Pubblicato il 08/08/2022

N. 01471/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00965/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 965 del 2021, proposto da
Life S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati R P, C P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Scandale, Azienda Sanitaria Provinciale di Crotone, Commissario Ad Acta Nominato Presso il Ministero della Salute, non costituiti in giudizio;
Commissario Ad Acta per il Piano di Rientro Dai Disavanzi del Settore Sanitario della Regione Calabria, Ministero della Salute, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Catanzaro, domiciliataria ex lege in Catanzaro, via G. Da Fiore, 34;
Regione Calabria, in persona del Presidente, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Falduto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Concordia S.r.l. - Villa Chiarelli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Pitaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

1) dell’autorizzazione sanitaria alla realizzazione prot. n. 1545 del 29 marzo 2021 rilasciata ai sensi e per gli effetti dell’art. 8 ter, comma 3, d.lgs. 502/1992 dal Comune di Scandale;

2) del parere positivo di compatibilità con la programmazione regionale del 12 marzo 2021, rilasciato ai sensi dell’art. 8 ter d.lgs. 502/1992 sulla richiesta di realizzazione di una struttura sanitaria privata denominata “Villa Giuseppe Chiarelli” del 27 aprile 2020;

3) della deliberazione del Commissario straordinario n. 277 del 18 maggio 2021 dell’A.S.P. di Crotone di presa d’atto della verifica dei requisiti per l’autorizzazione sanitaria all’esercizio della struttura sanitaria privata denominata “Villa Giuseppe Chiarelli”, nonché del verbale della Commissione di verifica dei requisiti per l’autorizzazione sanitaria all’esercizio, nominata con delibera del Commissario straordinario n. 234 del 28 aprile 2021;

4) di tutti gli altri atti presupposti, connessi e conseguenti, e tra questi: il verbale 1 di riunione del 2 febbraio 2021 e il verbale 2 di riunione con parte ricorrente del 2 febbraio 2021;
la nota della Regione Calabria - Dipartimento Tutela della Salute e Servizi Sociali e Socio-Sanitari prot. 13593 del 15 gennaio 2021;
la nota dell’A.S.P. di Crotone prot. 9092 del 3 marzo 2021 trasmessa a mezzo pec in data 13 aprile 2021 e la nota n. 8185 del 24 febbraio 2021 dell’A.S.P. di Crotone;
la nota a firma del dr. G L del 2 novembre 2021 e la richiesta di collaborazione sempre a firma del dr. G L;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Commissario Ad Acta per il Piano di Rientro Dai Disavanzi del Settore Sanitario della Regione Calabria e di Regione Calabria e di Ministero della Salute e di Concordia S.r.l. - Villa Chiarelli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 luglio 2022 il dott. A U e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – La società ricorrente è titolare di una struttura sanitaria privata, ubicata in Isola di Capo Rizzuto (Kr), accreditata quale Centro di Riabilitazione Estensiva Extraospedaliera per l’erogazione di n. 24 prestazioni in regime ambulatoriale e n. 48 prestazioni in regime domiciliare, giusto D.C.A. n. 11/2016, nonché provvisoriamente autorizzata per l'erogazione di prestazioni della branca specialistica ambulatoriale di Medicina Fisica Riabilitativa, giusto D.C.A. n. 131/2018.

2. – La ricorrente impugna i provvedimenti indicati in epigrafe, tra i quali in particolare i seguenti:

a) l’autorizzazione alla realizzazione della struttura sanitaria rilasciata dal Comune di Scandale a favore della società Concordia S.r.l. (atto prot. n. 1545 del 29 marzo 2021);

b) il parere positivo di compatibilità con la programmazione regionale, rilasciato ai sensi dell'art. 8 ter del d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i., sulla richiesta di realizzazione di una struttura sanitaria privata denominata “Villa Giuseppe Chiarelli” da parte del dott. G L, quale Commissario ad acta in esecuzione della sentenza del TAR Calabria, Sede di Catanzaro, sezione II, n. 1639/2020 (parere del 12 marzo 2021);

c) la Deliberazione del Commissario Straordinario dell’ASP di Crotone di presa d’atto della verifica dei requisiti per l’autorizzazione sanitaria all’esercizio della struttura sanitaria privata denominata “Villa Giuseppe Chiarelli (delibera n. 277 del 18 maggio 2021).

3. – I fatti oggetto di causa possono essere sintetizzati come di seguito:

i) in data 6 giugno 2019, il Comune di Isola di Capo Rizzuto, su istanza della ricorrente presentata il 10 aprile 2019, ha rilasciato l’autorizzazione alla trasformazione dell’accreditamento in essere da n. 24 prestazioni in regime ambulatoriale pro/die in n. 19 prestazioni ambulatoriali pro/die e n. 15 prestazioni di Assistenza Domiciliare Integrata e da n. 48 prestazioni in regime domiciliare pro/die in n. 18 prestazioni domiciliari e n. 20 prestazioni a Ciclo Diurno (tra le quali Riabilitazione estensiva a ciclo diurno) ai sensi dell’art. 8 ter del D.lgs. 502/1992;

ii) in data 7 giugno 2019, la ricorrente ha avviato il procedimento di trasformazione/riconversione dell’accreditamento dinnanzi alla Regione;

iii) l’iter di conversione non è stato, tuttavia, portato a conclusione da parte degli enti preposti. La ricorrente ha impugnato, dunque, il silenzio inadempimento con ricorso ex art. 117 c.p.a. dinanzi al TAR Calabria Catanzaro, il quale, con sentenza n. 1129/2021, ha accolto la domanda, ordinando, per l’effetto, alle amministrazioni intimate di concludere il procedimento entro 30 giorni;

iv) contestualmente, la ricorrente ha avuto notizia che l’odierna controinteressata Concordia srl, titolare della struttura denominata “Villa Chiarelli”, con istanza del 27 aprile 2020, aveva chiesto al Comune di Scandale l’autorizzazione alla realizzazione ex art. 8 ter d.lgs. 502/1992 di una struttura sanitaria per l’erogazione di talune prestazioni sanitarie, tra le quali anche quelle relative a “ riabilitazione estensiva extraospedaliera a ciclo diurno 12188 prestazioni ”.

v) il provvedimento di autorizzazione non veniva, tuttavia, emesso nei termini di legge;

vi) con sentenza del 16 ottobre 2020, n. 1639, questo TAR accoglieva il ricorso presentato da Concordia S.r.l. avverso l’inerzia del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario della Regione Calabria rispetto all’istanza presentata presso il Comune di Scandale, volta all’autorizzazione alla realizzazione di una struttura per l’erogazione, tra le altre, delle prestazioni sanitarie di “riabilitazione estensiva extra-ospedaliera a ciclo diurno”;

vii) nonostante l’ordine impartito in sentenza, permaneva l’inerzia dell’ufficio commissariale;
si attivava dunque il Commissario ad acta , il quale ha verificato la compatibilità della realizzanda struttura della Concordia S.r.l. con il fabbisogno sanitario dell’area in rilievo;

viii) di conseguenza, il Comune di Scandale, con il provvedimento del 29 marzo 2021, prot. n. 1545 – oggetto di impugnazione in questo giudizio – autorizzava la Concordia s.r.l. alla realizzazione della struttura denominata “Villa Giuseppe Chiarelli”. Faceva seguito l’emanazione, da parte del medesimo Commissario ad acta nominato a seguito della sentenza n. 1639 del 2020 di questo Tribunale, dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività sanitaria.

4. – Life S.r.l. ha impugnato i provvedimenti supra citati, articolando un unico motivo di ricorso, con cui è stata dedotta la violazione dell’art. 8- ter d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, dell’art. 2, L.R. Calabria 18 luglio 2008, n. 24, nonché del regolamento attuativo approvato con decreto commissariale del 22 luglio 2016, n. 81, con particolare riferimento all’art. 6, nonché del DCA n. 65/2020;
è stato altresì lamentato il vizio dell’eccesso di potere per difetto di istruttoria, assenza dei presupposti, travisamento dei presupposti, contraddittorietà, difetto di motivazione.

In estrema sintesi, richiamata la disciplina sulla valutazione di compatibilità dei progetti di realizzazione di strutture sanitarie con il fabbisogno regionale, la tesi della società ricorrente è che il Commissario ad acta si sia espresso favorevolmente rispetto all’istanza della controinteressata, attribuendole l’intero fabbisogno provinciale per le prestazioni di Riabilitazione estensiva da ciclo diurno, senza svolgere un’adeguata istruttoria e senza tener conto che, per le medesime prestazioni e nello stesso ambito aziendale, vi erano anche le istanze della Life s.r.l., peraltro anteriori.

Non vi sarebbe stata, quindi, la necessaria comparazione dei progetti avendo a riguardo la localizzazione della struttura, il livello di mobilità passiva interaziendale, la completezza ed ampiezza di assistenza, la numerosità dei residenti, le liste d’attesa ufficiali e anche la cronologia delle domande.

Anzi, sarebbe stato del tutto ignorato il dato della collocazione non baricentrica di Villa Giuseppe Chiarelli.

Il parere in oggetto sarebbe, inoltre, del tutto privo di motivazione, illogico e irrazionale.

5. – La Regione Calabria si è costituita eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva.

Anche la difesa erariale ha eccepito il difetto di legittimazione passiva del Ministero della Salute.

Non si sono costituiti il Comune di Scandale e l’ASP di Crotone, cui pure il ricorso è stato ritualmente notificato.

6. – La controinteressata, Concordia S.r.l., si è costituita e ha articolato ampie difese in rito e nel merito.

Sotto il primo profilo, ha eccepito il difetto di interesse della Life S.r.l., che essendo accreditata al S.S.N. per le prestazioni sanitarie oggetto del contendere, non potrebbe essere lesa dall’attività della Concordia, la quale al contrario eroga prestazioni sanitarie con costi a carico dei pazienti.

Life S.r.l. e Concordia S.r.l. opererebbero, quindi, in due mercati differenti e non potrebbero essere tra loro in concorrenza.

D’altro canto, la società ricorrente non avrebbe interesse ad agire, posto che la valutazione della compatibilità alla realizzazione di una struttura sanitaria è finalizzata a soddisfare l’interesse pubblico alla salute, e non già singoli interessi privati.

Nel merito, Concordia ha difeso la correttezza dei provvedimenti impugnati, evidenziando che:

i) l’istanza di accreditamento presentata da Life S.r.l. è differente rispetto all’istanza di autorizzazione all’esercizio di attività sanitaria, presentata dalla Concordia;
di conseguenza, non sarebbe possibile applicare il criterio della precedenza temporale tra le due istanze;
in ogni caso, l’istanza presentata dalla Concordia sarebbe precedente a quella di Life S.r.l., in quanto risalente al 2015;

ii) non sarebbe corrispondente al vero che la struttura Villa Giuseppe Chiarelli non sia baricentrica rispetto al territorio dell’ASP di Crotone;

iii) nel corso dell’istruttoria svolta dal Commissario ad acta sarebbe emersa un’oggettiva carenza rispetto alla prestazione oggetto della richiesta di parere.

Il ricorso, pertanto, sarebbe frutto di un vero e proprio abuso del processo.

7. – Con ordinanza n. 412/2021, il TAR ha rigettato l’istanza cautelare proposta dalla ricorrente, ritenendo che non vi fossero i presupposti per accoglierla “ giacché questa procurerebbe con certezza un danno grave alla controinteressata, a fronte del generico e ipotetico pericolo paventato dalla ricorrente ”.

8. – Il ricorso è stato trattato all’udienza pubblica del 13 luglio 2022 e spedito in decisione.

DIRITTO

9. – I provvedimenti impugnati in questa sede da Life S.r.l. sono stati già oggetto di sindacato da parte di questo TAR con le sentenze nn. 491, 541 e 602 del 2022.

Questo Collegio condivide l’orientamento interpretativo espresso in tali pronunce e intende, quindi, conformarsi ad esso nel decidere anche la presente controversia.

10. – Ritiene preliminarmente il Tribunale che sussista l’interesse di Life S.r.l. a proporre l’odierno ricorso.

Come già osservato nelle citate pronunce di questo TAR, l’offerta di prestazioni sanitarie non è libera, ma ancorata - da un lato - al rispetto di rigorosi requisiti qualitativi di professionalità e sicurezza e - dall’altro lato - alla compatibilità dell’offerta con la programmazione sanitaria regionale, che mira a garantire l’equa distribuzione sul territorio di varie tipologie di centri di cura, nonché ad evitare il fenomeno deteriore di un’offerta di prestazioni sanitarie con alta remunerazione che risulti sovradimensionata rispetto al fabbisogno effettivo della collettività (per un approfondimento, cfr. Cons. Stato, Sez. III, 28 luglio 2021, n. 5591).

Ciò comporta che l’autorizzazione alla realizzazione di una determinata struttura sanitaria, e poi all’esercizio dell’attività, incida sul “mercato delle prestazioni sanitarie”, tanto per quelle strutture che siano state già autorizzate a erogare prestazioni sanitarie della medesima specie (cfr. la già citata sentenza n. 5591 del 2021), tanto per quelle che hanno l’attuale e concreto interesse a fornire quelle prestazioni e che possono vedersi pregiudicato l’accesso al mercato dall’autorizzazione resa ad altri operatori.

Nel caso di specie, vi è prova che Life S.r.l. abbia proposto un’istanza di autorizzazione alla trasformazione dell’accreditamento relativa alle prestazioni concernenti la “Riabilitazione estensiva a ciclo diurno”, ossia le medesime prestazioni oggetto delle autorizzazioni alla realizzazione della struttura e all’esercizio dell’attività sanitaria ottenute dalla Concordia e qui impugnate.

Tale istanza di trasformazione dell’accreditamento non risulta – allo stato delle informazioni e dei documenti presenti in giudizio – essere stata ancora definita, in senso positivo o negativo, da parte degli enti preposti.

Life S.r.l. vanta, pertanto, un interesse attuale e concreto alla rimozione dei provvedimenti autorizzatori contestati.

Né può fondatamente sostenersi che l’avvenuto rilascio di un’autorizzazione all’esercizio dell’attività sanitaria per determinate prestazioni sanitarie sia del tutto “neutra” rispetto alla valutazione da compiere in merito ad una istanza di trasformazione dell’accreditamento per le medesime prestazioni sanitarie, perché entrambi i provvedimenti sono soggetti alla previa valutazione di compatibilità con il fabbisogno regionale.

11. – Sul piano della legittimazione passiva, è innanzitutto pacifico che essa sussista in capo al Comune di Scandale e all’ASP di Crotone, che hanno emesso alcuni dei provvedimenti oggetto di impugnativa.

Deve poi ricordarsi che con la sentenza n. 1639 del 2020 questo Tribunale ha ordinato al Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario della Regione Calabria di “attivarsi al fine di superare il descritto arresto procedimentale, entro 90 giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, adoperandosi per la verifica del fabbisogno, nonché determinandosi sulla valutazione di compatibilità della domanda di cui all’art.