Pubblicato il 10/07/2023

N. 04109/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01555/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1555 del 2023, proposto da
Soc. Capri Sightseeing S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato P K M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Comune di Capri (non costituito in giudizio).

per l'annullamento

- Della determinazione Settore Polizia Municipale del Comune di Capri n. 28 del 26/01/2023 del Registro Generale, n. 11 del 26.1.2023 Settore Polizia Municipale, comunicata in pari data avente ad oggetto: “Provvedimento di rigetto dell'istanza di rilascio di n 3 licenze per l'attività di NCC di autobus superiore a 9 posti”.

- della nota del 3.3.2023 comunicata in pari data con cui il Comune di Capri comunicava

che non si ravvisavano elementi tali da considerare l'esercizio di annullamento in autotutela

della Determinazione Reg Gen n 28 del 26.1.2023:

- del Regolamento per il servizio di noleggio di autobus con conducente approvato con delibera di C.C. n. 9 del 14 marzo 2014 del Comune di Capri, come modificato con delibera CC n.24 del 24/03/2017, in particolare, nella parte in cui, all'art 9, comma 3 prevede che.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 aprile 2023 il dott. Domenico De Falco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 24 marzo 2023 e depositato il successivo 30 marzo, la Capri Sightseeing s.r.l. ha premesso di essere una azienda avente sede a Capri costituita nel 2011 che in passato ha svolto il servizio di trasporto pubblico locale autorizzato di linea nei Comuni di Capri e Anacapri.

Avendo terminato l’attività di TPL la società esponente ha proposto in data 11 dicembre 2022 un’istanza per il rilascio di tre licenze NCC con autobus superiore a 9 posti, per attività di trasporto pubblico non di linea di persone, effettuata mediante servizi di noleggio di autobus con conducente di cui alla L. 11 agosto 2003 n. 218.

Con l’istanza la società ha attestato il possesso dei requisiti di cui all’art. 6 del regolamento del Comune di Capri per il servizio di autonoleggio.

Sennonché, in data 10.1.2023, veniva comunicato dall’amministrazione preavviso di diniego.

La società non faceva pervenire proprie controdeduzioni nel termine assegnato e in data 26 gennaio 2023 comunicava la determinazione n. 11 del Settore Polizia Municipale con cui respingeva l’istanza.

La società Capri Sightseeing proponeva in data 13 febbraio 2023 istanza di autotutela chiedendo all’Amministrazione di ritirare il provvedimento di diniego.

Con nota del 3 marzo 2023 il Comune di Capri ribadiva il diniego senza aprire una nuova istruttoria.

Avverso il diniego e la conferma dello stesso, la Capri Sightseeing ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio chiedendone l’annullamento sulla base delle seguenti censure.

1. Violazione e falsa applicazione della l. 241/1990 e s.m.i. e del principio di proporzionalità – difetto di motivazione – violazione del principio di non aggravamento del procedimento – irragionevolezza e sproporzione - difetto di istruttoria - violazione dei principi del soccorso istruttorio e del giusto procedimento – sviamento – eccesso di potere.

Il provvedimento impugnato sarebbe sproporzionato in quanto il diniego si fonderebbe su carenze documentali tutte sanabili anche mediante il ricorso al soccorso istruttorio che sarebbe doveroso.

2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 comma 1 lett c, d, g, nonché dell’art 9 comma 3 del vigente regolamento comunale per il servizio di noleggio di autobus con conducente approvato con delibera cc n. 9 del 14 marzo 2014 modificato con delibera cc n.24 del 24/03/2017 - violazione e falsa applicazione del regolamento ce n. 1071/2009 - violazione e falsa applicazione dell’art. 2 comma 5 del decreto dirigenziale del dipartimento dei trasporti, la navigazione ed i sistemi informativi e statistici – direzione generale per i trasporto stradale e per l’intercambiabilità – disposizioni applicative dell’art 5 del decreto 25.11.2011 del capo dipartimento per i trasporti, la navigazione ed i sistemi informativi e statistici, per il requisito di “stabilimento” di cui all’art 5 del regolamento ce 1071/2009 – violazione e falsa applicazione della l. 218/2003 – violazione e falsa applicazione della l. 241/1990 e s.m.i. – difetto di motivazione – eccesso di potere – violazione circolare regionale n.302021 dell’8/04/2005 – sviamento di potere- assoluta erroneità – inapplicabilità in parte qua del regolamento del comune di capri sul trasporto NCC.

Il provvedimento di diniego sarebbe carente di motivazione, attesa la genericità del riferimento alla carenza di documentazione, mentre per quanto riguarda la destinazione del mezzo, essa non sarebbe determinante assumendo rilievo il solo dato della proprietà dello stesso.

Infine, quanto alla sede operativa all’interno del Comune di Capri, la società avrebbe prodotto documentazione idonea a comprovare la sussistenza di un contratto con un’autorimessa volta allo stazionamento e manutenzione dei veicoli, soddisfacendo così il requisito prescritto.

3) Violazione e falsa applicazione della l. n. 241/1990 sotto altro profilo - difetto di motivazione – eccesso di potere.

Parte ricorrente si duole poi dell’assenza di motivazione del provvedimento reso dal Comune sull’istanza di annullamento in via di autotutela

Il Comune di Capri non si è costituito in giudizio e alla camera di consiglio del 19 aprile 2023 il Collegio, dato avviso della possibilità di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata, ha trattenuto la causa in decisione.

I) Con il primo motivo di ricorso, la società Capri Sightseeing contesta il provvedimento impugnato in quanto il diniego sarebbe asseritamente sproporzionato, atteso che le supposte carenze documentali avrebbero ben potuto essere sanate con il soccorso istruttorio.

La censura non coglie nel segno.

Ed infatti, risulta documentalmente provato e non contestato che il Comune di Capri con nota del 10 gennaio 2023 abbia comunicato alla ricorrente i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ai sensi dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990, ma la società attrice non ha fornito riscontro a tale comunicazione.

Ne consegue che, pur avendone avuto la concreta possibilità, la società Capri Sightseeing non ha esercitato la possibilità di instaurare un contraddittorio con l’Amministrazione e solo con l’istanza volta ad ottenere il riesame del provvedimento di diniego ha integrato l’istanza fornendo ulteriore documentazione.

Né l’Amministrazione aveva l’obbligo di riaprire il procedimento a fronte dell’istanza di riesame proposta dalla società ricorrente, opinando diversamente, ravvisando cioè un obbligo di riaprire il procedimento già concluso, si perverrebbe ad un sovvertimento della regola dei termini di impugnazione con grave nocumento alla certezza delle relazioni tra Amministrazione e istanti.

II) Con il secondo motivo di ricorso parte ricorrente censura analiticamente tutte le ragioni sottese al gravato diniego di autorizzazione. Tenuto conto, tuttavia, che il gravato diniego è provvedimento plurimotivato fondato cioè su una serie di ragioni ciascuna delle quali idonea a sorreggere il diniego, il Collegio può esimersi dall’esame delle censure articolate avverso le ulteriori motivazioni ostative al rilascio della richiesta autorizzazione, qualora ravvisi l’infondatezza delle censure rivolte avverso una di tali motivazioni.

Giova premettere qualche cenno sul quadro normativo di riferimento.

In origine, il legislatore ha introdotto, con la legge n. 21 del 1992 (“Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea”), una compiuta regolamentazione del solo settore NCC Autovetture (e non anche del settore NCC Autobus, rimasto sostanzialmente privo di un’organica regolamentazione nazionale).

Gli elementi qualificanti della disciplina introdotta dalla legge n. 21 del 1992 in materia di NCC Autovetture erano (e sono tutt’ora) i seguenti:

- viene anzitutto fornita una definizione legale di “autoservizi pubblici non di linea”, con ciò intendendo gli autoservizi con funzione complementare e integrativa rispetto ai trasporti pubblici di linea, e cioè da un lato il “servizio di taxi con autovettura, motocarrozzetta, natante e veicoli a trazione animale” e, dall’altro lato, il servizio NCC Autovetture (per la precisione “il servizio di noleggio con conducente e autovettura, motocarrozzetta, velocipede, natante e veicoli a trazione animale”, cfr. art. 1, comma 2, della legge n. 21 del 1992). In sintesi, quindi, l’originaria definizione legale di “autoservizi pubblici non di linea” stabilita dalla legge n. 21 del 1992 comprende sia i taxi che gli NCC Autovetture (e non anche gli NCC Autobus);

- viene inoltre istituito un ruolo dei “conducenti di veicoli o natanti adibiti ad autoservizi pubblici non di linea” (id est il ruolo dei conducenti di taxi e NCC Autovetture) da tenere “presso le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura”, ruolo in cui si viene iscritti “previo esame da parte di apposita commissione regionale che accerta i requisiti di idoneità all’esercizio del servizio, con particolare riferimento alla conoscenza geografica e toponomastica” (cfr. art. 6 della legge n. 21 del 1992);

- dopo l’iscrizione al ruolo è allora possibile instare per la licenza, il cui rilascio avviene “attraverso bando di pubblico concorso ai singoli che abbiano la proprietà o la disponibilità in leasing o ad uso noleggio a lungo termine del veicolo o natante, che possono gestirle in forma singola o associata” (cfr. art. 8 della legge n. 21 del 1992), con l’ulteriore precisazione che i singoli soggetti titolari di licenza: (a) possono operare soltanto entro specifici limiti territoriali;
(b) devono svolgere l’attività individualmente o come imprenditori individuali, oppure associandosi “in cooperative di produzione e lavoro” o “consorzi tra imprese artigiane” (cfr. art. 7 della legge n. 21 del 1992);

- la suddetta licenza può essere trasferita, infine, ad un altro soggetto già iscritto nel ruolo dei conducenti di taxi e NCC Autovetture, purchè ovviamente in possesso dei requisiti prescritti (cfr. art. 9 della legge n. 21 del 1992). In particolare, la licenza può essere trasferita ad altro soggetto iscritto nel ruolo professionale, “quando il titolare stesso si trovi in una delle seguenti condizioni: a) sia titolare di licenza o di autorizzazione da cinque anni;
b) abbia raggiunto il sessantesimo anno di età;
c) sia divenuto permanentemente inabile o inidoneo al servizio per malattia, infortunio o per ritiro definitivo della patente di guida”.

In sintesi, in base all’originaria disciplina introdotta dalla legge n. 21 del 1992, l’avvio dell’attività di NCC Autovetture è subordinato ad una duplice condizione, da un lato l’iscrizione in un apposito ruolo dei conducenti di autoservizi pubblici non di linea (id est taxi e NCC Autovetture) e dall’altro lato l’ottenimento (per effetto di pubblico concorso o trasferimento) della licenza di esercizio, con l’ulteriore limite che i soggetti che possono concorrere per detta licenza devono essere persone fisiche individuali (eventualmente associate tra loro in cooperative o consorzi) operanti entro predeterminati limiti territoriali.

Nell’ambito di tale articolato quadro normativo non era specificamente disciplinata, come anticipato, l’attività di NCC Autobus.

È soltanto con la legge n. 218 del 2003 (“Disciplina dell’attività di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente”) che l’attività di NCC Autobus viene ad essere compiutamente regolata in attuazione della più generale disciplina euro-unitaria contenuta nel Regolamento dell’Unione europea 21 ottobre 2009, n. 1071 in materia di trasporto su strada.

I punti qualificanti della legge n. 218 del 2003 in materia di NCC Autobus sono i seguenti:

- il servizio di noleggio di autobus con conducente è definito come servizio di trasporto di viaggiatori effettuato da una impresa in possesso dei requisiti relativi all’accesso alla professione di trasportatore su strada di viaggiatori (secondo quanto previsto dal d.lgs. n. 395 del 2000), con veicoli destinati al trasporto di persone equipaggiati con più di nove posti (compreso quello del conducente), per uno o più viaggi richiesti da terzi committenti o offerti direttamente a gruppi precostituiti (cfr. art. 2, commi 1 e 2 della legge n. 218 del 2003);

- il rilascio dell’autorizzazione regionale allo svolgimento dell’attività di NCC Autobus (le cui modalità sono stabilite dalle Regioni) è del tutto svincolato dall’obbligo del previo concorso, stante il principio di piena liberalizzazione euro-unitaria operante in materia (cfr. artt. 4 e 5 della legge n. 218 del 2003).

È di tutta evidenza, pertanto, la profonda differenza che separa il regime autorizzatorio del servizio di NCC Autovetture dal regime autorizzatorio del servizio di NCC Autobus (Cfr. TAR Lecce n. 1437/2022).

Il primo è un regime contingentato sottoposto a numerosi vincoli (obbligo del preventivo concorso per l’immissione nel mercato di nuove licenze, attribuzione della licenza alle sole persone fisiche, applicazione di limiti territoriali), mentre il secondo, come correttamente rilevato anche da parte ricorrente, è un regime sostanzialmente liberalizzato.

In tal senso si è espresso, del resto, lo stesso Consiglio di Stato allorquando ha precisato che i due regimi autorizzatori in questione corrispondono a “due realtà normative distinte, essendo l’una relativa più propriamente agli autoservizi pubblici non di linea (taxi e servizi di NCC) e l’altra all’attività di noleggio di autobus con conducente. Ciò implica la permanenza della diversa efficacia dei titoli rilasciabili nel caso di NCC ex l. 21/1992, piuttosto che nell’altro dove, in forza dell’art. 5, c. 3 della l. 218/2003, la licenza colà prevista non è soggetta a limiti territoriali, né è prevista la necessaria collocazione della rimessa nel territorio del Comune che ha rilasciato detto titolo” (cfr. Consiglio di Stato n. 584 del 2014 richiamato da ultimo da Cons. stato, n. 4795/2023).

Ciò posto, secondo quanto rilevato dallo stesso Comune di Capri, la Regione Campania ha stabilito che in attesa della disciplina regionale restino nel frattempo applicabili le norme statali che prevedono la competenza dei Comuni in materia.

A questo scopo il Comune di Capri si è dotato di un regolamento in materia di NCC con autobus approvato con DCC n. 9 del 14 marzo 2014 che all’art. 6 prescrive per le imprese interessate a conseguire l’autorizzazione debbano disporre di una sede operativa sul territorio comunale (“dove venga svolta in maniera efficace e continuativa la manutenzione dei veicoli in disponibilità e può essere officina interna o esterna almeno per le sezioni di – Meccanica – Motoristica – elettrauto” come da definizione di cui al Regolamento CE n. 1071/2009.

Nel caso di specie parte ricorrente in sede di istanza di riesame (con la nota del 3 febbraio 2023) ha prodotto la fattura di un’autorimessa del Comune di Capri che ha offerto la disponibilità per il mero ricovero del mezzo impiegato dalla società ricorrente, ma il documento precisa che non è offerta alcuna ulteriore prestazione del tipo di quelle richieste ai fini della corretta collocazione della sede operativa.

In altre parole difettano nell’istanza della Capri Sightseeing i requisiti della sede operativa come descritti nel regolamento CE n. 1071/2009 e solo in questo senso può letto il riferimento contenuto nel provvedimento di diniego alla violazione dell’art. 6 del regolamento comunale lett. C e D.

Tale disposizione infatti, prevede che al fine di ottenere il rilascio dell’autorizzazione, le imprese debbano avere la sede principale nonché la sede operativa “come definita nel Regolamento CE n. 1071/2009)” – nel territorio del Comune di Capri.

Sotto questo aspetto il provvedimento si mostra esente dalle censure articolate da parte ricorrente, atteso che il contratto con l’autorimessa prodotto in giudizio non soddisfa i requisiti prescritti.

In definitiva il ricorso deve essere respinto.

Nulla per le spese, non essendosi costituito l’intimato Comune di Capri.