Pubblicato il 29/04/2021

N. 02820/2021 REG.PROV.COLL.

N. 02037/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2037 del 2020, proposto da:
G P, rappresentato e difeso dagli avvocati F M, G M, presso lo studio dei quali elegge domicilio, in Napoli, via Cesario Console n. 3 e con recapito digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli,
- Avvocatura Generale dello Stato,
- Commissario Straordinario per il contenzioso e trasferimento delle opere di cui al Titolo VIII, L. n. 219/1981,

DPMC

20 aprile 2020 (di seguito: Commissario straordinario), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11 e con recapito digitale come da PEC da Registri di giustizia;

per l'annullamento:

a) del provvedimento prot. n. 228/CS del 29 maggio 2020 col quale il Commissario straordinario ha negato il rimborso delle spese legali sostenute dal ricorrente, ai sensi dell’art. 18 D.L. 25 marzo 1997 n. 67;

b) di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguente, compreso il parere negativo prot. n.80909 dell’8 maggio 2020 reso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli, conosciuto dal ricorrente per estremi, in quanto richiamato nell'atto impugnato sub a) e della nota dell'Avvocatura Generale dello Stato richiamata nel provvedimento dell'8 maggio 2020 di data, numero e contenuto ignoti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli, dell’Avvocatura Generale dello Stato e del Commissario Straordinario;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il dott. G P nell'udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2021 – svoltasi con modalità telematica, ai sensi dell’art. 25 D.L. 137/2020, convertito con modificazioni dalla L. n. 176/2020 e del Decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28 dicembre 2020 - e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Premette il ricorrente, avv. G P, all’epoca Avvocato dello Stato, di essere stato sottoposto a giudizio di responsabilità davanti la Corte dei Conti, in relazione all’incarico di componente del Comitato Tecnico Amministrativo di cui all’art. 84 Legge 14 maggio 1981, n. 219.

Il giudizio si è concluso con sentenza di assoluzione n. 243 dell’11 maggio 2016.

Pertanto, con istanza del 2 marzo 2017, l’avv. G P aveva chiesto al Commissario Straordinario il rimborso delle spese legali sostenute per il predetto giudizio di responsabilità.

Il Commissario straordinario, con note interlocutorie del 30 gennaio 2018 e dell’11 luglio 2018, ha informato il ricorrente di avere inviato all’Avvocatura dello Stato richiesta di parere sul punto.

Non avendo ricevuto riscontro definitivo, con atto notificato il 16 ottobre 2019, il ricorrente ha diffidato l’amministrazione a concludere il procedimento.

Perdurando l’inerzia, l’avv. G P ha proposto, ai sensi dell’art. 117 C.p.a., ricorso incardinato innanzi a questa Sezione col numero R.G. 1627/2020, col quale ha impugnato il silenzio formatosi sulla diffida volta a sollecitare l’amministrazione ad adottare gli atti dovuti ai fini del rimborso.

Con nota del 29 maggio 2020 n. 228/CS, il giorno successivo la data di deposito del ricorso di cui sopra, il Commissario Straordinario, nel richiamare il parere negativo n. 80909 dell’8 maggio 2020 espresso dall’Avvocatura dello Stato, ha concluso il procedimento nel senso della non rimborsabilità delle spese sostenute.

2.- Avverso tale nota l’avv. G P ha proposto l’odierno ricorso, notificato il 22 giugno 2020 e depositato il successivo 26, formulando le censure che saranno precisate in diritto.

Resistono in giudizio l’Avvocatura Generale dello Stato e quella distrettuale di Napoli, nonché il Commissario straordinario i quali, con memoria depositata il 20 luglio hanno difeso la correttezza del proprio operato.

La causa è stata inizialmente inserita nel ruolo della camera di consiglio del 22 luglio 2020 per la decisione sull’istanza cautelare, nel corso della quale il Presidente ha dato avviso alle parti di un possibile difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla questione controversa.

In data 4 agosto 2020, il ricorrente ha depositato memoria con la quale ha argomentato per la giurisdizione del giudice adito.

L’Avvocatura distrettuale dello Stato, a sua volta, ha depositato memoria in data 28 agosto 2020 con la quale ha illustrato le contrarie ragioni per le quali l’odierna controversia rientrerebbe nell’ambito della giurisdizione della Corte dei Conti.

La causa è stata quindi trattata alla camera di consiglio del 9 settembre 2020, data in cui il legale del ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare.

La causa è stata fissata nel ruolo dell’udienza pubblica del 10 febbraio 2021, svoltasi in modalità telematica ai sensi dell’art. 25 D.L. 137/2020, convertito con modificazioni dalla L. n. 176/2020 e del Decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28 dicembre 2020.

Nel corso della discussione, il Presidente ha dato ulteriore avviso, ai sensi dell’art. 73 c.p.a., di un possibile profilo d’inammissibilità del ricorso per essere stata impugnata la nota commissariale priva di contenuto concretamente lesivo e quindi provvedimentale, atteso che si limita a richiamare il parere negativo espresso dall’Avvocatura dello Stato.

La causa è stata infine trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1.- Vanno in via preliminare affrontate le questioni in rito.

1.1.- Ad avviso della difesa erariale, sussisterebbe la giurisdizione della Corte dei Conti.

Ed invero, con la memoria depositata il 19 luglio 2020, il cui impianto è confermato dalla memoria depositata il 28 agosto 2020, l’Avvocatura dello Stato fa riferimento all'art 18 D.L. 67/1997, convertito nella L. n. 135/1997 nonché all'art. 3, comma 2-bis, D.L. n. 543/1996, convertito con L. n. 639/1996, interpretato in seguito dall'art. 10-bis, comma 10, D.L. 203/2005, convertito con L. n. 248/2005, a sua volta integrato dall'art. 17, comma 30-quinquies, D.L. 78/2009, convertito con L. n. 102/2009, il quale, nell’escludere la compensazione, attribuisce al giudice contabile la liquidazione degli onorari e delle spese processuali.

Rammenta l’Avvocatura che la Suprema Corte di Cassazione, nell’interpretare le suindicate norme, ha, al riguardo, affermato che: “dopo l'entrata in vigore dell'art 10 bis, comma 10, del d.1 30 settembre 2005 n. 203, conv. in legge 2 dicembre 2005, n. 248, in caso di proscioglimento nel merito del convenuto in giudizio per responsabilità amministrativo-contabile innanzi alla Corte dei conti, spetta esclusivamente a detto giudice, con la sentenza che definisce il giudizio, liquidare - ai sensi e con le modalità di cui all'art. 91 c.p.c. ed a carico dell'amministrazione di appartenenza l’ammontare delle spese di difesa del prosciolto, senza successiva possibilità per quest’ultimo di chiedere in separata sede, all’amministrazione medesima, la liquidazione di dette spese, neppure in via integrativa della liquidazione operata dal giudice contabile” (Cass. civ., sez. lavoro, sentenza 19 agosto 2013, n. 19195).

La disciplina sopra indicata risulta, peraltro, confermata dall'art. 31 del d. lgs 26 agosto 2016, n. 174 “codice della giustizia contabile”.

La difesa erariale fa riferimento anche alla sentenza della Corte dei Conti, sezione giurisdizionale Toscana, 16 ottobre 2013 n. 310 secondo cui: “incontestabilmente compete al solo giudice contabile disporre in tema di liquidazione delle spese in favore del dipendente assolto nel merito innanzi alla Corte dei Conti. La norma di cui al citato art 10, comma 10 bis, e la giurisprudenza sul tema non lasciano spazio ad altra interpretazione” nonché alla sentenza del l° dicembre 2017 n. 516 della Prima Sezione Centrale di Appello della Corte dei Conti.

In conclusione, secondo la difesa erariale, con particolare riferimento all’emanazione del D.L. 78/2009, convertito con L. n. 102/2009 e del codice della giustizia contabile, il legislatore sembrerebbe, pertanto, aver individuato nella Corte dei Conti l’unico giudice munito di giurisdizione riguardo al sindacato sulla liquidazione delle spese di giudizio nei giudizi contabili.

1.2.- L’assunto non è condivisibile. L’oggetto della controversia rientra al contrario nella giurisdizione del giudice amministrativo.

L’oggetto della controversia non riguarda la liquidazione delle spese, la quale compete ovviamente al giudice contabile, ai sensi del richiamato art. 31 d. lgs. 174/2016, bensì al diritto al rimborso delle spese legali sostenute dal dipendente nell’ambito di un giudizio di responsabilità contabile, i cui presupposti vanno individuati nel rapporto di pubblico impiego.

Ora, come chiarito dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 189 del 31 luglio 2020: “Al riguardo va rilevato che - ferma restando la regolamentazione da parte del giudice contabile delle spese del relativo giudizio - deve essere distinto il rapporto che ha per oggetto il giudizio di responsabilità contabile da quello che si instaura fra l'incolpato, poi assolto o prosciolto, e l'amministrazione di appartenenza, relativamente al rimborso delle spese per la difesa. Sia la giurisprudenza ordinaria, sia quella amministrativa, infatti, hanno riconosciuto che tra i due rapporti non vi sono elementi di connessione, in ragione della diversità del loro oggetto (Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 28 luglio 2017, n. 3779;
nello stesso senso, Corte di Cassazione, sezioni unite civili, sentenze 14 marzo 2011, n. 5918, 24 marzo 2010, n. 6996, e 12 novembre 2003, n. 17014)”.

La competenza per il riconoscimento del rimborso delle spese legali sostenute appartiene dunque alla giurisdizione che regola il rapporto di impiego del personale non contrattualizzato, in regime di diritto pubblico (art. 133, comma 1, lett. i), c.p.a.).

1.3.- I dubbi circa la fonte del compito svolto in seno al Comitato da parte del ricorrente, sono fugati in virtù delle affermazioni rinvenientesi nella memoria depositata il 4 agosto 2020.

L’avv. G P è stato, infatti, componente del Comitato tecnico amministrativo di cui all’art. 84 legge n. 219/1981, normativa che regola interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del novembre 1980.

La disposizione appena indicata prevede che il Presidente della Giunta regionale della Campania - nominato Commissario Straordinario del Governo con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri con i poteri straordinari attribuiti dalla stessa legge 219/1981 - è coadiuvato da un Comitato Tecnico Amministrativo costituito da un Avvocato dello Stato, da un funzionario dell’ufficio tecnico erariale di Napoli, da un funzionario dell’amministrazione dei lavori pubblici, da un funzionario della direzione provinciale del Tesoro di Napoli, da un ufficiale superiore del genio militare.

Nel caso specifico, l’avv. Percopo è stato nominato proprio in virtù del richiamato art. 84 L. n. 219/1984 ed ha svolto le sue funzioni, in senso al Comitato, nella qualità di Avvocato dello Stato.

1.4.- Riguardo alla natura dell’atto impugnato, ad un esame più approfondito, non può negarsi la valenza provvedimentale dello stesso. La nota del Commissario straordinario fa infatti riferimento, facendolo proprio, al parere negativo espresso dall’Avvocatura generale per il quale, nella fattispecie, deve operarsi in linea con quanto stabilito nella sentenza n. 19195/2013 della Corte di Cassazione – Sezione Lavoro, secondo cui la liquidazione delle spese legali sostenute dal dipendente pubblico prosciolto in un giudizio innanzi alla Corte dei Conti ha natura esclusivamente giudiziale, con la conseguenza della non ipotizzabilità di alcun rimborso extragiudiziale alternativo o integrativo rispetto a quello effettuato in sentenza dal giudice contabile.

E’ dunque evidente che – benché implicitamente – vi sia la chiara manifestazione d’intento della struttura commissariale di negare il rimborso.

2.- Può dunque passarsi all’esame del merito.

2.1.- Parte ricorrente ha dedotto le seguenti censure:

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 18 del decreto-legge 25 marzo 1997 n. 67, convertito dalla legge 23 maggio 1997 n. 135. Eccesso di potere per presupposto erroneo e per difetto di motivazione. Violazione del giusto procedimento e del principio di buon andamento (art. 97 Cost.).

L’Avvocatura dello Stato ha espresso parere negativo, richiamando erroneamente una pronuncia della Suprema Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, n. 19195/2013, la quale ha chiarito “la natura esclusivamente giudiziale della liquidazione delle spese legali sostenute dal dipendente pubblico prosciolto in un giudizio innanzi alla Corte dei Conti”. Ne è conseguito che, avendo la sentenza di assoluzione disposto la compensazione delle spese, l’avv. G P non avrebbe avuto diritto al rimborso delle spese legali.

L’Avvocatura, tuttavia, non ha considerato che il richiamato art. 18 D.L. 67/1997 prevede in via generale, in favore dei dipendenti statali, il rimborso per le spese legali sostenute nei giudizi civili, penali e amministrativi, parificando il trattamento dei dipendenti statali a quello del personale di altri comparti e codificando una regola da ritenere generale già desumibile dal divieto di arricchimento senza causa sancito con norma di chiusura dall’art. 2041 cod. civ.

Il diritto al rimborso delle spese legali sostenute nel giudizio di responsabilità dal dipendente ingiustamente incolpato, e quindi assolto, maturerebbe, ex lege, in seno all’autonomo rapporto esistente tra quest’ultimo e l’Amministrazione di appartenenza e prevede, quale unica condizione per il relativo esercizio, che il dipendente sia stato assolto in sede contabile.

2) Violazione sotto altro profilo dell’art. 18 del decreto-legge 25 marzo 1997 n. 67, convertito dalla legge 23 maggio 1997 n. 135.

Il Commissario Straordinario ha rigettato la domanda di rimborso presentata dall’avv. G P nel 2017, adeguandosi al parere endo-procedimentale reso dall’Avvocatura dello Stato la quale ha considerato la decisione di compensare le spese benché la sentenza abbia statuito l’assoluzione con formula piena del ricorrente.

Così operando, tuttavia, l’Amministrazione avrebbe violato il giusto procedimento di legge, in quanto si è uniformata ad un parere non solo errato nel merito - per le ragioni esposte nel precedente motivo di ricorso - ma che esula dalle competenze attribuite all’Avvocato erariale, in base al richiamato art. 18 D.L. 67/1997, convertito con la L. n. 135/1997.

3) Eccesso di potere per perplessità. Sviamento.

L’Amministrazione, che pure era rimasta silente per anni, ha comunicato a mezzo p.e.c. il rigetto dell’istanza di rimborso il giorno dopo il deposito del ricorso ex art. 117 c.p.a, assumendo acriticamente il parere dell’Avvocatura generale.

3.- I tre motivi possono ricevere trattazione congiunta in considerazione dei profili di connessione tra gli stessi presenti.

Il ricorso è fondato.

La questione rinviene dall'interpretazione del menzionato art. 10 bis, comma 10, D.L. 203 del 2005 della legge n. 248 del 2005 secondo cui:" Le disposizioni dell'articolo 3, comma 2bis, del decreto legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, e dall'articolo 18, comma 1, del decreto legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito, e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all'articolo 91 del codice di procedura civile, non può disporre la compensazione delle spese del giudizio e liquida l'ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di rimborso avanzate all'amministrazione di appartenenza".

Tale disposizione è stata oggetto di discordanti interpretazioni, sino alla sentenza n. 19195/2013 della Corte di Cassazione — Sez. Lavoro, la quale ha affermato il seguente principio di diritto: "Dopo l'entrata in vigore dell'art. 10 bis, co. 10° d.l. n. 203/05 (convertito con modificazioni in legge n. 248/05), in caso di proscioglimento nel merito del convenuto in giudizio per responsabilità amministrativo-contabile innanzi alla Corte dei Conti, spetta esclusivamente a detto giudice, con la sentenza che definisce il giudizio, liquidare a carico dell'amministrazione di appartenenza l'ammontare delle spese di difesa del prosciolto, senza successiva possibilità per quest'ultimo di chiedere in separata sede all'amministrazione medesima la liquidazione di dette spese, neppure in via integrativa della liquidazione operata dal giudice contabile ... ...Non può ammettersi neppure una sopravvivenza integrativa del rimborso extragiudiziale a fronte di un'eventuale incongrua liquidazione delle spese ad opera del giudice contabile".

Tale principio di diritto ha trovato apparente conferma nell'art. 31 del D. Lgs. n. 174 del 2016 dal cui dato testuale potrebbe sembrare che il Legislatore, facendo duplice riferimento alla "liquidazione" delle spese da parte del giudice contabile, abbia precluso ogni ulteriore liquidazione, ivi compresa quella da effettuare in occasione della richiesta, ai sensi del citato art. 18 D.L. 67/1997.

In seguito, è tuttavia intervenuta la sentenza della Corte Costituzionale n. 189 del 31 luglio 2020, nel cui ultimo periodo si afferma: "Al riguardo va rilevato che — ferma restando la regolamentazione da parte del giudice contabile delle spese del relativo giudizio — deve essere distinto il rapporto che ha per oggetto il giudizio di responsabilità contabile da quello che si instaura fra l'incolpato, poi assolto o prosciolto, e l'amministrazione di appartenenza, relativamente al rimborso delle spese per la difesa. Sia la giurisprudenza ordinaria, sia quella amministrativa, infatti, hanno riconosciuto che tra i due rapporti non vi sono elementi di connessione, in ragione della diversità del loro oggetto (Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 28 luglio 2017, n. 3779;
nello stesso senso, Corte di Cassazione, sezioni unite civili, sentenze 14 marzo 2011, n. 5918, 24 marzo 2010, n. 6996, e 12 novembre 2003, n. 17014) ".

Pertanto, alla luce dell’autorevole affermazione del giudice costituzionale, le spese di difesa relativamente ai giudizi contabili conclusi con il proscioglimento del dipendente sono rimborsabili ai sensi dell'art. 18 del d.l. n. 67 del 1997, come convertito, indipendentemente dall'importo liquidato dal Giudice contabile, salvo il giudizio di congruità, attinente al quantum e non all’an, rimesso al parere dell’Avvocatura dello Stato.

Le spese di giustizia seguono la soccombenza e sono determinate nella misura indicata in dispositivo.