica Saccomandi, A L S, G Sagnoli, Saverio Simi De Burgis, Nicola Spezzano, Ambra Giuseppina Stazzone, Michele Strippoli, Marilena Sutera, Paola Taddei, Iolanda Vacalebre, Luca Valerio, Laura Valle, Vincenzo Ventimiglia, Massimo Voghera, rappresentati e difesi dall'avvocato Dino Dei Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giuseppe Gioachino Belli 36;
Gherardo Coltri, Anna-Maria Coltri, rappresentati e difesi dall'avvocato Dino Dei Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Repubblica Italiana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’accertamento

del silenzio-inadempimento del MIUR, della Repubblica italiana e della Presidenza del Consiglio dei Ministri in ordine all'obbligo giuridico di adozione del Regolamento di disciplina delle procedure di reclutamento del personale AFAM previsto dall'art. 2, comma 7, lett. e) della legge n. 508/99 e successivamente dal comma 01 dell'art. 19 della legge 8 novembre 2013 n. 128 di conversione del decreto legge 12 settembre 2013 n. 104;

del silenzio-inadempimento del Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca determinatosi a seguito del mancato riscontro all'atto di intimazione, diffida e messa in mora notificato dai ricorrenti al MIUR in data 28.6.2018 con cui essi avevano dato il termine di trenta giorni per il riscontro anche ai sensi della legge n. 241/90;

nonché per l’annullamento

del d.m. MIUR n. 597 del 14.8.2018 nella parte in cui non ha previsto e disposto specifico articolato per l'immissione ed inserimento dei ricorrenti, docenti di ruolo di seconda fascia, nelle graduatorie nazionali costituite ai sensi dell'art. 1 e segg. al fine della conseguente attribuzione anche di incarichi di docenza di prima fascia;

e per la sospensione del giudizio e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale

per la rilevante e non manifesta infondatezza della eccepita questione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 653, 654 e 655, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 con riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione;

conseguentemente, per la condanna

delle parti intimate al risarcimento dei danni per la perdita di chance dei ricorrenti relativa al loro passaggio alla prima fascia docente AFAM in conseguenza della mancata adozione del Regolamento di disciplina delle procedure di reclutamento del personale docente di prima fascia di cui all'art. 2, comma 7, lett. e), della legge n. 508/99, poi sollecitato e disciplinato temporalmente nel già riferito art. 19, comma 01, della legge n. 128/2013 di conversione del d.l n. 104/2013, da quantificare equitativamente nella somma pari a un decimo della differenza annuale tra il trattamento stipendiale lordo corrisposto nel tempo rispettivamente ai docenti AFAM di prima e seconda fascia per ogni anno solare di servizio da ciascun ricorrente prestato nella seconda fascia a decorrere dall'anno 1999 di entrata in vigore della legge n. 508 istitutiva del regolamento mai adottato per il periodo dal 1999 al 2013, e di un importo maggiore, pari a un quinto della predetta differenza, per ogni anno solare di servizio da ciascun ricorrente prestato nella seconda fascia a decorrere dall'anno 2013 di entrata in vigore della legge n. 128/2013 di conversione del d.l n. 104/2013 e sino alla data attuale, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria con decorrenza dalle citate annualità di maturazione delle somme creditorie sino alla data del futuro soddisfo, o, in subordine, nella diversa misura ritenuta di giustizia;

nonché per la condanna

delle parti intimate al risarcimento del danno nei confronti dei ricorrenti in conseguenza del mancato riscontro e dell'adozione degli atti richiesti dai ricorrenti nell'atto di intimazione, diffida e messa in mora da essi notificato al MIUR in data 28.6.2018 con cui avevano dato il termine di trenta giorni per il riscontro anche ai sensi della legge n. 241/90.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 7 giugno 2024 il dott. M S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I ricorrenti sono docenti di ruolo di seconda fascia delle Accademie di Belle Arti italiane, appartenenti al comparto AFAM.

2. Rilevano al riguardo che nelle predette Accademie l’attività docente sarebbe effettuata con assoluta e paritaria autonomia e libertà d’insegnamento senza distinzione normata di qualità didattica tra prima e seconda fascia docente. Nell’ambito della docenza AFAM, infatti, la docenza di seconda fascia si differenzierebbe dalla prima solamente nel corrispettivo economico percepito, ma non nella funzione, nell'attribuzione dei compiti o nelle prerogative dei docenti.

3. La legge 21 dicembre 1999 n. 508 (relativa alla riforma delle Accademie di belle arti, dell’Accademia nazionale di danza, dell’Accademia nazionale di arte drammatica, degli Istituti superiori per le industrie artistiche, dei Conservatori di musica e degli Istituti musicali pareggiati) ha disposto, nell’art. 2, co. 7, che “ Con uno o più regolamenti emanati ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica di concerto con il Ministro della pubblica istruzione, sentiti il CNAM e le competenti Commissioni parlamentari, le quali si esprimono dopo le acquisizioni degli altri pareri previsti per legge, sono disciplinati: […] e) le procedure di reclutamento del personale ”.

4. In seguito, in assenza dell’emanazione del predetto Regolamento, è intervenuto l’art. 19 del D.L. 12.9.2013, n. 104, convertito nella legge 8.11.2013, n. 128, che nel comma iniziale 01 ha così disposto: “ Entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto è emanato il regolamento previsto dall'articolo 2, comma 7, lettera e), della legge 21 dicembre 1999, n. 508, al fine di consentire le relative procedure di assunzione in tempi utili per l'avvio dell'anno accademico 2015/2016 ”.

5. Il successivo comma 1 dello stesso art. 19 ha, altresì, previsto che, al fine di garantire il regolare avvio dell’a.a. 2013-2014, le graduatorie nazionali di cui all’articolo 2-bis del d.l. n. 97/2004 fossero trasformate in graduatorie nazionali ad esaurimento, utili per l’attribuzione degli incarichi di insegnamento con contratti a tempo indeterminato e determinato. Il posteriore comma 2 del medesimo art. 19 ha disposto, poi, la rinnovazione solo per l’a.a. 2013-2014 dei contratti a tempo determinato in essere nell’a.a. 2012-2013 “ nelle more dell’adozione del regolamento di cui all’articolo 2, comma 7, lettera e), della legge 21 dicembre 1999, n. 508, per la copertura di posti che risultano vacanti e disponibili, in subordine agli incarichi di cui al comma 1 ”.

6. In conseguenza di quanto sopra, risulterebbe pertanto, in primo luogo, che a decorrere dalla legge n. 508 del 1999 sussisteva l’obbligo relativo alla adozione di Regolamento per la definizione delle procedure di reclutamento del personale, ivi comprese quelle per il passaggio dalla seconda alla prima fascia docente. Risulterebbe poi, in secondo luogo, che la medesima legge, nel presupposto della mancata adozione del predetto Regolamento stabilito dalla legge n. 508 del 1999, abbia disposto la misura urgente della effettuazione entro 180 giorni della adozione del Regolamento al fine di potere effettuare le relative conseguenti assunzioni in prima fascia anteriormente all’anno accademico 2015-2016.

7. Il MIUR, inizialmente inadempiente all’obbligo originario previsto nella legge n. 508/1999, avrebbe poi continuato a rimanere omissivamente inadempiente relativamente all’obbligo specifico di facere disposto nel citato art. 19, comma 01, della legge n. 128/2013 in ordine all’emanazione ed attuazione del predetto Regolamento e non vi avrebbe, pertanto, dato attuazione.

8. La suddetta omissione avrebbe determinato un grave e irreparabile pregiudizio funzionale, professionale, giuridico ed economico per i ricorrenti, ai quali sarebbe stato in conseguenza, per quasi 20 anni, precluso di accedere alla prima fascia docente.

9. Sempre nella perdurante assenza del predetto Regolamento, è successivamente intervenuta la legge 27 dicembre 2017 n. 205, che ha previsto nell’art. 1, commi 653, 654 e 655:

- la trasformazione delle graduatorie nazionali di cui all’articolo 5 19, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2013, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2013, n. 128, a decorrere dall’anno 2018, in graduatorie nazionali ad esaurimento, utili per l’attribuzione di incarichi di insegnamento con contratto a tempo indeterminato e determinato, in subordine alle vigenti graduatorie nazionali per titoli;

- la previsione, nell’ambito delle procedure di reclutamento disciplinate dal regolamento di cui all’articolo 2, comma 7, lettera e), della legge 21 dicembre 1999, n. 508, di una quota, pari ad almeno il 10 per cento e non superiore al 20 per cento, al reclutamento di docenti di prima fascia cui concorrono i soli docenti di seconda fascia in servizio a tempo indeterminato da almeno tre anni accademici;

- l’inserimento del personale docente che non sia già titolare di contratto a tempo indeterminato nelle istituzioni di cui al comma 653, che avesse superato un concorso selettivo ai fini dell’inclusione nelle graduatorie di istituto e avesse maturato, fino all’anno accademico 2017-2018 incluso, almeno tre anni accademici di insegnamento anche non continuativi, negli ultimo otto anni accademici, in una delle predette istituzioni nei corsi previsti dall’articolo 3 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 luglio 2005, n. 212, e nei percorsi formativi di cui all’articolo 3, comma 3, del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca 10 settembre 2010, n. 249, in apposite graduatorie nazionali utili per l’attribuzione degli incarichi di insegnamento a tempo indeterminato e determinato, in subordine alle vigenti graduatorie nazionali per titoli e di quelle di cui al comma 653, nei limiti dei posti vacanti disponibili.

10. Emergerebbe, dunque, che nei confronti e a danno dei ricorrenti, nella loro qualità di docenti di ruolo di seconda fascia di Accademie di Belle Arti, sarebbero state consumate nel tempo, e sarebbero tuttora in atto, due costanti e palesi illegittimità, perpetrate dal legislatore e dall’amministrazione.

11. Con atto di significazione, diffida e messa in mora notificato via pec in data 28 giugno 2018 al Miur, i docenti ricorrenti hanno:

- richiesto, ai sensi dell’art. 2, comma 2, della legge 7.8.1990 n. 241, che il Regolamento per il reclutamento del personale docente di prima fascia di cui all’art. 2, comma 7, lett. e), della legge n. 508/99, disciplinato temporalmente nei riferiti artt. 19, comma 1, della legge n. 128/2013 e 1, comma 654, della legge n. 205/2017, venisse adottato e diventasse efficace ai sensi di legge entro e non oltre il termine di trenta giorni dalla notificazione del presente atto;

- significano che la richiesta di cui al precedente punto era azionata anche ai sensi e per gli effetti dell’art. 328 del codice penale;

- richiesto che il predetto Regolamento per il reclutamento del personale docente di prima fascia venga adottato, divenisse efficace e fosse attuato con l’adozione e conclusione provvedimentale delle relative procedure reclutative anteriormente all’espletamento di ogni procedura ed attribuzione al personale ex precario di incarichi di insegnamento di prima e seconda fascia;

- fatto riserva di richiedere in sede giudiziaria il risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza del termine di conclusione del procedimento di adozione del Regolamento;

- richiesto la comunicazione dell’ufficio e del responsabile, o responsabili, dei procedimenti.

12. Il MIUR, né alla scadenza del termine intimato (28 luglio 2018), né successivamente, avrebbe dato riscontro.

13. In tale contesto, con decreto n. 597 del 14.8.2018 il MIUR ha:

- nell’art. 1, disposto la costituzione, ai sensi dell’articolo 1, comma 65,5 della legge di bilancio 27 dicembre 2017, n. 205, di graduatorie nazionali, utili per l’attribuzione di incarichi a tempo indeterminato e determinato, in subordine alle vigenti graduatorie nazionali per titoli e delle graduatorie nazionali di cui all’articolo 19, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2013, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2013, n. 128, nei limiti dei posti in organico vacanti disponibili, per il personale docente delle Istituzioni statali dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica, di cui all’articolo 1 della legge 21 dicembre 1999, n. 508;

- nell’art. 2, stabilito che il personale AFAM inserito nelle graduatorie di cui al precedente ritrascritto art. 1 è, a seguito di presentazione della relativa domanda, quello che non sia già titolare di contratto a tempo indeterminato nelle Istituzioni AFAM che abbia superato un concorso selettivo ai fini dell’inclusione nelle graduatorie di Istituto per il settore artistico disciplinare e la fascia (dunque sia la prima che la seconda in cui si articola la docenza AFAM) per i quali presenti domanda e abbia maturato nelle predette Istituzioni dall’anno accademico 2010/2011 all’a.a. 2017/2018 almeno tre anni accademici di insegnamento anche non continuativi nei corsi previsti dall’art. 3 del d.p.r. n. 212/2005 e nei percorsi formativi di cui all’art. 3, comma 3, del d.m. MIUR n. 249/2010.

14. Pertanto, mentre agli odierni ricorrenti sarebbe stata continuativamente da quasi vent’anni preclusa sino alla data attuale la possibilità di accesso alla prima fascia docente in assenza dell’emanazione del Regolamento previsto dalle leggi citate n. 508 del 1999 e poi n. 128 del 2013, con il predetto d.m. n. 597 dell’agosto 2018 il MIUR, da una parte, avrebbe disposto l’ingresso nei ruoli AFAM di una vasta fascia di docenti precari non solo nella seconda ma anche nella prima fascia e, dall’altra parte, non avrebbe previsto alcuna norma per l’inserimento dei docenti di ruolo di seconda fascia, tra cui i ricorrenti, al fine della salvaguardia del loro, prevalente, diritto al passaggio alla prima fascia docente.

15. Alla luce di quanto sopra, i ricorrenti hanno proposto la presente impugnativa, rilevando peraltro come il giudice amministrativo abbia già sanzionato la condotta omissiva del Ministero per la mancata adozione del citato Regolamento per il reclutamento del personale, per effetto della sentenza della III Sezione Bis del TAR Lazio n. 8968, pubblicata il 26 luglio 2017, confermata dalla sentenza della VI Sezione del Consiglio di Stato n. 3550 dell’11 giugno 2018. Il predetto inadempimento, di cui si chiede l’accertamento anche in questa sede, avendo privato i ricorrenti della possibilità di accedere illo tempore dalla seconda alla prima fascia docente in base alla procedura che doveva essere prevista nel Regolamento, determinerebbe l’obbligo di risarcire i danni loro cagionati in conseguenza anche l’intervento, ritenuto squilibrato e irragionevole, del legislatore.

16. Nel predetto giudicato si è, invero, osservato che nel D.L. n. 104/2013, convertito nella legge n. 128/2013, erano contenute norme, che dovevano avere mero carattere transitorio, volte alla creazione di una “graduatoria tampone” per assumere i docenti AFAM, destinata a servire nelle intenzioni in via provvisoria, ovvero nel breve termine previsto per emanare il regolamento attuativo della l. 508/99. Tale graduatoria, tuttavia, proprio per la mancata emanazione del Regolamento, è divenuta lo strumento ordinario per assumere i docenti AFAM. Tant’è che, come già rilevato, nella successiva legge 27 dicembre 2017 n. 205, all’art. 1, comma 653, ne è stata prevista la trasformazione in graduatoria ad esaurimento, utile per l’attribuzione di incarichi di insegnamento con contratto a tempo indeterminato e determinato, in subordine alle vigenti graduatorie nazionali per titoli. I successivi commi 654 e 655, inoltre, nel prevedere che nell’ambito delle procedure di reclutamento disciplinate dal regolamento di cui all’articolo 2, comma 7, lettera e), della legge 21 dicembre 1999, n. 508, fosse destinata una quota, pari ad almeno il 10 per cento e non superiore al 20 per cento, al reclutamento di docenti di prima fascia cui avrebbero i soli docenti di seconda fascia in servizio a tempo indeterminato da almeno tre anni accademici e che il personale docente non già titolare di contratto a tempo indeterminato che avesse superato un concorso selettivo ai fini dell’inclusione nelle graduatorie di istituto e avesse maturato almeno tre anni accademici di insegnamento fosse inserito in apposite graduatorie nazionali utili per l’attribuzione degli incarichi di insegnamento a tempo indeterminato e determinato, in subordine alle vigenti graduatorie nazionali per titoli e di quelle di cui al comma 653, nei limiti dei posti vacanti disponibili, avrebbero addirittura ridotto l’operatività delle emanande procedure con la previsione di una criptica percentuale di transito dei docenti dalla seconda fascia alla prima fascia (“ una quota, pari ad almeno il 10 per cento e non superiore al 20 per cento ”). Ciò, peraltro, in un contesto in cui sarebbe evidente la superiorità dei titoli professionali degli odierni ricorrenti nei confronti del personale scolastico.

17. I predetti rilievi denuncerebbero, peraltro, l’illegittimità costituzionale delle disposizioni contenute nei citati commi 653, 654 e 655 dell’art. 1 della legge 27.12.2017 n. 205, per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione. Invero: qualora il comma 654 abbia prefigurato un sistema concorsuale per i docenti di seconda fascia (quali i ricorrenti) per l’accesso alla prima fascia, tale previsione risulterebbe illegittima in relazione all’art. 3 Cost. sotto il profilo della violazione dei principi di uguaglianza, disparità di trattamento, imparzialità e ragionevolezza, nella misura in cui invece docenti meno qualificati dei ricorrenti, quali i docenti precari AFAM di prossima immissione in ruolo, non sono invece, in base al combinato dei commi 653, 654 e 655, sottoposti a procedura concorsuale;
qualora il comma 654 prefiguri la destinazione di “ una quota, pari ad almeno il 10 per cento e non superiore al 20 per cento, al reclutamento di docenti di prima fascia ” quale limitazione della trasformazione dei posti di docenza degli odierni ricorrenti dalla seconda alla prima fascia, tale previsione risulterebbe parimenti illegittima in relazione all’art. 3 Cost. sotto i già sopra citati profili, nella misura in cui invece docenti meno qualificati dei ricorrenti, quali i docenti precari AFAM di prossima immissione in ruolo, non sono, in base al combinato dei commi 653, 654 e 655, sottoposti ad una contingentazione di quota (in alcun modo prevista dalla norma) per l’accesso all’incarico di docenza di prima fascia;
qualora il comma 654 prefiguri la previsione di una trasformazione dei posti di docenza degli odierni ricorrenti dalla seconda alla prima fascia diluita nel tempo, tale previsione risulterebbe parimenti illegittima in relazione all’art. 3 Cost. sotto i già sopra citati profili, nella misura in cui invece docenti meno qualificati dei ricorrenti, quali i docenti precari AFAM di prossima immissione in ruolo, non sono invece sottoposti ad una contingentazione temporale per l’accesso immediato all’incarico di docenza di prima fascia, mentre invece lo sarebbero i ricorrenti che avrebbero titoli professionali superiori ai docenti precari. Posti i predetti profii di denuncia di incostituzionalità, deriverebbe poi che i denunciati commi 653, 654 e 655 avrebbero leso il diritto dei ricorrenti docenti di ruolo di seconda fascia delle Accademie di Belle Arti all’immissione prioritaria negli incarichi di docenza di prima fascia,

18. Avendo il MIUR ritenuto di continuare a non dare preventiva attuazione al Regolamento per il reclutamento dei docenti, ne deriverebbe, peraltro, che esso avrebbe dovuto, nel d.m. n. 597/2018, quantomeno garantire la par condicio dei docenti ricorrenti di ruolo di seconda fascia ai sensi sempre dei canoni costituzionali contenuti negli art. 3 e 97 della Costituzione, in conseguenza consentendo, secondo criteri di imparzialità, parità di trattamento ed uguaglianza, anche agli odierni ricorrenti di potere legittimamente essere anch'essi inseriti nelle costituende graduatorie nazionali al fine dell’attribuzione di incarichi docenti di prima fascia. Il d.m. n. 597/2018 risulterebbe, pertanto, illegittimo nella parte in cui nel suo articolato non ha disposto specifica previsione per garantire anche ai docenti di ruolo di seconda fascia (quali i ricorrenti) l’inserimento nelle graduatorie nazionali al fine della attribuzione di incarichi docenti di prima fascia.

19. L’illegittimità del comportamento del Ministero si sarebbe protratto anche seguito dell’atto di intimazione, diffida e messa in mora notificato in data 28.6.2018. Nessun riscontro, infatti, è mai pervenuto.

20. Alla luce delle illegittimità denunciate, sussisterebbe il diritto dei ricorrenti al risarcimento del danno da perdita di chance quanto al passaggio alla fascia superiore, che potrebbe essere quantificato in misura equitativa, in una somma pari a un decimo della differenza annuale tra il trattamento stipendiale lordo corrisposto nel tempo rispettivamente ai docenti AFAM di prima e seconda fascia per ogni anno solare di servizio da essi prestato nella seconda fascia a decorrere dall’anno 1999, di entrata in vigore della legge n. 508, fino al 2013, e di un importo maggiore, pari a un quinto della predetta differenza, per ogni anno solare di servizio da essi prestato nella seconda fascia a decorrere dall’anno 2013, di entrata in vigore della legge n. 128/2013, fino alla data attuale, oltre a interessi legali e rivalutazione monetaria con decorrenza dalle citate annualità di maturazione delle somme creditorie richieste sino alla data del futuro soddisfo.

21. Con memoria depositata il 3.5.2024 la difesa erariale ha previamente richiesto la riunione del presente giudizio a quello al n. R.G. 11568/2018, per ragioni di connessione oggettiva e connessione parzialmente soggettiva, stante, l’identità tra i due giudizi sia sotto il profilo del petitum che della causa petendi , nonché, la connessione parzialmente soggettiva per essere stati promossi nei confronti della stessa Amministrazione.

22. Nel merito, ha osservato che il Regolamento sulle procedure di reclutamento è stato, infine, adottato con d.P.R. n. 143/2019, determinando di fatto, sul punto, la carenza di interesse ad agire dei ricorrenti e la conseguente cessazione della materia del contendere. Peraltro, una volta predisposto lo schema di regolamento, il Ministero avrebbe esaurito l’iter procedimentale ad esso imputabile, così come, peraltro, acclarato da due recenti pronunce della giustizia amministrativa (Sentenza TAR Lazio n. 10551/2018 del 2.11.2018 e Sentenza CdS. n. 09648/2018 del 28.2.2019), successive alle sentenze richiamate da parte avversa a fondamento della propria domanda.

23. In particolare, lo schema di decreto è stato portato e approvato in prima lettura nel Consiglio dei Ministri del 28 novembre 2018. Il testo è stato oggetto di diverse modifiche, a partire dalla data del primo invio alla Presidenza del Consiglio (novembre 2017), resesi necessarie al fine di renderlo coerente prima con le disposizioni introdotte dalla legge di bilancio per il 2018, successivamente con le osservazioni formulate dal Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Il regolamento ha, poi, seguito la procedura stabilita dall'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per essere infine adottato con il d.P.R. citato.

24. Il regolamento governativo sarebbe, in ogni caso, considerato dalla dottrina e dalla giurisprudenza un atto politico, la cui adozione, pertanto, rientrerebbe nelle competenze del potere Esecutivo e sul quale il potere Giurisdizionale potrebbe intervenire solo in una fase successiva, ovvero in sede di controllo della sua legittimità.

25. Peraltro, la legge n. 178/2020, con l’art. 1, co. 893, che ha legiferato in materia di docenti AFAM di II fascia, nonché il DM n. 565/2021, che ha trasformato tutte le cattedre di II fascia in I fascia ed ha disposto che i docenti superassero una procedura idoneativa per accedere alla I fascia, determinerebbero la cessazione della materia del contendere sul punto.

26. Infatti, la legge da ultimo citata ha previsto che “ Fino all'applicazione delle disposizioni del predetto regolamento le procedure per il passaggio alla prima fascia riservate ai docenti di seconda fascia in servizio a tempo indeterminato sono attuate nell'ambito delle procedure di reclutamento e sono disciplinate con decreto del Ministro dell'università e della ricerca. Il predetto decreto, nei limiti delle risorse già accantonate a tal fine negli anni accademici 2018/2019, 2019/2020 e 2020/2021, può prevedere la trasformazione di tutte le cattedre di seconda fascia in cattedre di prima fascia ”. Successivamente, il D.M. n. 565/2021 ha trasformato tutte le cattedre di II fascia in I fascia ed ha disposto che i docenti superassero una procedura idoneativa per accedere alla I fascia (procedura alla quale hanno partecipato, superandola, anche i ricorrenti).

27. Ciò premesso, la precedente legislazione, l. 205/2017, non avrebbe previsto quanto richiesto dagli istanti;
tale previsione è stata invece adottata con la l. n. 178/2020 ed eseguita con D.M. n. 565/2021. Sino all’adozione di tale decreto non sarebbe esistito alcun diritto in capo ai ricorrenti di passaggio, automatico, alla prima fascia, circostanza che, peraltro, escluderebbe qualunque forma di danno in favore degli stessi.

28. Con memoria del 6.5.2024 parte ricorrente ha preliminarmente dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse alla prosecuzione del giudizio quanto ai docenti L A, L D, L F, R F, D G, L G, T I, A M, T M, M R, A L S, G Sagnoli e Laura Valle, confermando, invece, la permanenza dell’interesse per tutti gli altri ricorrenti.

29. Quanto a questi ultimi, ha confermato l’avvenuto superamento della prova idoneativa e il conseguente passaggio alla I fascia di docenza, ribadendo, peraltro, le richieste formulate nel ricorso introduttivo.

30. Con memoria di replica, ribaditi gli argomenti già espressi con la precedente nota difensiva, la difesa erariale ha eccepito l’intervenuta prescrizione quinquennale delle rivendicazioni economiche risalenti finanche al 1999, atteso l’inutile spirare del termine quinquennale dalla data della loro asserita maturazione a quello della diffida, inteso quale atto di interruzione della prescrizione, trasmessa al Ministero in data 28.06.2018. Pertanto, tutti i crediti vantati da parte ricorrente in data antecedente al 28.06.2013 (cinque anni a ritroso dalla data di trasmissione della diffida) sarebbero da considerarsi prescritti e, di conseguenza, l’eventuale accertamento della fondatezza della domanda giudiziale di parte ricorrente dovrebbe essere circoscritto al quinquennio successivo.

31. Quanto al periodo successivo, viene contestata l’esistenza stessa del paventato danno, considerato che lo stesso sussisterebbe esclusivamente in presenza di “ concrete e ragionevoli possibilità di risultati utili ”, ossia se ai ricorrenti fosse stata illegittimamente precluso il passaggio dalla II alla I fascia. Non sarebbe questo, però, il caso di specie, dato che sino al 2021 non vi sarebbe stata alcuna norma di legge che prevedesse tale passaggio e che il regolamento invocato (poi adottato nel 2019) sarebbe stato libero nel disciplinare o meno i passaggi di fascia (art. 2 L. 508/1999). Pertanto, in assenza di un diritto garantito dalla legge, non verrebbe in rilievo alcuna legittima chance in capo ai ricorrenti, tale da consentire un risarcimento.

32. Del pari infondata sarebbe la richiesta di risarcimento dei danni all’immagine e professionale, in quanto del tutto generica, non provata e riferita alla mancata attribuzione di non meglio precisati incarichi.

33. Con memoria di replica depositata il 16.5.2024 la parte ricorrente ha rilevato che il d.P.R. n. 143/2019 non ha, in realtà, mai avuto operatività e non è, infatti, alla base dell’avvenuto inquadramento degli odierni ricorrenti nella prima fascia docente, che è invece intervenuto a seguito dell’adozione del già riferito d.m. n. 565 del 29.4.2021 (doc. 26 ric.). Il d.P.R. 143/2019 prevedeva, in realtà, una disciplina che avrebbe creato una miriade di contestazioni, discriminazioni, disparità di trattamento tra personale della stessa funzione e qualifica (nel nostro caso, il personale docente di seconda fascia), contenziosi, tale da ingenerare un moto di unitario stupore e sollevazione, con rifiuto delle Istituzioni di applicarlo (ed infatti nessuna Istituzione e Accademia di Belle Arti vi dette mai applicazione), tant’è che è rimasto, appunto, inapplicato. Non potrebbe, dunque, ritenersi cessata la materia del contendere sul punto.

34. Pure infondate sarebbero le deduzioni circa la natura di atto politico del regolamento governativo, posizione già sconfessata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 3550/2018. Peraltro, la responsabilità risarcitoria per cui gli istanti hanno proposto il giudizio non sarebbe solamente del MUR (ex MIUR) costituito in giudizio, ma altresì degli altri soggetti convenuti (Repubblica Italiana e Presidenza Consiglio Ministri), atteso che tutti i resistenti avrebbero omesso per oltre vent’anni l’emanazione del regolamento atteso dai ricorrenti per il passaggio alla prima fascia docente.

35. L’affermazione di controparte per cui fino all’adozione del D.M. n. 565/2021 non sarebbe esistito alcun diritto in capo ai ricorrenti di passaggio, automatico, alla prima fascia, per cui non sussisterebbe alcun danno, sarebbe errata in quanto i ricorrenti avrebbero subito per oltre venti anni un evidente danno professionale, di immagine, economico, per essere stati costretti ad attendere tutto questo tempo prima che intervenisse finalmente (con il d.m. 565/91) la regolamentazione per effetto della quale è stata prevista la modalità per il passaggio dalla seconda fascia alla prima fascia. Non essendo la decorrenza di tale passaggio retroattiva, i ricorrenti avrebbero subito una disparità di trattamento ultraventennale rispetto ai docenti già di prima fascia, in quanto pur svolgendo le medesime funzioni in termini di autonomia e prestazioni, quelli di seconda fascia non sarebbero potuti transitare nella prima fascia per effetto dell’assenza di regolamentazione della procedura di relativo reclutamento.

36. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 7.6.2024 il Collegio ha sottoposto alle parti, ai sensi dell’art. 73, co. 3, c.p.a., il rilievo di irricevibilità per tardività della domanda risarcitoria quanto al periodo successivo all’entrata in vigore della legge n. 128/2013. La causa è stata, quindi, trattenuta in decisione.

DIRITTO

37. Il ricorso è in parte perento, in parte improcedibile, in parte irricevibile e in parte infondato nei termini di seguito precisati.

38. In via preliminare, il Collegio non intende dar seguito alla richiesta, formulata dalla difesa erariale, di riunione del presente giudizio con quello assunto al R.G. n. 11568/2018. La numerosità dei ricorrenti e la necessità di scrutinare singolarmente la relativa posizione anche in relazione ai risvolti di ordine processuale suggerisce, infatti, per ragioni di economia della trattazione e di chiarezza espositiva, di mantenere separati i due giudizi. La chiamata alla medesima udienza e l’identica composizione del collegio costituisce, peraltro, sufficiente garanzia di uniformità di trattazione delle questioni sottoposte in entrambi i giudizi.

39. Ciò precisato, va dato atto, in primo luogo, dell’intervenuto decesso in corso di causa del ricorrente A C, in relazione alla cui posizione il giudizio è stato proseguito dapprima dal Sig. Gherardo Coltri e, quindi, a seguito del decesso anche di quest’ultimo, dalla Sig.ra Anna-Maria Coltri in qualità di unica erede testamentaria.

40. Sempre in via preliminare, il ricorso va dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse alla luce della dichiarazione in termini acquisita agli atti, in relazione ai ricorrenti L A, L D, L F, R F, D G, L G, T I, A M, T M, M R, A L S, G Sagnoli e Laura Valle.

41. Il giudizio va, invece, dichiarato estinto per perenzione con riguardo ai ricorrenti M A, N B, T C, F C, B D, Alfredo Maiorino, Lucia Luisa Giovanna Maria Masina, Antonella Micaletti e Maria Teresa Roberto, i quali non hanno depositato in giudizio la prescritta istanza di fissazione dell’udienza ex art. 82, co. 1, c.p.a.

42. Il processo prosegue, pertanto, limitatamente ai ricorrenti M B A, S A, R A, M A, C B, E B, C B, G B, M B, F B, M B, P B, G C, P C, L C, F C, M C, M C, Anna-Maria Coltri, V C, R C, M D L, C D C, G D P, S D, Carmela Maria Patrizia D'Orazio, M F, O F, V F, R Fvanti, Mauro Folci, Dalma Frascarelli, Rossella Ghezzi, Luca Ghirardosi, Cristina Giudice, Paolo Gobbi, Concetto Guzzetta, Oriana Impei, Francesco Intreccialagli, Donatella Landi, Massimo La Sorte, Donata Lazzarini, Ada Lombardi, Teresa Marasca, Felica Martinelli, Flavia Matitti, Mauro Antonio Mezzina, Magda Milano, Giampiero Moioli, Gianluca Murasecchi, Bruno Muzzolini, Raffaella Nappo, Cinzia Nardini, Arianna Oddo, Massimo Orsini, Lia Pantani, Maria Carmela Pennacchia, Rosa Persico, Giuseppina Petruzzelli, Roberta Cloe Piccoli, Sabrina Pistilli, Eleonora Pusceddu, Enrico Pusceddu, Teresa Maria Radogna, Marco Raffaele, Maria Teresa Rinaldi, Monica Saccomandi, Saverio Simi De Burgis, Nicola Spezzano, Ambra Giuseppina Stazzone, Michele Strippoli, Marilena Sutera, Paola Taddei, Iolanda Vacalebre, Luca Valerio, Vincenzo Ventimiglia e Massimo Voghera.

43. Ciò premesso, occorre altresì rilevare l’intervenuta prescrizione di ogni pretesa risarcitoria anteriore al 28.6.2013, come da eccezione sollevata dalla difesa erariale con la memoria di replica. Risulta, infatti, dagli atti di causa che il primo atto di diffida, inteso quale atto di interruzione della prescrizione, è stato trasmesso al Ministero in data 28.6.2018. L’eccezione, inoltre, è da considerarsi ritualmente sollevata nella memoria di replica, posto che “ secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il processo amministrativo non contempla le preclusioni processuali di cui all'art. 167 c.p.c.;
l’eccezione di prescrizione può essere pertanto proposta anche dopo la scadenza del termine di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate in primo grado (si cfr., inter alia, Consiglio di Stato, sez. IV, 28 giugno 2018, n. 3977;
Id., 8 febbraio 2016, n.488, ove è affermato che l’eccezione può essere sollevata anche con la memoria conclusiva del giudizio e persino nel corso dell’udienza di discussione del ricorso;
T.A.R. Catania, sez. II, 27 marzo 2013, n. 898) ” (TAR Sicilia – Catania, 13.10.2022, n. 2697).

44. In relazione al periodo successivo, occorre, altresì, rilevare che l’art. 19, co. 01, del D.L. 12.9.2013, n. 104, come introdotto dalla legge 8.11.2013, n. 128, ha stabilito che “ Entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto è emanato il regolamento previsto dall'articolo 2, comma 7, lettera e), della legge 21 dicembre 1999, n. 508, al fine di consentire le relative procedure di assunzione in tempi utili per l'avvio dell'anno accademico 2015/2016 ”. Orbene, con la suddetta previsione deve ritenersi che il legislatore abbia, in sostanza, rimesso in termini l’Amministrazione ai fini dell’adempimento ivi previsto, con la conseguenza che il successivo silenzio-inadempimento si configura quale fattispecie nuova e autonoma rispetto al contegno omissivo precedentemente tenuto.

45. Con riguardo a tale nuova fattispecie e alle connesse implicazioni risarcitorie si applica, in ragione delle sopravvenute previsioni recate dal codice del processo amministrativo, il termine decadenziale di cui all’art. 30, co. 4, c.p.a., ai sensi del quale “ Per il risarcimento dell'eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine di cui al comma 3 non decorre fintanto che perdura l'inadempimento. Il termine di cui al comma 3 [120 giorni] inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere ”.

46. La legge n. 128/2013 è entrata in vigore il 12.11.2013. Il regolamento, pertanto, avrebbe dovuto essere emanato entro l’11.5.2014. Il termine di 120 giorni per la proposizione dell’azione risarcitoria ha iniziato, dunque, a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere (e quindi dal 12.5.2015) ed è spirato, tenuto conto della sospensione feriale, il 10.10.2015. Irrimediabilmente tardiva è, quindi, la domanda spiegata con il presente ricorso, notificato il 4.10.2018.

47. Nessuna rilevanza può attribuirsi, in merito, all’atto di diffida e messa in mora notificato all’Amministrazione il 28.6.2018. Occorre, infatti, ricordare che, secondo le regole generali, la decadenza è impedita solo dal compimento dell’atto previsto dalla legge, sicché a nulla rilevano eventuali atti stragiudiziali (v. Cons. St., IV, 2.2.2024, n. 1108) che, per le medesime ragioni, ove successivi all’intervenuta decadenza, neppure possono porsi a fondamento di una nuova, autonoma fattispecie risarcitoria quale sembra prospettata nel ricorso nella parte in cui è chiesto il risarcimento del danno conseguente al mancato riscontro e alla mancata adozione degli atti richiesti dai ricorrenti nel citato atto di intimazione notificato al MIUR in data 28.6.2018. La parcellizzazione dell’unitaria fattispecie di illecito omissivo cui si perverrebbe per tale via è inaccoglibile perché contraria al sistema dei termini come configurato dal legislatore, sicché l’affermata irricevibilità riguarda senz’altro anche tale parte della domanda.

48. Ciò chiarito, occorre ulteriormente rilevare che con D.M. n. 565/2021, tutte le cattedre di II fascia sono state trasformate in cattedre di I fascia e che tutti i ricorrenti, come pacificamente risulta agli atti, hanno superato la prevista procedura idoneativa necessaria per accedervi. Tale circostanza determina la sopravvenuta carenza di interesse di parte ricorrente alla coltivazione dell’azione avverso il silenzio, sia ove rivolto all’originaria inadempienza, sia ove riferito alla successiva diffida, essendo peraltro del tutto irrilevante, atteso l’intervenuto conseguimento del bene della vita, anche la perdurante inattuazione del sopravvenuto d.P.R. n. 143/2019 sulle procedure di reclutamento.

49. Dal complesso delle considerazioni suesposte discende, altresì, la sopravvenuta carenza di interesse:

- rispetto all’annullamento del D.M. n. 597 del 14.8.2018, nella parte in cui non ha previsto e disposto specifico articolato per l'immissione ed inserimento dei ricorrenti nelle graduatorie nazionali costituite ai sensi dell'art. 1 e segg. al fine della conseguente attribuzione anche di incarichi di docenza di prima fascia;

- con riguardo alla denuncia di incostituzionalità formulata, in relazione agli artt. 3 e 97, con riferimento all'art. 1, commi 653, 654 e 655, della legge 27 dicembre 2017 n. 205.

Nessuna utilità, infatti, i ricorrenti potrebbero conseguire attraverso il perseguimento di dette censure.

50. Resta da esaminare la domanda risarcitoria quanto al periodo compreso tra il 28.6.2013 e l’11.11.2013. Le censure formulate sul punto sono infondate.

51. In merito, va in primo luogo rilevato che i ricorrenti prestano la propria attività di docenza, come risulta dagli atti, in diversi settori scientifico-disciplinari. Orbene, l’allegazione di un pregiudizio consistente nell’impossibilità di accedere alla I fascia di docenza, fatto valere indistintamente per tutti i ricorrenti, presupporrebbe il previo accertamento che l’anelata possibilità di progressione sussista, in quanto esistano, per ciascuno di detti settori, corrispondenti posizioni di I fascia. Tale aspetto, tuttavia, è rimasto del tutto in ombra nel corso del giudizio, non essendo né allegato, né tantomeno provato da parte ricorrente, che una simile prospettiva fosse concretamente perseguibile per la presenza di cattedre di I fascia effettivamente conseguibili.

52. In secondo luogo, va del pari evidenziato che I e II fascia di docenza, nonostante quanto affermato dai ricorrenti circa il fatto che la docenza di seconda fascia si differenzierebbe dalla prima solamente nel corrispettivo economico percepito, ma non nella funzione, nell'attribuzione dei compiti o nelle prerogative dei docenti, costituivano a tutti gli effetti differenti posizioni giuridiche. Tanto si desume, tra l’altro, dal