N. 00009/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00351/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 351 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
P Q, A Q, D Q, rappresentati e difesi dall'avv. S C, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Torino, via Bertola, 2;

contro

Comune di Castellamonte, rappresentato e difeso dall'avv. D A, con domicilio eletto presso Francesco Mazzella in Torino, via Duchessa Jolanda, 21/Bis;

nei confronti di

T A, C N, M L N, L N;

per l'annullamento

- della deliberazione di Giunta Comunale n. 207 del 30.11.2011 di "Approvazione del progetto definitivo dei lavori di: "realizzazione strada di circonvallazione in Frazione Campo canavese - I lotto" con contestuale dichiarazione di pubblica utilità dell'opera da realizzare

nonchè per l'annullamento di ogni altro atto, presupposto, antecedente, consequenziale e comunque

connesso al procedimento e, in particolare,

- della comunicazione del Comune del 17.01.22012 prot. n. 794 inviata al Dott. Quagliolo Paolo;

- della comunicazione del Comune del 17.01.2012 prot. n. 793 inviata al Sig. Q D;

- della comunicazione del Comune del 17.01.2012 prot. n. 792 inviata al Sig. Quaglio Andrea;

e in fine, occorrendo,

per l'annullamento

- della D.G.C. n. 157 del 13.07.2005;

- della D.G.C. n. 43 del 13.03.2009;

- dell'avviso di avvio del procedimento per l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio del 27.03.2009;

- della D.C.C. n. 72 del 30.11.2009;

- della D.G.C. n. 124 del 22.06.2010;

- del progetto prot. n. 9469 del 16.05.2011;

- dell'avviso di avvio del procedimento del 19.05.2011;

- D.G.C. n. 163 del 11.10.20011 (non noto nel suo esatto contenuto);

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Castellamonte;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2012 il dott. Giovanni Pescatore e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) I signori Quagliolo Paolo, Davide e Andrea, sono comproprietari di un terreno sito nel Comune di Castellamonte, in frazione Campo Canavese, individuato catastalmente al F. 9 particella n. 115. Il sig. Q A è inoltre proprietario del terreno confinante, individuato catastalmente al F. 9 particella n. 99.

Il Comune di Castellamonte, con delibera n. 207 del 30.11.2011, qui impugnata, ha approvato il “Progetto definitivo dei lavori di realizzazione della strada di circonvallazione in Frazione Campo Canavese” con contestuale dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e assoggettamento delle aree di proprietà dei ricorrenti al regime di espropriabilità.

Avverso tale delibera, impugnata nel presente giudizio, vengono svolti quattro motivi di censura. Con il primo, fondato sulla violazione dell’art. 10 D.P.R. 327/2001 e dell’art. 21 bis L. 241/1990, si lamenta la mancata notifica e comunicazione individuale dell’approvazione della variante che ha comportato l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio.

Con il secondo motivo, argomentato sulla violazione dell’art. 17 D.P.R. 327/2001, si deduce la mancata indicazione - nella delibera di approvazione del progetto definitivo - dell’atto da cui deriva il vincolo preordinato all’esproprio.

Vengono, inoltre, dedotti vizi di eccesso di potere sotto i profili del difetto di istruttoria, della illogicità, della carenza di motivazione, in quanto l’amministrazione comunale non avrebbe svolto indagini e approfondimenti istruttori adeguati, propedeutici alla scelta del tracciato e all’approvazione del progetto.

Infine, con il quarto motivo di censura si rileva come - ove la delibera impugnata venisse intesa come adottata ai sensi dell’art. 17 D.P.R. 327/2001 - la stessa risulterebbe viziata per incompetenza della Giunta Comunale ad approvare il progetto definitivo dell’opera pubblica.

Con successivo ricorso per motivi aggiunti, le censure di cui sopra sono state estese agli atti - meglio indicati in epigrafe - depositati nel corso del giudizio dal Comune.

Quest’ultimo si è ritualmente costituito in giudizio, contestando le tesi avversarie e chiedendone l’integrale rigetto.

Il procedimento è pervenuto a decisione all’udienza del 20.12.2012.

2) Il primo motivo di ricorso, incentrato sulla mancata comunicazione dell’atto recante l’apposizione del vincolo espropriativo, fa riferimento alla delibera di variante che ha preceduto l’approvazione del progetto definitivo.

Pur riconoscendo di avere ricevuto comunicazione dell’avvio del procedimento di apposizione della variante (comunicazione del 27.03.2009, allegata sub doc. 7 fasc. ricorr.), i ricorrenti lamentano la mancata comunicazione del provvedimento conclusivo.

La cronologica dei successivi passaggi procedimentali è così riassumibile. Con D.C.C. n. 72 del 30.11.2009 è stata deliberata l’adozione della variante parziale allo strumento urbanistico, al fine di traslare il posizionamento del nuovo tracciato della circonvallazione.

In data 18.01.2010 i sigg.ri Q D e Q A hanno depositato osservazioni alla D.C.C. n. 72 del 30.11.2009, protocollate al n. 974.

Con D.C.C. n. 71 del 29.11.2010, preso atto delle osservazioni e controdeduzioni agli atti, la variante parziale, già adottata con deliberazione n. 72 del 30.11.2009, è stata approvata in via definitiva.

In data 19.05.2011 è stato notificato agli odierni ricorrenti l’avviso di avvio del procedimento di approvazione del progetto definitivo e contestuale dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.

3) Sempre in via preliminare va rilevato che in materia espropriativa il vigente t.u. approvato con D.P.R. 327/2001 impone un preventivo duplice onere informativo circa il vincolo (art. 11) e la dichiarazione di pubblica utilità (art. 16 e 17), e ciò in considerazione del grave sacrificio imposto al privato e della stessa intrinseca utilità del contraddittorio istruttorio, necessario per ottimizzare la scelta discrezionale di localizzazione e per evitare inutili e sproporzionati sacrifici del diritto di proprietà, oltre che maggiori esborsi di denaro pubblico.

In particolare, in base al combinato disposto degli artt. 11, comma 1 e 16 comma 4 del D.P.R. 08.06.2001 n. 327, al proprietario del bene interessato da un procedimento di esproprio l’ente procedente è tenuto ad inviare due successive comunicazioni di avvio del procedimento:

a) la prima, all’atto di avviare il procedimento finalizzato all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio (art. 11, comma 1 cit.);

b) la seconda, all’atto di avviare il procedimento di approvazione del progetto definitivo e di contestuale dichiarazione di pubblica utilità dell’opera (art. 16, comma 4 cit.).

Tali adempimenti possono essere assolti dall’amministrazione mediante comunicazione personale all’interessato, ovvero, allorchè il numero dei destinatari sia superiore a 50, mediante pubblico avviso, “da affiggere” cumulativamente (ai sensi dell’art. 11 comma 2 D.P.R. cit.):

- sull’albo pretorio dei Comuni nel cui territorio ricadono gli immobili interessati dalla procedura espropriativa, nonchè

- su uno o più quotidiani a diffusione nazionale locale e

- ove istituito, sul sito informatico della Regione o Provincia autonoma nel cui territorio ricadono gli immobili medesimi.

La disposizione di cui all’art. 11 costituisce una delle più importanti novità del T.U. espropriazioni in quanto ha esteso la partecipazione al momento della scelta dell'area da espropriare. Prima della riforma solo una parte della giurisprudenza di merito aveva riconosciuto in ipotesi siffatta la diretta applicabilità dell'art. 7 della L. 241/90, mentre la Corte costituzionale aveva riconosciuto che gli atti di imposizione di vincoli potevano assumere carattere non solo urbanistico ma anche espropriativo (Corte cost., 20 maggio 1999, n. 179), e che come tali essi dovevano sottostare al regime costituzionale proprio degli atti espropriativi.

4) Per quanto rileva ai fini della decisione, va tuttavia osservato che la lettera dell’art. 11 prescrive la sola comunicazione dell’avvio del procedimento di apposizione del vincolo, nel caso di specie pacificamente assolto;
non prevede per contro, la comunicazione della delibera di apposizione del vincolo. La soluzione appare rispondente ai criteri generali dettati dalla L. 241/1990, ove la comunicazione iniziale ex art. 7 assorbe ogni esigenza conoscitiva correlata a tutte le successive fasi di svolgimento del procedimento (cfr., in tal senso, T.A.R. L’Aquila sez. I, 13 settembre 2012, n. 386;
T.A.R. Bari sez. III, 02 dicembre 2010, n. 4057;
T.A.R. Catanzaro sez. I, 05 ottobre 2009, n. 1016;
Consiglio Stato a. plen., 24 maggio 2007, n. 7).

La giurisprudenza citata da parte ricorrente non introduce eccezioni al principio esposto, poiché fa riferimento al diverso tema della decorrenza del termine di impugnazione nel caso di vincolo espropriativo che incide in concreto su di un determinato immobile, e lo risolve nel senso che in tali ipotesi il termine decorre dalla notifica o dalla piena conoscenza dell’atto lesivo, e non dalla data della pubblicazione della delibera di approvazione dello strumento urbanistico (per tutte Cons. St., sez. IV, 21 maggio 2010, n. 3233 e 24 febbraio 2011, n. 1222).

5) Resta da rilevare che nel caso di specie sono state ottemperate le procedure di pubblicazione della delibera n. 72/2009 ai sensi dell’art. 17, comma 7, L.R. 56/1977 – secondo cui “la delibera di adozione è depositata in visione presso la Segreteria comunale ed è pubblicata presso l'Albo Pretorio del Comune. Dal quindicesimo al trentesimo giorno di pubblicazione, chiunque ne abbia interesse, ivi compresi i soggetti portatori di interessi diffusi, può presentare osservazioni e proposte anche munite di supporti esplicativi”.

In linea di fatto, poi, va rilevato che i ricorrenti sono venuti a conoscenza della delibera n. 72/2009, avendo formulato osservazioni, in data 18.01.2010 (per quanto concerne Q D e Q A - doc. 3 fasc. resist.) e in data 23.06.2011 (per quanto riguarda QUAGLIOLO paolo - doc. 5 fasc. resist.). Possono ritenersi pertanto pienamente assolte le finalità partecipative alle quali è funzionale il principio di pubblicità del procedimento.

6) Il secondo motivo di ricorso attiene alla mancata indicazione - nella delibera di approvazione del progetto definitivo, n. 207 del 30.11.2011 - dell’atto recante il vincolo preordinato all’esproprio. Sulla base di questo dato, i ricorrenti reputano violato il disposto dell’art. 17, 1° comma, D.P.R. 327/2001, secondo il quale “il provvedimento che approva il progetto definitivo, ai fini della dichiarazione di pubblica utilità, indica gli estremi degli atti da cui è sorto il vincolo preordinato all'esproprio”.

7) La questione rimanda al duplice requisito imposto dal D.P.R. 6 giugno 2001, n. 327 per poter procedere a espropriazione e a occupazione d'urgenza di suoli necessari alla realizzazione di opere pubbliche: occorre a tal fine che sugli stessi sia stato imposto un vincolo di preordinazione all'esproprio e che l'opera sia stata dichiarata di pubblica utilità.

Il vincolo di preordinazione all'esproprio, secondo quanto dispongono gli articoli 9 e 10 del D.P.R. n. 327, discende dall'approvazione del P.R.G. o di una sua variante che localizzino su un suolo un'opera pubblica, ovvero può essere imposto, con atto diverso dallo strumento urbanistico generale e purché se ne dia espressamente atto, mediante altro provvedimento implicante variante al piano urbanistico o, infine, mediante la cd. variante semplificata (ex artt. 19 e segg.).

A sua volta la dichiarazione di pubblica utilità - che presuppone il vincolo (tant'è che l'articolo 12 stabilisce che essa, se non è stato apposto il vincolo, è inefficace finché quest'ultimo non sia apposto ex artt. 9 e 10) e che può essere validamente adottata sinché il vincolo è efficace - discende dall'approvazione del progetto definitivo dell'opera ovvero dall'approvazione di strumenti urbanistici attuativi o di settore o di qualsiasi altro atto la cui adozione, in base a speciali disposizioni di legge, la implichi.

La rilevanza fondamentale dell’imposizione del vincolo determina, oltre al già esaminato obbligo di comunicazione di cui all’articolo 11, anche l’ulteriore obbligo formale sancito dall’articolo 17 del D.P.R. n. 327, il quale dispone che il provvedimento che approva il progetto definitivo e che dichiara la pubblica utilità deve indicare gli estremi dell'atto da cui esso discende. Lo stesso articolo 17 prescrive che tale provvedimento - cioè quello che approva il progetto definitivo e dichiara la pubblica utilità - va comunicato al proprietario con avviso che egli può prenderne visione e fornire ogni utile elemento ai fini della stima dell'indennità.

8) La finalità di queste previsioni è quella di consentire di verificare la perdurante efficacia del vincolo espropriativo, in ragione dell’incidenza che questo ha sulla sorte del procedimento espropriativo.

In particolare, il provvedimento di approvazione del progetto definitivo deve farsi carico di fornire indicazione di come sia stato apposto o di come si intenda apporre il vincolo, anche in funzione dell’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità. Se infatti il vincolo non ancora è intervenuto, il provvedimento dovrà chiarire che la dichiarazione di pubblica utilità è temporaneamente inefficace, ex articolo 12, comma 3, in attesa della sua apposizione nelle forme di legge.

La stessa dichiarazione di pubblica utilità può essere validamente adottata sinché il vincolo è efficace. Sotto tutti i profili esaminati, l’approvazione del progetto deve contenere indicazioni per potere verificare il corretto coordinamento dei due procedimenti.

9) Applicando gli enunciati principi normativi al caso in esame, si osserva che la delibera di approvazione del progetto definitivo, n. 207 del 30.11.2011, contiene plurimi riferimenti agli atti fondanti il vincolo espropriativo, e, pur non menzionando direttamente la delibera recante l’apposizione del vincolo, ad essa fa indiretto riferimento.

In particolare, dalla delibera n. 207 risulta che i ricorrenti sono stati avvisati con raccomandata del 19.05.2011 dell’avvio del procedimento di approvazione del progetto definitivo e di dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.

A tale comunicazione ha fatto seguito la presentazione di osservazioni al progetto da parte degli odierni ricorrenti.

Con delibera della Giunta Comunale n. 163 del 11.10.11 è stata approvata la relazione del Capo Settore Tecnico e RUP di controdeduzione alle osservazioni presentate in via principale anche dai ricorrenti.

Tale delibera fa esplicito riferimento alle osservazioni del sig. Quagliolo Paolo del 23.06.2011, nella quali è descritto lo sviluppo dell’iter espropriativo, incluso il riferimento espresso alla delibera di apposizione del vincolo.

A sua volta la delibera 163/2011 è richiamata nel successivo atto di approvazione del progetto definitivo.

Gli atti richiamati, e in particolare le osservazioni del sig. Quagliolo del 23.06.2011 e la delibera della Giunta Comunale n. 163 del 11.10.11, contengono indicazioni puntuali in ordine all’apposizione del vincolo espropriativo.

Alla luce della pluralità di richiami contenuti nell’atto recante la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, può concludersi che l’obbligo esplicativo imposto dall’art. 17, 1° comma, risulta sostanzialmente assolto.

La censura in esame va quindi respinta.

10) Con il terzo motivo viene scrutinata – in senso critico – la logicità della soluzione adottata, sotto tre diversi profili.

In ordine alla valutazione ambientale strategica (V.A.S.), i ricorrenti osservano come non sia stata in alcun modo considerata l’alternativa di tracciato proposta nelle diverse osservazioni dal ricorrente Quagliolo, pur trattandosi di soluzione rientrante nei limiti di pendenza consentiti dalla legge. Viene inoltre censurata la sommarietà della valutazione condotta sul nucleo edificato della frazione Campo Canavese, meritevole, ad avviso dei ricorrenti, di maggior considerazione in ragione del suo pregio architettonico e ambientale.

Con riguardo alla scelta del tracciato, l’amministrazione avrebbe ripristinato un progetto avviato nel 2005 - abbandonando altra diversa soluzione concepita nel 2008 - senza in alcun modo motivare tale determinazione e senza operare alcun confronto con l’alternativa progettuale proposto dai ricorrenti.

La soluzione accolta manifesterebbe, infine, delle carenze sotto il profilo geologico e geotecnico.

Gli esposti rilievi critici paiono in verità superabili sulla base della relazione del Capo Settore Tecnico e RUP, allegata alla D.G.C. 163/2011.

In merito al profilo attinente alla valutazione ambientale strategica (V.A.S.), la relazione dà conto che la stessa “è stata affrontata seguendo le indicazioni di massima del tracciato congiungente la strada provinciale Campo Muriaglio e il piazzale prospiciente il cimitero seguendo una traccia che comportava una pendenza limitata”. Su questo aspetto qualificante, che assume nella valutazione dell’ente pubblico valore preminente, non sono stati mossi rilievi in corso di giudizio.

Sotto diverso punto di vista, è trascurabile il fatto che la soluzione di tracciato proposta in alternativa dai ricorrenti sia contenuta nei limiti di pendenza consentiti dalla legge, se si considera che il Comune ha accordato preferenza a soluzioni che riducessero al minimo la pendenza, e non già a opzioni che si limitassero a contenerla nei limiti massimi consentiti dalla normativa.

Sempre con riguardo alla scelta del tracciato la relazione fornisce una chiara rappresentazione delle ragioni che hanno orientato la determinazione conclusiva. Tra queste, l’esigenza di “aggirare il cimitero” e “soprattutto di realizzare contemporaneamente il consolidamento del muro di recinzione sud del cimitero stesso”. La relazione pone in ulteriore evidenza come “con questa soluzione l’asse viario si distacca maggiormente dal centro abitato” e come “una riduzione della lunghezza del tracciato comporterebbe .. un aumento della pendenza”.

Ferme le considerazioni svolte in ordine alla pendenza del tracciato, va rilevato che anche sugli ulteriori profili addotti dal Comune (aggiramento del cimitero, consolidamento del muro di recinzione e distacco del tratto viario dal centro abitato) nessuna argomentata obiezione è stata opposta dai ricorrenti.

Infine, va dato atto che il Comune ha accolto le osservazioni riguardanti l’assetto geologico dell’opera progettata, essendosi impegnato a valorizzarle in sede di stesura del progetto esecutivo.

In conclusione, la relazione illustra in maniera coerente le plurime esigenze che hanno orientato la soluzione prescelta, facendo leva su aspetti qualificanti - ritenuti di peso preponderante rispetto a quelli evidenziati nelle osservazioni al progetto - non altrimenti confutati dai ricorrenti e rispetto ai quali non si delineano profili di irragionevolezza o di carenza logica e motivazionale.

Tale conclusione va raccordata al principio secondo cui l'individuazione delle aree da espropriare ai fini della realizzazione di un'opera pubblica costituisce espressione di un ampio potere discrezionale della P.A., che impinge nel merito della sua azione e che, come tale, si sottrae al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non si tratti di una scelta ictu oculi irragionevole, contraddittoria, ovvero affetta da travisamento di fatto, essendo inibita oltre questi limiti ogni ulteriore possibilità di sovrapporre una nuova graduazione degli interessi in conflitto alla valutazione già operata dall'autorità a ciò competente (cfr. T.A.R. Piemonte, sez. I, 16 giugno 2011, n. 628;
T.A.R. Parma, sez. I, 18 luglio 2008, n. 360;
Cons. St., sez. IV, 19 ottobre 2004, n. 6714).

11) Con riferimento all’ultima censura si osserva che, ai sensi dell' art. 42 comma 2 lett. b) d.lgs. n. 267 del 2000, la Giunta municipale ha competenza generale e residuale, e quindi le appartiene il potere di approvazione del progetto di un'opera pubblica, salvo che questo comporti una variante allo strumento urbanistico, nel qual caso la competenza appartiene al Consiglio (cfr. per tutte Cons. St. sez. VI 27 luglio 2010, n. 4890). Poiché, nel caso di specie, l'approvazione del progetto non comportava variante al piano urbanistico, la competenza all’adozione della delibera spettava alla Giunta.

Per le ragioni esposte il ricorso non può trovare accoglimento.

Le spese di lite possono essere compensate per la peculiarità delle questioni esaminate.