Pubblicato il 07/08/2023

N. 00495/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00249/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 249 del 2022, proposto da New Consulting corsi &
co. di A S s.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato M L F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Umbria, in persona del Presidente pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato A R G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, c.so Vannucci, 96;

nei confronti

Istituto Enrico Fermi Perugia s.r.l., non costituito in giudizio;

per l'accertamento della illegittimità

del silenzio-inadempimento serbato dalla Regione Umbria come da nota della Regione Umbria - Giunta Regionale Direzione Salute e Welfare - Servizio Amministrativo Risorse Umane del SSR – 0047630-2022 trasmessa a mezzo pec in data 8 marzo 2022 avente ad oggetto “Rif. Vostra Nota acquisita al prot. n. 39034 del 28/02/2022 – Richiesta chiarimenti corso massofisioterapista” in ordine all'istanza di accreditamento per lo svolgimento di corsi di formazione professionale per il conseguimento della qualifica di massaggiatore-massofisioterapista, presentata dalla ricorrente a mezzo pec del 26.01.2017, come integrata il 9.11.2018, e quindi ribadita il 27.01.2022;

nonché per l'accertamento, per l'effetto, dell'obbligo della Regione Umbria di provvedere in ordine alla summenzionata istanza e per la condanna della stessa Amministrazione intimata a provvedervi entro un termine non superiore a trenta giorni, con richiesta di nomina di un Commissario ad acta ex art. 117, comma 3, cod. proc. amm.;

ovvero per l'annullamento della nota della Regione Umbria - Giunta Regionale Direzione Salute e Welfare - Servizio Amministrativo Risorse Umane del SSR – 0047630-2022 trasmessa a mezzo pec in data 8 marzo 2022 avente ad oggetto “Rif. Vostra Nota acquisita al prot. n. 39034 del 28/02/2022 - Richiesta chiarimenti corso massofisioterapista” qualora la stessa sia qualificata come provvedimento di rigetto dell'istanza di accreditamento presentata, a mezzo pec, dalla ricorrente alla Regione Umbria il 26.01.2017, come integrata il 9.11.2018, e quindi ribadita il 27.01.2022 per lo svolgimento di corsi di formazione professionale per il conseguimento della qualifica di massaggiatore-massofisioterapista, nonché per l'annullamento di ogni altro atto e provvedimento presupposto, consequenziale e comunque connesso o collegato alla nota sopra indicata.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Umbria;

Visto l'art. 34, comma 5, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 luglio 2023 la dott.ssa D C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente New Consulting corsi &
co. di A S s.a.s., ha agito per l’accertamento della illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dalla Regione Umbria in ordine alla domanda di accreditamento dalla stessa presentata in data 26 gennaio 2017, come integrata il 9 novembre 2018, e rinnovata il 27 gennaio 2022, per lo svolgimento di corsi di formazione professionale per il conseguimento della qualifica di massaggiatore-massofisioterapista.

La ricorrente ha, altresì, chiesto l’annullamento della nota della Regione Umbria 0047630-2022 trasmessa a mezzo pec in data 8 marzo 2022, con la quale l’Amministrazione regionale evidenziava l’insussistenza delle condizioni per valutare le richieste di accreditamento pendenti.

1.1. Con istanza presentata a mezzo pec in data 26 gennaio 2017 (integrata a seguito di richiesta regionale in data 9 novembre 2018), l’odierna ricorrente richiedeva alla Regione Umbria l’accreditamento per lo svolgimento dei corsi di formazione per la figura del massaggiatore-massofisioterapista.

La ricorrente riferisce di aver inoltrato, dopo la suddetta istanza, varie richieste di chiarimenti, reiterando da ultimo la stessa in data 27 gennaio 2022.

Con nota dell’8 marzo 2022 l’Amministrazione regionale, dopo aver ripercorso l’annosa vicenda afferente alle richieste di accreditamento a svolgere corsi di formazione professionale per la figura di massaggiatore-massofisioterapista presentate dagli organismi formativi entro il 31 gennaio 2017 – con posizioni differenti espresse dal g.a. in primo e secondo grado in merito alla permanenza di tale figura professionale a seguito dell’abrogazione dell’art. 1 l. n. 403 del 1971 – e lo stallo dell’Amministrazione regionale in proposito, precisava che la Giunta regionale aveva provveduto solo con riferimento all’istanza di accreditamento dell’Istituto Fermi – a seguito dell’ordinanza cautelare n. 6472/2021 emessa dal Consiglio di Stato – mentre nulla era stato disposto con riferimento alle altre istanze di accreditamento presentate dagli organismi, tra cui la ricorrente, entro il 31 gennaio 2017. Ad avviso dell’Amministrazione regionale, pertanto, « allo stato attuale non sussistano le condizioni per valutare le richieste di accreditamento allo svolgimento di corsi per massaggiatore-massofisioterapista. A tal proposito, preme sottolineare che è in corso la riorganizzazione del sistema di gestione e di controllo di tutti i corsi di formazione in ambito sanitario con possibile riattribuzione delle competenze anche ad altri serviz i».

1.2. La ricorrente ha articolato cesure in diritto per:

i. illegittimità del silenzio-inadempimento della Regione Umbria sull’istanza di accreditamento presentata dalla ricorrente: violazione dell’art. 2, l. 241 del 1990, dell’art. 5, comma 1 reg. reg. n. 4 del 2003, violazione delle DD.GG.RR. nn. 1949/2006, 798/2013, 1098/2018 in relazione alla l. n. 570 del 1961, l. n. 686 del 1961, d.P.R. n. 1406 del 1968, d.m. 10 luglio 1998, art. 1, comma 2, l. n. 43 del 2006;

ii. in alternativa: illegittimità del diniego dell’istanza di accreditamento presentata dalla ricorrente per:

ii.1.) violazione delle DD.GG.RR. nn. 1949/2006, 798/2013 in relazione a l. n. 570 del 1961, l. n. 686 del 1961, d.P.R. n. 1406 del 1968, d.m. 10 luglio 1998, art. 1, comma 2, l. n. 43 del 2006;
violazione art. 97 Cost. e art. 1 l. n. 241 del 1990;
violazione artt. 3 e 41 Cost., art. 16 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e art. 3 TUE, eccesso di potere per carenza assoluta dei presupposti, per difetto di istruttoria e per illogicità manifesta, per disparità di trattamento, per contraddittorietà;

ii.2.) violazione degli artt. 32, 33, 34, 35 Cost. e artt. 14 e 15 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea;
violazione dell’art. 120 Cost., eccesso di potere per carenza assoluta dei presupposti, per difetto di istruttoria e per illogicità manifesta, per disparità di trattamento, per contraddittorietà.

2. Si è costituita per resistere in giudizio la Regione Umbria, negando la sussistenza di un obbligo di provvedere in capo all’Amministrazione stante la natura discrezionale del rilascio dell’accreditamento. Nell’ampia ricostruzione del susseguirsi dei provvedimenti regionali in materia, la difesa resistente ha evidenziato che con D.G.R. n. 251 del 10 aprile 2020 (notificata a New Consulting con nota prot.n. 68762 del 16 aprile 2020), la Giunta regionale ha revocato l’autorizzazione all’avvio di nuovi corsi per gli anni 2019 e 2020 già rilasciata con D.G.R. n. 1098 del 2018 ed ha deciso che non si sarebbe dovuto dar seguito (punto 5 del dispositivo) alle istanze di accreditamento allo svolgimento di corsi di massaggiatore massofisioterapista, giacenti presso il Servizio regionale competente. Tutti gli atti di Giunta regionale sopra citati sono stati impugnati avanti al giudice amministrativo da alcuni soggetti interessati, ma non dalla New Consulting, che si vedeva quindi respinta l’istanza di accreditamento ai fini dello svolgimento di corsi per l’acquisizione della qualifica di massaggiatore massofisioterapista. Ha evidenziato, inoltre, la difesa regionale che non essendo la società New Consulting mai stata accreditata allo svolgimento di corsi per massaggiatore massofisioterapista, non può configurarsi alcun vizio di disparità di trattamento tra la posizione di enti già accreditati ed autorizzati allo svolgimento di detti corsi, parti dei citati giudizi avanti agli organi di giustizia, e quella dell’attuale ricorrente, ancora non accreditato.

3. In data 31 gennaio 2023 la difesa regionale ha depositato agli atti del giudizio la D.G.R. n. 56 del 18 gennaio 2023 (notificata alla ricorrente il 19 gennaio 2023), con la quale la Regione ha accolto l’istanza di accreditamento della ricorrente. Per consentire il contraddittorio, la trattazione è stata rinviata all’11 luglio 2023.

4. Le parti hanno depositato memorie e repliche.

In particolare, la parte ricorrente ha affermato che l’intervenuto accreditamento della ricorrente allo svolgimento dei corsi di cui trattasi costituisce piena soddisfazione della pretesa azionata, chiedendo la declaratoria della cessazione della materia del contendere, insistendo, tuttavia, per la condanna di controparte al pagamento delle spese di lite in base all’applicazione del criterio della soccombenza, in quanto il medesimo provvedimento costituirebbe ammissione dell’illegittimità del comportamento impugnato dalla ricorrente.

La difesa regionale ha, a sua volta, evidenziato il venir meno dell’interesse al ricorso alla luce del sopravvenuto provvedimento di accreditamento, chiedendo la declaratoria di cessazione della materia del contendere con compensazione delle spese, insistendo, in subordine, sui profili di inammissibilità e infondatezza dello stesso già esposti nei precedenti scritti difensivi.

5. All’udienza pubblica dell’11 luglio 2023, uditi per le parti i difensori come specificato a verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Deve darsi atto della cessazione della materia del contendere ai sensi dell’art. 34, comma 5, cod. proc. amm.

Emerge dagli atti di causa che con D.G.R. n. 56 del 18 gennaio 2023 la Regione Umbria ha accolto l’istanza di accreditamento della ricorrente;
tale provvedimento, come riconosciuto dalla stessa difesa attorea, dà piena soddisfazione della pretesa azionata, inerente il solo accreditamento per lo svolgimento dei corsi di formazione per la figura del massaggiatore-massofisioterapista (cfr. ex multis C.d.S., sez. V, 9 luglio 2018, n. 4191).

7. Le parti non hanno trovato l’accordo in merito alla definizione delle spese di lite;
pertanto, ferma restando la cessazione della materia del contendere, devono essere scrutinare le censure formulate dal ricorrente ai limitati fini del regolamento delle spese di giudizio.

A tali limitati fini, il Collegio osserva quanto segue.

In primo luogo, va rilevata l’irricevibilità dell’azione avverso il silenzio per quanto attiene all’istanza di accreditamento per lo svolgimento dei corsi di formazione per la figura del massaggiatore-massofisioterapista presentata dall’odierna ricorrente a mezzo pec in data 26 gennaio 2017 e integrata, a seguito di richiesta regionale, in data 9 novembre 2018.

Il termine per la conclusione del procedimento di accreditamento per la gestione di attività formative è fissato dal Regolamento interno “Termini di conclusione dei procedimenti amministrativi aventi durata superiore a trenta giorni” adottato dalla Giunta regionale in attuazione dell’art. 20, comma 3, l.r. n. 8 del 2011, Regione Umbria in novanta giorni. Ne consegue che, pur volendo prendere a riferimento la data di integrazione dell’istanza, il procedimento avrebbe dovuto concludersi entro il 7 febbraio 2019;
pertanto, il termine annuale di cui al secondo comma dell’art. 31, comma 2, cod. proc. amm. era ampiamente decorso al momento della proposizione del ricorso art. 117 cod. proc. amm. notificato in data 2 maggio 2022.

Tempestiva risulta, invece, l’azione proposta avverso l’inerzia dell’Amministrazione regionale sull’istanza di accreditamento presentata in data 27 gennaio 2022, che, come emerge dalla sua piana lettura, si presenta come nuova istanza di accreditamento per il successivo triennio formativo;
con riferimento a tale istanza si presenta fondato il primo motivo di ricorso.

Giova rammentare che, con riferimento alla sussistenza dell’obbligo di provvedere in capo all’Amministrazione, costituisce principio generale – riconducibile ai canoni di trasparenza e buona amministrazione (art. 97 Cost.) ed alla disposizione normativa di cui all’art. 2, comma 3 della l. n. 241 del 1990 – quello secondo cui è obbligo della P.A. adottare un provvedimento espresso sull’istanza del soggetto interessato (cfr. C.d.S., sez. IV, 14 dicembre 2004, n. 7955), ciò anche al fine di assicurare la trasparenza dell'azione e dei comportamenti dell’Amministrazione e favorire lo svolgimento imparziale del procedimento (cfr. Cons. Giust. Amm. Sicilia, 8 novembre 2005, n. 747). In presenza di una formale istanza l'Amministrazione è tenuta a concludere il procedimento anche se ritiene che la domanda sia irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata, non potendo rimanere inerte;
difatti, il Legislatore ha imposto al soggetto pubblico di rispondere alle istanze private, sancendo l'esistenza di un dovere che rileva ex sé quale diretta attuazione dei principi di correttezza, buon andamento e trasparenza, consentendo altresì alle parti, attraverso l'emanazione di un provvedimento espresso, di tutelare in giudizio i propri interessi a fronte di provvedimenti ritenuti illegittimi (cfr. C.d.S., sez. III, 19 aprile 2018, n. 2370;
Id., 18 maggio 2020, n. 3118).

L’istanza di accreditamento presentata in data 27 gennaio 2022 è stata riscontrata dall’Amministrazione regionale, ben oltre il citato termine di novanta giorni e solo dopo la proposizione del ricorso, con la già richiamata D.G.R. n. 56 del 18 gennaio 2023, con la quale la Regione Umbria, evidenziata la differenza tra la fase dell’accreditamento e quella dell’autorizzazione, ha ritenuto di accogliere l’istanza di accreditamento della ricorrente pur a fronte del fabbisogno formativo regionale per la figura del massaggiatore massofisioterapista pari a zero per l’anno 2022 fissato con D.G.R. n. 431 dell’11 maggio 2022.

La nota regionale dell’8 marzo 2022 si presentava, difatti, come atto meramente soprassessorio, elusivo dell’obbligo di conclusione del procedimento e lesivo del principio di certezza dei tempi dell’azione amministrativa (cfr . ex multis , T.A.R. Puglia, Bari, sez. III, 17 febbraio 2022, n. 263;
T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 7 giugno 2022, n. 566)

La fondatezza delle censure attoree nei limiti sopra richiamati giustifica la condanna della controparte alla refusione delle spese delle spese di giudizio, secondo il principio della soccombenza.

Ritiene, tuttavia, il Collegio, che l’evoluzione normativa e le richiamate oscillazioni giurisprudenziali in materia giustifichino una seppur parziale compensazione di tali spese.

7.1. In conclusione, tenuto conto delle suesposte argomentazioni, appare equo disporre la parziale compensazione delle spese di giudizio, ponendo le stesse per la restante parte a carico dell’Amministrazione resistente, nella misura liquidata nel dispositivo.