Pubblicato il 10/08/2017

N. 09282/2017 REG.PROV.COLL.

N. 08905/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8905 del 2009, proposto dal signor:
G A, rappresentato e difeso dagli avvocati E Z, G L C D C, con domicilio eletto presso lo studio avv. E Z in Roma, via Ximenes, 10;

contro

Isvap - Istituto Vigilanza Assicurazioni Private e di Interesse Collettivo, ora IVASS – Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati S S, D A M Z, N G, con domicilio eletto presso Ufficio Legale Ivass in Roma, via del Quirinale, 21;

per l'annullamento, previa sospensiva,

- del provvedimento di rigetto in data 15 luglio 2009 con il quale l'Isvap ha notificato al ricorrente la reiezione dell'istanza presentata in data 11.2.2009 diretta ad ottenere l'iscrizione al Ruolo dei Periti assicurativi, avendo superato le relative prove di idoneità, in quanto a norma dell’art. 22 del Reg. Isvap 3.1.2008, n.11 la domanda de quo doveva essere presentata a pena di decadenza entro il 30 giugno 2008;

-del Regolamento Isvap n.11 del 3.1.2008 concernente la disciplina dell’attività peritale di cui al Titolo X, Capo VI del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 – Codice delle assicurazioni private, nella parte dell’art. 22, comma 1 nella parte in cui prevede la presentazione della domanda di iscrizione “ nel Ruolo entro e non oltre il 30 giugno 2008 ” nonché di ogni altro atto ad essi presupposto, collegato, connesso e conseguente se e in quanto lesivo per il ricorrente e per l’accertamento del diritto all’iscrizione nel Ruolo nazionale dei periti assicurativi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’ Isvap - Istituto Vigilanza Assicurazioni Private e di Interesse Collettivo e dell’Ivass;

Vista l’ordinanza n.5481 del 2009 con cui è stata respinta la suindicata domanda cautelare;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 aprile 2017 il Cons. Mariangela Caminiti e uditi per le parti i difensori presenti, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Riferisce il sig. G A di aver superato nella sessione di esami del 2005, svoltasi in data 25.10.2006, la prova di idoneità per l’iscrizione nel Ruolo Nazionale dei Periti assicurativi, ai sensi dell’art. 158, comma 1, lettera g) del d.lgs. n.209 del 2005.

In seguito l’Isvap con nota del 16.1.2007, prot. n. 1507001063 gli ha comunicato che essendo risultato idoneo nella prova “ ove intenda richiedere l’iscrizione nel Ruolo Nazionale dei periti assicurativi….dovrà presentare secondo le modalità indicate nel provvedimento …..n.1897 del 26.6.2001, pubblicato nella G.U. della Repubblica Italiana n.178 del 07.07.2001 apposita domanda in carta legale …”.

Espone che sulla base di tale comunicazione ha provveduto ad inoltrare in data 9 febbraio 2009 la domanda di iscrizione nel predetto ruolo con raccomandata a.r..

In data 24 febbraio 2009, con nota prot. n. 1503003583 l’Isvap ha comunicato l’avvio del procedimento di rigetto della domanda di iscrizione, per l’intervenuto termine di decadenza atteso l’invio della stessa oltre il termine del 30 giugno 2008.

A tale comunicazione è seguito il provvedimento dell’Isvap in data 15.7.2009, prot. n.1509015135, con cui l’Ente ha disposto il definitivo rigetto della domanda sul presupposto art. 22, comma 1, del Reg.Isvap n.11 del 3 gennaio 2008, recante la disciplina dell’attività peritale di cui al Titolo X, Capo VI del d.lgs. n. 209 del 2005, secondo cui le prove di idoneità sostenute con esito positivo anteriormente all’entrata in vigore del Regolamento stesso danno diritto all’iscrizione al Ruolo in oggetto, a condizione della presentazione della relativa domanda di iscrizione entro il 30 giugno 2008.

Avverso tale provvedimento il sig. A ha proposto ricorso deducendo quali motivi di impugnazione: 1) Incompetenza relativa di legge , il Regolamento Isvap n. 11 del 3.1.2008, art. 22, comma 1 sarebbe illegittimo in quanto viziato di incompetenza relativa – nella parte in cui prescrive la presentazione della domanda di iscrizione nel Ruolo entro e non oltre il 30 giugno 2008 – in relazione alla materia su cui spiega effetti, travalicando ed eccedendo la delega attribuita all’Isvap dall’art. 157 del d.lgs. n. 209 del 2005, riguardo il potere di controllo e regolamentazione della procedura di iscrizione e cancellazione dal Ruolo, in mancanza di delega anche della potestà di determinare nuove modalità di accesso alla professione o porre nuove condizioni impeditive della stessa, materia riservata alla fonte primaria (stante anche la previsione dell’art. 160 del d.lgs. n. 209 del 2005, comma 4 secondo cui per la reiscrizione rimane valida l’idoneità già conseguita). Di conseguenza anche il provvedimento di rigetto sarebbe illegittimo in quanto adottato sulla base di tale norma regolamentare viziata.

2) Violazione e falsa applicazione degli artt.157,158,159 e 160 del d.lgs. n. 209 del 2005. Eccesso di potere per disparità di trattamento , l’Amministrazione con la norma regolamentare in questione avrebbe introdotto apoditticamente un termine di decadenza arbitrario, collegato a limiti temporali, senza tener conto della posizione dei soggetti idonei per i medesimi requisiti (prove e tirocinio) che hanno chiesto l’iscrizione nel nuovo Ruolo, come il ricorrente, rispetto a coloro che avevano chiesto l’iscrizione nel Ruolo prima del 30 giugno 2008, con evidente disparità di trattamento. L’art. 22 richiamato sarebbe illegittimo, parimenti al provvedimento applicativo, per la previsione del termine di decadenza quale discrimine, senza alcuna motivazione, con l’introduzione di una disciplina differente di uguali posizioni giuridiche sulla base del solo termine per proporre la domanda. Ciò tanto più alla luce degli artt.159 e 160 del d.lgs. n. 209 del 2005 sulla cancellazione e reiscrizione nel Ruolo, che ammettono quest’ultima ai periti iscritti e poi cancellati, dopo la eliminazione delle cause ostative, rimanendo valida la idoneità già conseguita.

3)Illegittimità per violazione dei principi generali dell’ordinamento comunitario, degli artt. 3 e 4 della Cost.,degli artt.158,159 e 160 del d.lgs. n. 209 del 2005, del principio della tutela dell’affidamento e di omessa comunicazione di cui all’art. 157 del d.lgs. n. 209 del 2005 e della legge n. 241 del 1990 , in quanto il Regolamento e il provvedimento di rigetto impugnati sarebbero stati adottati in violazione: - del principio del rispetto dei diritti quesiti ed il principio di tutela dell’affidamento, giacchè il ricorrente avrebbe acquisito il diritto all’iscrizione al Ruolo con il superamento delle prove di idoneità, diritto riconosciuto dall’Isvap con nota del 15 gennaio 2007;
- del principio di uguaglianza, di non discriminazione e parità di trattamento e libera circolazione delle persone e libero esercizio delle attività professionali, in violazione delle norme costituzionali rubricate e dei principi comunitari. Inoltre lamenta il vizio di mancata comunicazione dell’introduzione di un termine di decadenza, non previsto dalla normativa precedente, entro il quale richiedere l’iscrizione nel Ruolo, in violazione delle norme in materia di corretto procedimento e dell’art. 157 del d.lgs. n. 209 del 2005, tenuto conto della predetta nota del 15.1.2007 dell’Isvap recante la comunicazione del superamento della prova di idoneità e della facoltà di richiedere l’iscrizione nel Ruolo senza alcun termine e condizione. Conclude quindi con la richiesta di annullamento del provvedimento di rigetto e della norma regolamentare presupposta, previa sospensione dell’efficacia, e per l’accertamento del diritto all’iscrizione nel predetto Ruolo.

Si è costituito in giudizio l'Isvap per il tramite dell' Avvocatura Generale dello Stato con deposito di memoria difensiva e documentazione relativa al procedimento, opponendosi all' accoglimento del ricorso in quanto infondato.

Con ordinanza sez. I, n. 5481 del 2009 è stata respinta la suindicata domanda cautelare.

L' Ivass in prossimità dell'odierna udienza si è costituito in resistenza, quale successore in tutte le funzioni e nei rapporti attivi e passivi dell' Isvap, soppresso dall' art. 13 del d.l.n.95 del 2012, conv. in l.n.135 del 2013, e si è opposto al ricorso eccependo preliminari profili di tardività nonché di infondatezza in quanto la normativa subprimaria emanata dall' Isvap avrebbe parificato alla posizione di coloro già iscritti nel vecchio Ruolo ex lege n.166/1992 la posizione di coloro che avevano superato l' esame di idoneità senza mai chiedere l' iscrizione, con la previsione di un termine per la definizione delle posizioni ai fini della certezza giuridica, come ribadito in precedenti giurisprudenziali. Inoltre non sussisterebbero profili di disparità di trattamento e di violazione del principio di uguaglianza avendo assicurato la disciplina regolamentare un trattamento di favore ai soggetti che avevano superato l'esame in base alla precedente disciplina, con parificazione ai precedenti iscritti, pur fissando un termine. Aggiunge la difesa dell'Istituto che nessuna discriminazione sarebbe prevista perché la norma disciplinerebbe in modo diverso posizioni giuridiche diverse, in assenza della violazione del principio di affidamento a potersi iscrivere in qualsiasi momento con immutabilità della disciplina, trovando questa quale norma subprimaria piena efficacia dalla pubblicazione del Regolamento in G.U.

Alla udienza pubblica del 21 aprile 2017 la causa è stata trattenuta in decisione riservata e sciolta definitivamente la riserva nella camera di consiglio del 5 maggio 2017 (all’uopo riconvocata), è passata in decisione.

2. Preliminarmente va disattesa l’eccezione di tardività della proposizione del gravame con riferimento all’atto di diniego impugnato (notificato al ricorrente in data 21 luglio 2009, con proposizione del ricorso notificato “ a distanza di 100 giorni”), trovando applicazione nella specie la sospensione feriale dei termini processuali, all’epoca vigente dal 1° agosto al 15 settembre, atteso che il ricorso è stato incardinato nel 2009 e solo a partire dal 2015 tale termine di sospensione è stato ridotto – dal 1° al 31 agosto - con la legge n. 162 del 2014, che ha riformato l’art. 1 della legge n. 742 del 1969 (cfr. Cons Stato Ad. Plenaria 27 luglio 2016, n. 18;
CGA Sicilia 5 maggio 2016, n.131;
Cons. Stato, sez. VI, 20 dicembre 2013, n. 6154).

Del resto tale profilo può assumere rilievo nel procedimento cautelare, nel senso ora definito dall’art. 54, comma 3 cpa, secondo cui nel processo amministrativo la sospensione feriale dei termini non si applica ai procedimenti cautelari e la deroga di cui all'art. 5, l. 7 ottobre 1969 n. 742, che opera esclusivamente nel senso di consentire anche in periodo feriale la trattazione della domanda cautelare nel rispetto dei termini ordinari all'uopo previsti, mentre non produce alcun effetto con riguardo ai termini di notifica e deposito del ricorso introduttivo e ad ogni altro successivo termine processuale finalizzato alla trattazione del gravame nel merito, per i quali trova invece piena applicazione la sospensione di cui al precedente art. 1 della predetta legge n. 742 del 1969 (cfr.Tar Sicilia, Palermo,sez. I, 5 febbraio 2013, n. 298).

Riguardo la tardività dell’impugnativa della norma regolamentare (art. 22) del 2008, oltre un anno dalla pubblicazione e dopo l’intervenuta ampia scadenza del termine del 30 giugno 2008, va rilevato che il potere di disapplicazione degli atti normativi di secondo grado è già da tempo entrata nel patrimonio di strumenti di tutela dei diritti soggettivi e anche degli interessi legittimi (cfr., Cons. Stato, Sez. VI, n. 3623 del 2014;
Tar Lombardia, Milano, sez. I, sentenza n. 427 del 2014;
.Tar Friuli-Venezia Giulia, 11 maggio 2015, n. 212) e nella specie l’impugnativa va consentita in via incidentale ai fini della disapplicazione della norma regolamentare presupposta all’atto di diniego parimenti gravato se in contrasto o confliggente con la norma primaria, come nel senso di seguito considerato (cfr.sul caso specifico Tar Puglia, Lecce, sez. I, 18 luglio 2009, n1870;
in generale Cons.Stato, sez. VI, 3 ottobre 2007, n. 5098;
idem, sez. IV, 17 ottobre 2003, n. 6335).

2.1. La questione principale oggetto del giudizio riguardo l’annullamento del diniego dell’istanza di iscrizione nel Ruolo dei periti assicurativi impugnato, verte sull’assorbente rilievo che l’idoneità professionale, conseguita dal ricorrente a seguito del superamento della prova di abilitazione nella sessione 2005 (con prova svolta in data 25.10.2006), sarebbe stabilita in base al previgente sistema, consentendogli il titolo ad ottenere la suddetta iscrizione, senza poter considerare legittima la successiva disposizione regolamentare di cui all’art. 22 del Regolamento Isvap n. 11 del 2008, che ha introdotto un termine decadenziale per la suddetta iscrizione (entro il 30 giugno 2008) da parte dei titolari di abilitazione conseguita sotto la vigenza del regime giuridico anteriore all’entrata in vigore dello stesso Regolamento (pubblicato in G.U. in data 13 febbraio 2008).

2.2. Le censure come sopra riportate sono fondate nei sensi di cui appresso.

Il ricorrente ha conseguito l’idoneità all’iscrizione nel Ruolo dei periti assicurativi nella sessione 2005, nella vigenza della normativa dettata dalla legge n. 166 del 1992 e dal Regolamento Isvap n. 1897 del 26 giugno 2001.

Tale disciplina è stata modificata dal d.lgs. n. 209 del 2005, recante il Codice delle assicurazioni private, il quale, nell’abrogare la legge n. 166 del 1992, ha dettato una nuova disciplina dell’ordinamento settoriale prevedendo, per quanto qui interessa, all’art. 158, tra i requisiti per l’iscrizione nel Ruolo dei periti assicurativi, l’avvenuto superamento della prova di idoneità consistente in un esame su materie tecniche, giuridiche ed economiche rilevanti nell'esercizio dell'attività, di cui l'Isvap determina, con regolamento, i titoli di ammissione e le modalità di svolgimento.

L’art. 157 del d.lgs. n. 209 del 2005, rubricato “ Ruolo dei periti assicurativi ”, stabilisce che:

“ 1. L'Isvap cura l'istituzione e il funzionamento del ruolo e determina, con regolamento, gli obblighi di comunicazione, la procedura di iscrizione e di cancellazione e le forme di pubblicità più idonee ad assicurare l'accesso pubblico al ruolo. 2. Nel ruolo sono iscritti i periti assicurativi che esercitano l'attività in proprio e che sono in possesso dei requisiti di cui all'articolo 158 .”

Il successivo art. 158, comma 3, prevede inoltre: “3. Ai fini dell'iscrizione, il perito deve possedere adeguate cognizioni e capacità professionali, che sono accertate dall'Isvap tramite una prova di idoneità, consistente in un esame su materie tecniche, giuridiche ed economiche rilevanti nell'esercizio dell'attività. L'Isvap determina, con regolamento, i titoli di ammissione e le modalità di svolgimento della prova valutativa, provvedendo alla relativa organizzazione e gestione”.

In attuazione di tali norme è stato, quindi, adottato il Regolamento Isvap n. 11 del 3 gennaio 2008 il quale, con il contestato art. 22, ha previsto che “ le persone fisiche che hanno superato la prova di idoneità per l’iscrizione nel Ruolo nazionale dei periti assicurativi, anteriormente alla data di entrata in vigore del presente Regolamento, hanno diritto all’iscrizione nel ruolo, purchè in possesso dei requisiti previsti dall’art. 5, ad eccezione di quello di cui al comma 1, lett. b), del medesimo articolo, e presentino domanda di iscrizione nel Ruolo entro e non oltre il 30 giugno 2008 ”.

Sulla base di tale norma regolamentare, l’Isvap, con il provvedimento oggetto di impugnazione unitamente alla disposizione predetta, ha rigettato la domanda di iscrizione inoltrata dal ricorrente, poiché presentata oltre il termine del 30 giugno 2008.

2.3. Ciò posto, il Collegio rileva che non sono condivisibili le argomentazioni di cui alle pronunce (Tar Lazio, Roma, sez.I, n. 2273 e n.2545 del 2011) indicate dalla difesa dell’Istituto quali precedenti giurisprudenziali specifici da considerare anche nella specie, tenuto conto del più recente orientamento in senso opposto del Consiglio di Stato su caso analogo (cfr. Sez. VI, 6 maggio 2014, n. 2303).

Aderendo a tale ultimo orientamento, si osserva che la previsione del suddetto termine di decadenza non risulta compatibile con l’ambito dei poteri regolamentari conferiti all’Isvap dalla normativa primaria come richiamata, la quale, nel recare la nuova disciplina di settore ed i requisiti per l’iscrizione nel Ruolo, non prevede la possibilità di introdurre, nella fase transitoria del passaggio dal vecchio al nuovo ruolo, condizioni di decadenza dal relativo diritto.

Peraltro, a livello di normativa di rango primario, l’iscrizione nel Ruolo dei periti, delineato dalla riforma, è subordinata al possesso di determinati requisiti, analoghi a quelli dettati dalla previgente disciplina (tra cui il superamento della prevista prova di idoneità), ma la circostanza che tale prova sia stata conformata parzialmente in modo differente rispetto alla previgente disciplina non consente di precludere ai soggetti che abbiano conseguito tale idoneità secondo il vecchio ordinamento la possibilità di iscrizione nel Ruolo attraverso la previsione di un termine di decadenza per la proposizione della domanda di iscrizione.

D’altra parte proprio l’art. 157 del d.lgs. n. 209 del 2005, sopra richiamato, che costituisce la fonte del potere regolamentare esercitato dall’Isvap, non prevede alcuna causa di decadenza dal diritto all’iscrizione nel Ruolo dei periti, demandando al potere regolamentare unicamente il compito di disciplinarne l'istituzione e il funzionamento, e di determinare gli obblighi di comunicazione, la procedura di iscrizione e di cancellazione e le forme di pubblicità più idonee ad assicurare l'accesso pubblico al Ruolo.

Pertanto, posto che la disposizione normativa di rango primario non prevede alcuna preclusione all’iscrizione nel Ruolo dei periti assicurativi dei soggetti che abbiano conseguito l’idoneità sotto il previgente ordinamento, la decadenza temporale per la proposizione della domanda di iscrizione, prevista dalla citata fonte regolamentare a decorrere dal 1° luglio 2008, non può ritenersi legittima né giustificata da esigenze di diritto transitorio.

Del resto, come già rilevato, la richiamata disposizione legislativa delega l’Istituto allo strumento regolamentare unicamente per la disciplina inerente l'istituzione e il funzionamento del Ruolo nonchè gli obblighi di comunicazione, la procedura di iscrizione e di cancellazione e le forme di pubblicità più idonee ad assicurare l'accesso pubblico al Ruolo, con esclusione pertanto della possibilità di introdurre limitazioni alla iscrizione da parte di soggetti che abbiano conseguito l’idoneità sulla base della precedente disciplina.

Da ultimo vale osservare che, anche per quanto attiene alla prove d’esame, le differenze tra le modalità di accesso al ruolo dei periti assicurativi secondo il previgente sistema – come delineato dalla legge n. 166 del 1992 e dal Regolamento Isvap 26 giugno 2001, n. 1897 – ed il sistema attualmente in vigore non pare possano giustificare una disciplina restrittiva dell’iscrizione dei soggetti che abbiano conseguito l’abilitazione nel periodo di vigenza delle fonti normative preesistenti;
dall’esame dell’art. 8 del Regolamento Isvap n. 1897 del 2001 si evince infatti che i candidati erano sottoposti ad un programma d’esame più ampio (comprendente anche materie, quali gli elementi di diritto e procedura civile e penale) rispetto a quanto previsto dal Regolamento 3 gennaio 2008 n. 11 attualmente vigente.

Anche per tale ultima considerazione, non si rinvengono pertanto ragioni plausibili per considerare ragionevole o altrimenti giustificabile la limitazione temporale per l’iscrizione nel ruolo dei periti assicurativi posta dalla citata disposizione regolamentare ai soggetti che hanno conseguito l’idoneità sulla base di prove concorsuali sostanzialmente più selettive. Va aggiunta altresì l’ulteriore considerazione desunta dalla previsione di cui all’art.160, comma 4, del d.lgs. n. 2009 del 2005 (recepito anche dall’art. 14 del Regolamento in questione) che prevede la possibilità di chi abbia superato l’esame di idoneità secondo il sistema previgente e sia stato iscritto di potersi nuovamente iscrivere in qualsiasi momento;
possibilità che appare equo garantire anche a chi, avendo superato l’esame, non si sia iscritto al Ruolo.

3. Per quanto sopra detto, l’art. 22, comma 1 del Regolamento Isvap n. 11 del 2008, in quanto contrastante con la disciplina legislativa sovraordinata, deve essere ritenuto illegittimo nella parte in cui sottopone al limite temporale del 30 giugno 2008 la possibilità di iscrizione nel Ruolo dei periti assicurativi da parte dei soggetti che abbiano conseguito l’idoneità sotto la previgente disciplina, e va pertanto disapplicato e deve essere annullato il provvedimento di diniego adottato dall’Isvap in data 15 luglio 2009 oggetto del ricorso, in quanto applicativo di tale disposizione regolamentare.

4. Per la particolarità della vicenda contenziosa e per la sua evoluzione le spese del giudizio sono compensate tra le parti, ad eccezione del contributo unificato, come indicato in dispositivo.