Pubblicato il 08/07/2019

N. 03791/2019 REG.PROV.COLL.

N. 03761/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3761 del 2018, proposto da
Napolitano Case S.r.l. Unipersonale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato L L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, corso Garibaldi 103;

contro

Comune di Nola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato M R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Manganiello S.n.c. di Aniello e A M non costituito in giudizio;

per l'annullamento

a – del provvedimento n. 21086 del 27.06.2018 con il quale Comune di Nola ha rigettato l’istanza di rilascio del permesso di costruire convenzionato, ai sensi dell'art. 28 bis D.P.R. 380/2001, per la realizzazione di uffici e capannoni da destinare ad attività commerciale e direzionale in Via Nazionale delle Puglie;

b – ove occorra, del provvedimento n. 12972 del 19.04.2018 di comunicazione dei motivi ostativi, ai sensi dell'art. 10 bis L. 241/1990;

c – ove occorra, ancorché, del provvedimento n. 9441 del 19.03.2018;

d – di tutti gli atti presupposti, ivi compresi, gli atti istruttori, collegati, connessi e conseguenziali, non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Nola;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2019 la dott.ssa G L S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.La Società ricorrente ha la disponibilità di un lotto per l’insediamento di attività produttive di 9.880 mq circa in Nola (Via Nazionale delle Puglie) riportato al NCT al fl. 15, p.lle 191-305, 132.

La ricorrente ha chiesto in data 5 gennaio 2018, il rilascio del permesso di costruire convenzionato, ai sensi dell’art. 28 bis d.P.R. 380/2001, sul presupposto della ricorrenza delle condizioni per il suo rilascio previste dall’art. 13 delle NTA del P.R.G. vigente che, in relazione alla zona territoriale omogenea D1 “ insediamenti produttivi ” prevede quanto segue:

- per i lotti di superficie superiore ai 10.000 mq, l’obbligo del PUA di iniziativa pubblica o privata, ai sensi degli artt. 26 LRC 16/2004 e 10 Regolamento Regionale 5/2011;

- per i lotti di superficie inferiore a 10.000 mq, invece, il permesso di costruire convenzionato idoneo ad assicurare la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria – ove mancanti – a carico dei proprietari e la cessione delle aree da destinare agli standard urbanistici (D.M. 1444/68). Il Dirigente del S.U.A.P. di Nola, con nota del 19 aprile 2018 n. 12972, ha comunicato il preavviso di rigetto ex art. 10 bis L. 241/90 e, all’esito del contraddittorio procedimentale, è stato adottato il diniego definitivo impugnato in questa sede prot.n. 21086/2018.

2.La motivazione del rigetto dell’istanza è articolata sui seguenti profili:

-l’intervento in questione ricade, in parte, nella Zona Territoriale Omogenea D1 “Insediamenti produttivi” e, in parte, in Zona Territoriale 3 Omogenea “ R rispetto infrastrutturale e cimiteriale ”;

- in particolare, nel progetto allegato all’istanza si prevede la realizzazione di una strada di collegamento tra il lotto nella disponibilità della ricorrente e la strada di Via Nazionale delle Puglie, che attraversa la Zona Omogenea “E”, sovrapponendosi ad un “tratturo esistente” avente destinazione a scopo agricolo.

-pur trattandosi di un lotto inferiore a mq 1000, per il quale sarebbe quindi in astratto possibile il rilascio del permesso di costruire convenzionato, non sussistono in concreto le condizioni previste dalla delibera della Giunta Comunale n.9/2014 il cui punto 7 prevede che “ alle domande di permesso di costruire convenzionato dovrà essere allegata una perizia asseverata da tecnico abilitato che attesti l’esistenza e l’adeguatezza delle urbanizzazioni primarie esistenti e necessarie affinché il nuovo insediamento produttivo sia operativo e non crei ostacoli alle altre attività insediate o da insediare oppure un progetto di realizzazione/adeguamento delle urbanizzazioni stesse compreso gli eventuali allacciamenti e i collegamenti alle strade comunali, provinciali o regionali ”:

-l’area in cui si colloca l’intervento oggetto di interesse è, in particolare, “ totalmente carente delle benché minime opere di urbanizzazione primaria” ;

3. Parte ricorrente ha dedotto i vizi di: a) violazione di legge con riguardo all’art. 28 bis del d.P.R. 380/2001;
b) incompetenza del dirigente all’adozione del diniego;
c) violazione dell’art. 13 delle N.T.A. del P.R.G. vigente, in relazione alle prescrizioni della zona D1;
d) eccesso di potere sotto diversi profili, inerenti in particolare l’insufficienza della motivazione.

4. All’udienza del 21 maggio 2019, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5. Il ricorso non può essere accolto.

6. Deve preliminarmente esaminarsi la censura di incompetenza, che, se fondata, avrebbe causa assorbente rispetto ai restanti vizi dedotti (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. 27 aprile 2015, n. 5).

Il motivo è infondato.

L’art. 28 bis del Dd.P.R. 380/2001, introdotto dall’art. 17 comma 1 lett. q) del d.l. 12 settembre 2014 n. 133 recante “ Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione di opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive ” convertito in legge, con modificazioni, con l’art. 1 comma 1 della legge 11 novembre 2014 n. 164, prevede la possibilità di rilascio di un permesso di costruire convenzionato, non preceduto dall'approvazione di uno strumento urbanistico di dettaglio, per tutte le situazioni nella quali "le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con una modalità semplificata". Come osservato dalla giurisprudenza che si è pronunciata in materia, “ il legislatore, recependo una prassi ampiamente diffusa, ed anche sulla scorta di talune previsioni della legislazione regionale, ha introdotto una nuova figura di titolo edilizio suscettibile di trovare spazio laddove, al di fuori della pianificazione attuativa, si renda comunque necessaria la strutturazione di un rapporto giuridico tra la parte privata e l'amministrazione pubblica relativamente a profili collaterali al contenuto abilitativo del permesso di costruire.

La norma fissa un limite di ordine generale, finalizzato a distinguere lo spazio riservato all'istituto di nuovo conio rispetto agli spazi tuttora necessariamente riservati alla pianificazione attuativa.

Come osservato in dottrina, ai molteplici piani attuativi previsti dall'ordinamento compete esprimere un ordine insediativo ad una scala di maggior dettaglio, in funzione di integrazione e completamento delle linee programmatiche indicate dal piano urbanistico generale, mentre il permesso di costruire convenzionato ha la funzione di assicurare una disciplina accessoria del permesso di costruire, andando oltre la dimensione provvedimentale e consentendo di strutturare e regolare un rapporto di durata che rende più articolata la relazione giuridica tra il richiedente e l'amministrazione comunale, nonché risolvendo i problemi di disciplina che nella prassi erano inadeguatamente risolti mediante clausole unilaterali atipiche apposte al titolo edilizio.

Per i casi in cui, secondo la valutazione dell'amministrazione, le esigenze di urbanizzazione possono essere soddisfatte con una modalità semplificata, la pianificazione di secondo livello risulterebbe ridondante e non rispettosa del principio di proporzionalità tra gli interessi pubblici da perseguire e lo strumento amministrativo utilizzato, come del resto è stato costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa riferita alle fattispecie dei lotti interclusi ricadenti in aree già urbanizzate, nelle quali l'amministrazione comunale deve disapplicare la previsione dello strumento urbanistico generale che impone, senza sufficienti ragioni giustificative, una pianificazione attuativa che nulla potrebbe aggiungere a fronte di un sufficiente grado di urbanizzazione (cfr., per tutte: Cons. Stato, sez. IV, 7 novembre 2014 n. 5488). è finalizzato ad apportare una semplificazione procedimentale rispetto ad un ordinario procedimento di adozione di un piano attuativo, laddove siano comunque realizzabili le “esigenze di urbanizzazione” (cfr., per tutte: Cons. Stato, sez. IV, 7 novembre 2014 n. 5488)” (T.A.R. Torino, Sez. II, 26 settembre 2016, n. 1165)

Trattandosi pertanto di un procedimento edilizio “concreto”, sia pure sostitutivo, alle condizioni di compatibilità con le esigenze di urbanizzazione dell’area, del permesso di costruire, ad esso si applicano le disposizioni di cui al capo II, titolo II, del d.P.R. 380/2001, ivi compreso l’art. 20 che attribuisce al dirigente l’adozione del provvedimento “ il quale resta la fonte di regolamentazione degli interessi”;
mentre al Consiglio Comunale è riservato solo il potere di approvazione della convenzione accessiva al provvedimento, relativa gli impegni assunti dal privato, “funzionali al soddisfacimento di un interesse pubblico” di cui la stessa disposizione fornisce un elenco non esaustivo nel comma 3.

A tale conclusione, fondata sull’interpretazione letterale del comma 6 dell’art. 28 bis ( “ Il procedimento di formazione del permesso di costruire convenzionato è quello previsto dal Capo II del titolo II della presente parte”) si giunge anche sulla base di un’interpretazione sistematica delle norme, poiché, laddove il legislatore abbia inteso derogare all’ordinario riparto di competenze nell’adozione dei titoli edilizi, lo ha espressamente previsto (cfr. art. 14 “ permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici ” che, comportando in ragione della derogabilità dei limiti di densità edilizia, altezza, distanza tra i fabbricati e, nell’ipotesi eccezionale del comma 1 bis, anche delle destinazioni d’uso, vere e proprie valutazioni tecnico-discrezionali di natura urbanistica, attribuisce la competenza decisionale al Consiglio Comunale).

7. Anche sotto il profilo sostanziale, il ricorso è infondato.

Nell’economia della complessiva controversia, assume valore dirimente la questione – invero indicata per la prima volta dal Comune nel provvedimento definitivo di diniego – della non conformità del progetto allegato all’istanza rispetto al vigente P.R.G., comportando esso la realizzazione di una strada di accesso sulla limitrofa zona agricola, (insistente peraltro anche su un “ tratturo esistente ”).

Secondo le scelte urbanistiche contenute nel P.R.G. vigente, la zona agricola E nella quale sarebbe stata collocata la strada, è destinata all’esercizio dell’agricoltura intesa non soltanto come funzione produttiva, ma anche come “funzione di salvaguardia del sistema idrogeologico, del paesaggio agrario e dell’equilibrio ecologico naturale ;
in relazione a tale area, l’art. 15 delle NTA prevede la realizzabilità unicamente delle “ indispensabili strade interpoderali ” (oltre che di “ impianti irrigui ” e di “ opere di bonifica ”), destinate come tali al servizio dei fondi e quindi all’accesso dei mezzi agricoli (cfr. Cons Stato, sez. IV, 1 aprile 2011, n. 2041, citata da entrambe le parti).

In siffatta categoria di tracciati, non è certamente annoverabile quello proposto dalla ricorrente, sia per dimensioni (quella considerata nel progetto allegato all’istanza è una strada larga 9 ml e lunga oltre 150 ml), che, soprattutto, per funzione, trattandosi di una strada di collegamento del lotto alla Strada Statale 7 bis funzionale all’accesso da parte di veicoli al previsto insediamento industriale. L’incompatibilità tra la destinazione agricola della zona e la realizzazione della strada servente l’impianto industriale sarebbe superata, ad avviso della ricorrente, dalla circostanza di fatto che l’area agricola avrebbe perso “ ogni (originaria) connotazione rurale ” e non risulterebbe più idonea agli usi agricoli.

Sul punto, deve osservarsi che - e in ciò l’istituto in esame non si differenzia neanche dal permesso di costruire “in deroga” previsto dall’art. 14 del d.P.R. 380/2001 il quale ammette la deroga ma solo con riferimento ai limiti indicati nel comma 3 e comunque mediante l’espressione della “ amplissima discrezionalità di cui dispongono gli organi competenti ” (TAR lecce, sez. I, 9 novembre 2006, n. 5219) – la semplificazione procedimentale introdotta dall’art. 28 bis del d.P.R. 380/2001 presuppone in ogni caso la compatibilità dell’intervento edilizio con la zonizzazione prevista a monte dal P.R.G. e, in particolare, l’edificabilità dell’area, secondo le norme direttrici dello strumento urbanistico vigente. Né, lo “stato di fatto” dell’area può legittimarne un uso non conforme alla destinazione urbanistica impressa dalla pianificazione urbanistica del Comune;
neanche nell’ipotesi in cui gli eventuali manufatti realizzati fossero stati assentiti sotto il profilo edilizio, anche a mezzo di condono edilizio (Cons. Stato, Sez. V, 9 maggio 2019, n. 3014).

8. L’infondatezza della doglianza concernente il profilo motivazionale del provvedimento appena esaminato comporta il rigetto del ricorso, con assorbimento logico delle restanti censure, trattandosi dell’azione di annullamento ex art. 29 c.p.a. di un provvedimento di diniego, fondato su una pluralità di ragioni ostative, “ciascuna delle quali di per sé idonea a supportare la decisione, non può trovare accoglimento l'impugnativa svolta in sede giurisdizionale avverso di essa se anche una sola delle ragioni effettivamente sussista” (da ultimo, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 15 aprile 2019, n.2423).

9. La peculiarità della controversia giustifica la compensazione delle spese di lite.