Pubblicato il 02/09/2020

N. 00529/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00543/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 543 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
I.R.T.E.L. S.r.l. Gestione Servizi Comunali, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati M C, G G, G R, L G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato A F in Torino, corso De Gasperi, n. 21;

contro

Comune di Ronsecco, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati C V, A T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo, in Torino, Galleria Enzo Tortora, n. 21;
Comune di Ronsecco, in persona del Responsabile del Servizio Finanziario pro tempore ;

per l’annullamento, previa sospensione,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della determinazione del Responsabile del Servizio Finanziario del Comune di Ronsecco n. 24 del 10 aprile 2019, comunicata con pec in pari data, con cui è stato revocato l'affidamento in concessione del servizio di accertamento e riscossione dell'imposta comunale sulla pubblicità e sulle pubbliche affissioni;

- di tutti gli atti anteriori, conseguenti o comunque connessi con i provvedimenti impugnati, ed in particolare della deliberazione del Consiglio Comunale n. 5 del 14 marzo 2019;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente il 2 agosto 2019:

per l’annullamento previa sospensione

- della determinazione del Responsabile del Servizio Finanziario del Comune di Ronsecco n. 24 del 10 aprile 2019, comunicata con pec in pari data, con cui è stato revocato l'affidamento in concessione del servizio di accertamento e riscossione dell'imposta comunale sulla pubblicità e sulle pubbliche affissioni;

- di tutti gli atti anteriori, conseguenti o comunque connessi con i provvedimenti impugnati, ed in particolare della deliberazione del Consiglio Comunale n. 5 del 14 marzo 2019 mai comunicata;

nonché per l'annullamento previa sospensione

- della determinazione del Responsabile del Servizio Finanziario del Comune di Ronsecco n. 25 del 10 aprile 2019, mai comunicata, con cui è stato disposto l'affidamento del servizio di pubbliche affissioni alla società “La Reclam s.r.l.s.” di Caresana, per il periodo 10 aprile 2019-10 aprile 2022;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ronsecco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 giugno 2020 la dott.ssa F R;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Nel gravame la ricorrente afferma che la IRTEL S.r.l. dal maggio 2011 svolgeva in concessione per il Comune di Ronsecco il servizio di accertamento e riscossione dell’imposta comunale sulla pubblicità e sulle pubbliche affissioni e che il servizio comprendeva altresì quello materiale delle pubbliche affissioni e che, nel 2016, risultando l’offerta della ricorrente “vantaggiosa economicamente e conforme alle esigenze di codesta Amministrazione” e congrua “anche in relazione al gettito realizzato nelle annualità precedenti”, la concessione era stata rinnovata fino al 30 giugno 2025 alle stesse condizioni.

Più nello specifico, dagli atti depositati in giudizio risulta che con la Deliberazione del Commissario Straordinario n. 1 del 20 maggio 2016, era stato impartito un apposito atto di indirizzo al Responsabile del servizio Tributi, affinché procedesse ad assegnare la concessione del servizio di accertamento e riscossione dell’imposta comunale sulla pubblicità e dei diritti sulle pubbliche affissioni alla IRTEL S.r.l., era stato approvato lo schema di capitolato, allegato alla delibera medesima quale sua parte integrante e sostanziale ed era stato dato atto che la suddetta Società avrebbe corrisposto in favore del Comune di Ronsecco un canone annuo netto fisso pari ad euro 426,00 per la durata di anni cinque, dal 1° luglio 2016 al 30 giugno 2021.

Successivamente, il Responsabile del Servizio Finanziario aveva adottato la deliberazione n. 18 del 24 maggio 2016 avente ad oggetto l’affidamento in concessione ad IRTEL S.r.l. del servizio di accertamento e riscossione dell’imposta comunale della pubblicità e sulle pubbliche affissioni però per nove anni, ovvero dal 30 giugno 2016 al 30 giugno 2025.

Il Comune di Ronsecco, nella memoria depositata in data 5 luglio 2019, evidenzia che il contratto relativo a tale affidamento non è mai stato sottoscritto.

Con il gravame indicato in epigrafe, la società ricorrente ha impugnato la determinazione del Responsabile del Servizio Finanziario del Comune di Ronsecco n. 24 del 10 aprile 2019, con cui è stata revocata la determinazione del Responsabile del servizio finanziario n. 18 del 24 maggio 2016 avente ad oggetto l’affidamento della concessione del servizio di accertamento e di riscossione dell'imposta comunale sulla pubblicità e sulle pubbliche affissioni alla I.R.T.E.L. S.r.l., nonché tutti gli atti connessi, ed in particolare la deliberazione del Consiglio Comunale n. 5 del 14 marzo 2019.

Avverso il provvedimento impugnato la ricorrente ha dedotto l’illegittimità per: 1) Violazione dell’art. 21-quinquies della legge 10 agosto 1990 n. 241, eccesso di potere per carenza dei presupposti, inammissibilità del “ripensamento”;
2) Violazione dell’art. 21-quinquies della legge 10 agosto 1990 n. 241, eccesso di potere per carenza dei presupposti, violazione del principio fondamentale del legittimo affidamento del privato, eccesso di potere per violazione dei principi di buona fede, lealtà nei rapporti tra i privati e P.A., imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, eccesso di potere per carenza istruttoria e difetto di motivazione;
3) Violazione dell’art. 21-quinquies della legge 10 agosto 1990 n. 241, eccesso di potere per carenza dei presupposti, eccesso di potere per sviamento del potere, eccesso di potere per contraddittorietà, carenza istruttoria e difetto di motivazione;
4) Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, eccesso di potere per sviamento del potere, eccesso di potere per contraddittorietà, carenza istruttoria e difetto di motivazione.

La ricorrente sostiene altresì che, a causa dell’illegittimità della revoca, il Comune dovrà essere condannato a risarcire i danni provocati alla ricorrente medesima o, in via subordinata, qualora questo Tribunale dovesse ritenere legittima la revoca, a pagare l’indennizzo ai sensi dell’art. 21-quinquies della legge 10 agosto 1990 n. 241.

Si è costituito in giudizio il Comune di Ronsecco, sollevando l’eccezione di inammissibilità del gravame.

All’udienza camerale del 10 luglio 2019, su istanza di parte ricorrente, il Collegio ha rinviato la discussione alla camera di consiglio del 25 settembre 2019.

In data 2 agosto 2019 la ricorrente ha presentato motivi aggiunti avverso la deliberazione del Consiglio Comunale n. 5 del 14 marzo 2019 (comunque già impugnata) e la determinazione del Responsabile del Servizio Finanziario del Comune di Ronsecco n. 25 del 10 aprile 2019, con cui è stato disposto l'affidamento del servizio di pubbliche affissioni alla società “La Reclam s.r.l.s.” di Caresana, per il periodo 10 aprile 2019-10 aprile 2022.

All’udienza camerale del 25 settembre 2019, la ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare e la discussione della causa è stata rinviata all’udienza pubblica di merito del 22 aprile 2020.

Nei confronti della deliberazione del Consiglio Comunale n. 5 del 14 marzo 2019 la ricorrente evidenzia che, poiché l’atto non era conosciuto, non erano stati formulati nei suoi confronti specifici e diversi motivi, presupponendo comunque che l’atto applicativo (la revoca) fosse al medesimo consequenziale e che, ora che il contenuto era giunto a piena conoscenza, si constatava che il provvedimento di revoca non aveva fatto altro che ripeterne le stesse motivazioni (e quindi gli stessi vizi) e che, di conseguenza, anche per l’atto di indirizzo, valevano le medesime censure del ricorso introduttivo.

Per quanto riguarda la determinazione del Responsabile del Servizio Finanziario del Comune di Ronsecco n. 25 del 10 aprile 2019, con cui è stato disposto l'affidamento del servizio di pubbliche affissioni alla società “La Reclam s.r.l.s.” di Caresana, per il periodo 10 aprile 2019-10 aprile 2022, la ricorrente sostiene che tale provvedimento sia illegittimo in via derivata in quanto strettamente conseguenziale all’atto di indirizzo e al provvedimento di revoca e che, proprio per tale ragione, tale determinazione cadrebbe automaticamente a seguito dell’annullamento del suo atto presupposto.

In data 8 aprile 2020 il Collegio si è riunito per celebrare l’udienza pubblica mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, d.l. 17 marzo 2020, n. 18 e dal decreto del Presidente del Tar Piemonte n. 14-2020 -Udienze collegamento a distanza, ha dato atto che le parti costituite non avevano presentato richiesta congiunta di passaggio della causa in decisione, ai sensi dell’art. 84 comma 2, primo periodo, del d.l. n. 18/2020 e, conseguentemente, ha disposto il rinvio della trattazione della causa all’udienza pubblica del 23 giugno 2020.

Il giorno 23 giugno 2020 il Collegio si è riunito mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto previsto dall’art. 84, comma 6, d.l. 17 marzo 2020, n. 18, e ha dato atto che nessuna delle parti aveva chiesto la discussione orale ai sensi dell’art. 4 comma 1 del d.l. n. 28/2020;
la causa è quindi passata in decisione ai sensi dell’art. 84 comma 5 del d.l. n. 18/2020.

DIRITTO

1. – Il Collegio, per ragioni di economia processuale, può esimersi dal valutare le eccezioni di inammissibilità del ricorso principale e di irricevibilità dei motivi aggiunti, vista l’infondatezza del gravame.

2. – Il Collegio ritiene di poter valutare congiuntamente tutte le censure dedotte nel gravame principale perché strettamente connesse.

2.1. - Con il primo motivo del gravame principale la ricorrente sostiene che l’incameramento dei tributi dietro corresponsione di un canone all’Ente Locale, costituisce indubbio vantaggio economico per la ricorrente e che pertanto l’Amministrazione non poteva ritirare il provvedimento in conseguenza di una nuova valutazione della vantaggiosità o meno dell’affidamento che precedentemente era stata già esaminata positivamente.

La ricorrente evidenzia che il Comune aveva già valutato al momento dell’affidamento del servizio nel 2016 (quindi appena tre anni prima) tutti gli elementi di convenienza, anche in considerazione del fatto che il servizio dal 2011 era stato svolto alle stesse identiche condizioni e che nel 2016 l’offerta della ricorrente era stata espressamente giudicata “vantaggiosa economicamente e conforme alle esigenze di codesta Amministrazione” e congrua “anche in relazione al gettito realizzato nelle annualità precedenti”.

2.2. - Con il secondo motivo del gravame principale la ricorrente sostiene che la motivazione del provvedimento di revoca sia priva di un qualsiasi accenno alla lesione degli interessi di IRTEL, legati al giusto affidamento sulla prosecuzione del servizio in concessione o al pregiudizio economico che questi verrà a subire e che il Comune, sotto questo profilo, non si era neppure posto il problema della determinazione del doveroso indennizzo prescritto dall’art. 21-quinquies della legge 10 agosto 1990 n. 241

Il ricorrente sostiene altresì che il Comune non abbia espresso una congrua valutazione relativa all’interesse pubblico a sostegno dell’atto di ritiro.

2.3. - Con il terzo motivo del gravame principale la ricorrente sostiene che nella fattispecie in esame il Comune non abbia perseguito alcun interesse pubblico, ma esclusivamente un maggior profitto e che pertanto sarebbe evidente lo sviamento di potere, posto che nello svolgimento di un servizio pubblico non vengono in considerazione solo aspetti meramente economici ma anche di efficienza del servizio.

2.4. - Infine, con il quarto motivo del gravame principale, la ricorrente afferma che con i provvedimenti impugnati, il Comune aveva deciso di gestire direttamente i servizi di accertamento e riscossione dei tributi e di affidare all’esterno quello di pubblica affissione e che pertanto era evidente l’irragionevolezza di revocare anche tale ultimo affidamento che sin dal precedente affidamento poi rinnovato era sempre stato svolto all’esterno dalla concessionaria ricorrente.

3. - In via generale, il Collegio osserva che la revoca dei provvedimenti amministrativi, disciplinata dall’art.21-quinquies della legge n. 241 del 1990, si configura come lo strumento dell’autotutela decisoria preordinato alla rimozione, con efficacia ex nunc (e, quindi, non retroattiva), di un atto ad efficacia durevole.

I presupposti del valido esercizio del potere di revoca sono definiti dall’art.21-quinquies (per come modificato dall’articolo 25, comma 1, lettera b-ter, del decreto legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164) con formule lessicali generiche e consistono in: a) sopravvenuti motivi di pubblico interesse;
b) mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento;
c) nuova valutazione dell'interesse pubblico originario (salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici).

In merito a quest’ultimo presupposto, il Collegio evidenzia sin da subito che il Consiglio di Stato ha condivisibilmente evidenziato che “…l'esclusione della revoca basata su una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario è limitata ai provvedimento di autorizzazione e di attribuzione di vantaggi economici, quindi non ai provvedimenti concessori in generale” (Cons. Stato, sez. V, 11 giugno 2018, n. 3602;
sul punto anche T.A.R. Veneto-Venezia, sez. I, 15 maggio 2019, n. 594).

Ebbene, nel caso in esame, la revoca ha ad oggetto l’affidamento all’esterno (tramite “concessione”) del servizio di accertamento e riscossione dell’imposta comunale sulla pubblicità e sulle pubbliche affissioni, e pertanto l’attribuzione di poteri autoritativi.

Anche se il legislatore ha inteso accrescere la tutela del privato da un arbitrario e sproporzionato esercizio del potere di autotutela in questione, il potere di revoca resta connotato da un’ampia discrezionalità.

Stante l'ampiezza della discrezionalità che caratterizza il potere di revoca, il giudice amministrativo non può sostituirsi all'Amministrazione e il sindacato di legittimità sull'esercizio del potere stesso è limitato ai casi di irragionevolezza, irrazionalità, arbitrarietà, illogicità o travisamento dei fatti.

Ciò premesso, il Collegio evidenzia che il Comune di Ronsecco, nella memoria depositata in data 5 luglio 2019, ha evidenziato che:

- a gennaio 2019 il Comune aveva effettuato una verifica economica e gestionale in relazione a tale concessione e aveva deciso di richiedere al concessionario una revisione del canone;

- con comunicazione del 18 gennaio 2019, IRTEL aveva riscontrato la comunicazione del Comune manifestando la disponibilità, in via del tutto eccezionale, ad aumentare il canone annuo da € 426,00 a € 500,00 (documento depositato in giudizio);

- il giorno successivo, IRTEL aveva trasmesso al Comune un’ulteriore comunicazione nella quale lo informava della possibilità, alla luce della recente modifica normativa, di aumentare le tariffe dell’imposta comunale sulla pubblicità e sui diritti delle pubbliche affissioni, segnalando in tal caso la disponibilità di adeguare il canone in percentuale all’aumento delle tariffe.

Più nello specifico nella nota del 19 gennaio 2019 si legge “Rammentiamo con la presente che le attuali normative dispongono che i termini per stabilire le tariffe in materia di imposta di pubblicità cd affissioni nonché TOSAP sono fissati alla data di deliberazione del bilancio di previsione (28 febbraio e, in caso di proroga, del 31 marzo di ogni anno). Ciò premesso, si evidenzia quindi che entro tale data (ai sensi della L. 27/12/1997 n. 449, art. 11 comma 10) le tariffe ed i diritti di cui al capo I del D.Lgs. 507/93 e successive modificazioni, possono essere aumentati dagli enti locali fino ad un massimo del 20%, e, limitatamente ai mezzi di superficie superiore ad 1 mq, fìno ad un massimo del 50%. La L. 27/12/1997 n. 449, art. 11 comma 10, è stata resa inefficace dalla sentenza C. Costituzionale n. 15-2018;
è stata quindi emanata una nuova legge in sostituzione della precedente, che consente nuovamente l'aumento tariffario sino ad un massimo del 50%, con esclusione dei mezzi sino ad 1 mq (si veda l'allegato alla presente lettera della Gazzetta Ufficiale del 31.12.18). Come sarà noto a codesto Comune, è almeno dall'anno 2012 che i vari governi hanno bloccato gli aumenti di tariffa di questi tributi locali, situazione che però ora è risolta. In considerazione del fatto che codesto spett. Comune non si è mai avvalso della facoltà di aumentare discrezionalmente le tariffe…siamo con la presente a richiedere a codesta spett. Amministrazione di voler valutare l'ipotesi di un incremento tariffario nella misura del 50%. La richiesta di tale incremento, contenuto nei limiti dell'adeguamento Istat dal 1994 o dal 2001 ad oggi, ed anzi ad esso inferiore, è motivata dalla necessità di un aggiornamento delle tariffe ferme da tempo all'incremento del costo della vita nel frattempo sopravvenuto, ed in particolare con riferimento agli oneri previdenziali dei collaboratori coordinati e continuativi oltre che del personale dipendente. Si precisa che, ovviamente, ed ai sensi di quanto previsto dal capitolato d'oneri, nell'ipotesi di recepimento della presente richiesta, provvederemo a formulare una proposta concreta di miglioramento del canone/minimo garantito annuo a favore del Comune in base alle indicazioni sulla percentuale di aumento delle tariffe che l'ente intendesse adottare e che ci verrà fornita;
il Comune avrà pertanto un maggior introito derivante da tale adeguamento del canone annuo/minimo garantito”.

Il Comune afferma che, alla luce del riscontro ottenuto dal concessionario, lo stesso aveva deciso di internalizzare la gestione del servizio di accertamento e riscossione dell’imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni, ritenendo che la gestione diretta, in luogo alla concessione a terzi, comportasse dei vantaggi per l’Amministrazione.

Il Collegio osserva che, in effetti, nella deliberazione del Consiglio Comunale n. 5 del 14 marzo 2019 si legge “oggetto: Determinazioni in merito alla gestione diretta dell'accertamento e della riscossione dell'imposta sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni, con appalto del solo servizio delle pubbliche affissioni… premesso che: Il servizio di accertamento e riscossione dell'imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni è stato affidato alla società I.R.T.E.L. S.R.L. dietro pagamento di un canone fisso annuo pari complessivamente ad € 426,00 fino al 30/06/2016;
A seguito della scadenza dell'affidamento del servizio, la gestione è proseguita in via di fatto sulla base della determinazione n. 18 del 24 maggio 2016 del Responsabile del servizio finanziario pro tempore, peraltro non preceduta da alcun atto di indirizzo e, in ogni caso, non seguita dalla stipulazione di alcun atto contrattuale;