Pubblicato il 14/05/2024

N. 09506/2024 REG.PROV.COLL.

N. 13396/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13396 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da
G B s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati S Z e V C, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Zunarelli e Associati in Roma, piazza Ss. Apostoli, n. 66;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , già rappresentata e difesa dall’ avv. G F e successivamente dall’avv. M S, domiciliata ex lege in Roma, via Tempio di Giove, 21 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia del Demanio, Presidenza del Consiglio dei Ministri, U.T.G. - Prefettura di Roma, Ministero dell'Interno e Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avv. Roberta Barone, domiciliataria ex lege in Roma, via Marcantonio Colonna, 27 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

- del provvedimento dell'11 agosto 2016, con cui il Comune di Roma ha domandato alla società odierna ricorrente il pagamento del canone demaniale per la licenza di rinnovo relativo all'anno 2016 nella misura di euro 56.601,69;

- della delibera n. 5 del 26 novembre 2015 con la quale la Commissione straordinaria per la gestione provvisoria del Municipio Roma X ha approvato la nuova scheda di analisi del territorio del Municipio X di Roma Capitale, attribuendo alle aree del Demanio Marittimo di propria competenza il valore di "Alta Valenza Turistica";

- della nota n 244171 del 5 maggio 2015 con la quale la Regione Lazio ha invitato il Municipio X a procedere all'adozione di nuova scheda di analisi del territorio municipale;

- della determina della Regione Lazio Dipartimento Istituzionale e Territorio n. A022994 del 9 aprile 2013 recante per oggetto "Individuazione dei criteri generali per la classificazione di aree, manufatti, pertinenza e specchi d'acqua, concessi ad uso pubblico in categoria A - alta valenza turistica e B - normale valenza turistica. Presa d'atto delle risultanze del gruppo di lavoro interdirezionale e modifica dell'iter procedurale”;

- della deliberazione della Giunta Mumc1pale del Mumc1p10 Roma X (ex XIII) n. 52 del 10 ottobre 2014, nei limiti di cui in ricorso;

- dell'art 1, comma 251, della legge finanziaria n. 296/2006 nella misura in cui riforma la valenza turistica delle aree demaniali marittime e dell'art. 46-bis della l.r. Lazio n. 13/2007;

- per quanto possa occorrere del d.p.r.27 agosto 2015, pubblicato nella G.U. n. 214 del 15 settembre 2015, recante la nomina della Commissione straordinaria per la provvisoria gestione del Municipio X di Roma Capitale;

- di ogni altro atto consequenziale e connesso ancorché non conosciuto;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 5 marzo 2018 :

- del provvedimento del 4 dicembre 2017, con cui il comune di Roma ha domandato alla società odierna ricorrente il pagamento del canone demaniale per la licenza di rinnovo relativo all'anno 2017 nella misura di euro 82.219,5460;

- del verbale relativo al sopralluogo datato 14 gennaio 2016 del Tavolo Tecnico Congiunto non conosciuto;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 6 giugno 2018 :

- del provvedimento del 6 marzo 2018, con cui il comune di Roma ha domandato alla società odierna ricorrente il primo sollecito di pagamento del canone demaniale per relativo all’anno 2016 nella misura di euro 22.151,53;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 16 marzo 2021 :

- del provvedimento del 15 dicembre 2020, con cui il comune di Roma ha domandato alla società odierna ricorrente il canone demaniale relativo all'anno 2020 nella misura di euro 58.373,4380;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, dell’Agenzia del Demanio, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, dell’U.T.G. - Prefettura di Roma, del Ministero dell’Interno, del Ministero dell’Economia e della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di riduzione dell'arretrato del giorno 8 marzo 2024 il dott. Agatino Giuseppe Lanzafame e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente è titolare di una concessione relativa all’occupazione di un’area demaniale marittima di mq 8.800,00 allo scopo di mantenervi il proprio stabilimento balneare – denominato “Guerrino Er Marinaio”, in località Ostia Lido, al Lungomare Vespucci n. 160.

2. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la società ha impugnato, chiedendone l’annullamento, il provvedimento dell'11 agosto 2016, con cui il Comune di Roma le ha domandato il pagamento del canone demaniale relativo all'anno 2016, in uno con tutti gli atti allo stesso presupposti, ivi compresa la delibera n. 5 del 26 novembre 2015 con la quale la Commissione straordinaria per la gestione provvisoria del Municipio Roma X aveva attribuito alle aree del Demanio Marittimo di propria competenza il valore di "Alta Valenza Turistica".

2.1. A sostegno della propria pretesa parte ricorrente ha evidenziato:

- che a seguito dell’adozione della l.r. Lazio n. 7/2014, il Comune di Roma aveva adottato la deliberazione n. 52/2014 con la quale, in attuazione della determinazione della Regione Lazio 9 aprile 2013, n. A022994, era stata approvata la scheda di analisi del territorio di Roma Capitale - Municipio Roma X ai fini dell’aggiornamento della determinazione della valenza turistica;

- che con tale provvedimento l’amministrazione aveva riconosciuto all’area oggetto di concessione un punteggio di 49,75 punti, attribuendole valenza turistica di categoria B “normale”;

- che con nota 5 maggio 2015, prot. 244171, a seguito di verifica amministrativa della scheda allegata alla citata deliberazione n. 52/2014, la Regione Lazio aveva invitato il Municipio X a rettificare la citata scheda di analisi per la presenza di incongruenze;

- che, nelle more, con d.p.r. 27 agosto 2015 era stata disposta la gestione straordinaria del Municipio X di Roma Capitale;

- che con delibera 26 novembre 2015, n. 5 la Commissione straordinaria aveva approvato la nuova scheda di analisi, attribuendo alle aree del demanio marittimo del Municipio X il valore di “Alta Valenza Turistica”, per un valore complessivo di 55,00 punti, con un aumento di 5,25 punti rispetto al passato (sufficienti a superare lo sbarramento tra normale ed alta classificazione turistica fissato in 50 punti), e con un conseguente aumento del canone concessorio.

2.2. Ciò premesso in fatto, la ricorrente ha lamentato l’illegittimità dei provvedimenti gravati sulla base di otto motivi in diritto.

2.2.1. Con il primo motivo ha lamentato che i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi in ragione dell’incostituzionalità dell’art. 1, comma 251, della l. n. 296/2006, in quanto la rivalutazione disposta dalla legge finanziaria del 2007, con riferimento alle aree ad alta o normale valenza turistica, avrebbe determinato, in via retroattiva, un’alterazione funzionale del negozio concessorio, attribuendo al canone la funzione di un vero e proprio tributo parametrato al reddito presunto dell’impresa come ricavato dalla sola collocazione territoriale dello stabilimento balneare.

2.2.2. Con il secondo motivo ha affermato che la p.a. non avrebbe adeguatamente motivato in ordine ai giudizi valutativi espressi per attuare una revisione completa della scheda di analisi del territorio ricadente nel Municipio X.

2.2.3. Con il terzo motivo ha sostenuto che la determina della commissione del 2015 avrebbe violato i principi della Direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, in materia di concessioni di beni pubblici e il principio comunitario del legittimo affidamento rispetto alla stabilità della qualificazione della valenza turistica come “normale” almeno fino al rinnovo del titolo concessorio.

2.2.4. Con il quarto motivo ha sostenuto che l'art. 1, comma 251, della legge finanziaria per il 2007, sarebbe applicabile solo alle concessioni rilasciate o rinnovate successivamente alla sua entrata in vigore.

2.2.5. Con il quinto motivo ha contestato i provvedimenti impugnati per violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost. nonché del principio del legittimo affidamento di derivazione comunitaria e del principio di concorrenza e di proporzionalità, in quanto gli stessi non terrebbero conto del fatto che il concessionario ha assunto i propri impegni e ha effettuato i propri investimenti confidando nella stabilità della disciplina del rapporto concessorio nel tempo.

2.2.6. Con il sesto motivo ha lamentato che la p.a. avrebbe illegittimamente omesso la comunicazione di avvio del procedimento e non avrebbe consentito ai soggetti direttamente interessati e alle relative associazioni di categoria di partecipare al procedimento di riclassificazione delle aree demaniali marittime.

2.2.7. Con il settimo motivo ha lamentato che la p.a. avrebbe errato nel ritenere che nel caso di specie i beni affidati in concessione costituiscano “pertinenza demaniale” non trattandosi di opere di difficile rimozione e non essendo stato adottato alcun formale atto di incameramento, sì che i beni della ricorrente devono ritenersi in proprietà superficiaria della stessa e non demaniale. Con lo stesso motivo, inoltre, il ricorrente ha evidenziato che la p.a. avrebbe fatto rientrare nel calcolo anche gli spazi non direttamente finalizzati ad uso commerciale.

2.2.8. Con l’ottavo e ultimo motivo, la ricorrente ha sostenuto che i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi per incompetenza dell’organo commissariale, oltreché per eccesso di potere per contraddittorietà e perplessità dell’azione amministrativa.

3. Con tre successivi atti di motivi aggiunti la società ricorrente ha poi impugnato gli ulteriori ordini di introito inviatile dall’amministrazione indicati in epigrafe, articolando avverso gli stessi censure sovrapponibili a quelle espresse nel ricorso principale (oltreché ulteriori contestazioni rivolte avverso il verbale del Tavolo tecnico congiunto).

4. Le amministrazioni resistenti si sono costituite in giudizio e hanno spiegato le proprie difese, eccependo tra l’altro il difetto di giurisdizione del g.a.

5. Parte ricorrente ha depositato memorie per replicare alle difese delle amministrazioni e per insistere nelle proprie domande, sottolineando che – nelle more della definizione del presente giudizio – la sentenza Consiglio di Stato, VII, 4 gennaio 2023, n. 129 aveva annullato la delibera della Commissione straordinaria del X Municipio n. 5/2015.

6. All’udienza straordinaria del 8 marzo 2024, il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.

7. In via preliminare, va innanzitutto evidenziata l’infondatezza dell’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalle parti resistenti. A tal proposito, è sufficiente rilevare come parte ricorrente non si sia limitata a impugnare gli ordini di introito indicati in epigrafe, ma abbia specificamente censurato, tra gli altri atti, la delibera n. 5 del 26 novembre 2015, ovvero l’atto amministrativo generale (espressione di potere autoritativo dell’amministrazione), che dei suddetti ordini di introito costituisce atto presupposto e che – a ben vedere – rappresenta l’effettivo oggetto delle contestazioni di parte ricorrente.

8. Sempre in via preliminare, poi, va evidenziata l’infondatezza dell’eccezione di difetto di legittimazione passiva articolata dalla Regione Lazio: deve notarsi, infatti, che tra gli atti gravati risulta esservi anche la determina della Regione Lazio Dipartimento Istituzionale e Territorio n. A022994 del 9 aprile 2013.

9. Nel merito, il Collegio ritiene assorbente rilevare che le sentenze Consiglio di Stato, VII, 4 gennaio 2023, n. 129 e 1 marzo 2023, n. 2137 hanno, rispettivamente, annullato la scheda di analisi del territorio del Municipio X di Roma Capitale di cui alla delibera n. 5/2015 per difetto di istruttoria e per violazione degli obblighi partecipativi procedimentali e precisato la portata del vincolo conformativo discendente dalla pronuncia di annullamento.

Ne consegue che, essendo la deliberazione impugnata un atto a valenza generale, la pronuncia del giudice d’appello è tale da comportare un’obiettiva efficacia del giudicato anche nei confronti di coloro i quali hanno sollevato identica ragione di doglianza nell’ambito di giudizi pendenti, quale quello odierno, così che evidenti motivi di uniformità di giudizio comportano che, nel ricalcolo dei canoni che discende dall’accoglimento del gravame, la p.a. dovrà tenere conto delle argomentazioni spese dal Consiglio di Stato.

Quanto precede conduce inevitabilmente all’accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti , con assorbimento delle censure non espressamente scrutinate che hanno per specifico oggetto di contestazione la delibera della commissione n. 5 del 26 novembre 2015.

In ragione dell’intervenuto annullamento dell’atto amministrativo generale presupposto, la p.a. dovrà procedere comunque alla rideterminazione dei canoni per tutte le annualità di cui agli ordini di introito impugnati nel presente giudizio, in conformità alle suddette pronunce del Consiglio di Stato, sì che gli ordini di introito medesimi, fondati sulla predetta delibera già annullata, devono essere annullati per illegittimità derivata, non potendosi ritenere dovuto il canone così come quantificato.

10. Avuto riguardo alle censure riguardanti la questione della natura di “pertinenza demaniale” di parte dei beni oggetto di concessione e della computabilità, ai fini del calcolo, di beni non aventi specifica destinazione commerciale, il Collegio ritiene necessario precisare che l’amministrazione, nel rideterminarsi, dovrà procedere al ricalcolo dei canoni in conformità al quadro normativo di riferimento, come interpretato dall’indirizzo esegetico consolidato della giurisprudenza amministrativa ribadito anche dalle sentenze del Consiglio di Stato sopra citate, tenendo conto in particolare del fatto che:

- nel solo caso del rinnovo, decorso il termine di durata iniziale, scaduta l’originaria concessione demaniale marittima, si verifica ipso iure, ai sensi dell’art. 49 del cod. nav., la devoluzione a favore dello Stato delle opere non agevolmente rimuovibili realizzate dal concessionario nel periodo d’efficacia della concessione scaduta, fatta poi oggetto di rinnovo;
il tutto con effetto legale automatico al demanio statale, sicché « il rinnovo della concessione non posticipa affatto l’effetto traslativo della proprietà già prodottosi alla scadenza del termine di durata della concessione » (cfr. Consiglio di Stato, VI, 3 dicembre 2018, n. 6852 e VII, 1 marzo 2023, n. 2137);

- nei casi di proroga o di rinnovo automatico, che avvengano cioè prima che il titolo giunga alla sua naturale scadenza, «tanto da configurare il rinnovo stesso, al di là del nomen iuris , una piena proroga dell'originario rapporto senza soluzione di continuità», il principio dell’acquisizione automatica ed ipso iure non trova invece applicazione (Consiglio di Stato, VI, nn. 3196/2013 e 729/2017, nonché, IV n. 1146/2020), con la conseguenza che « le opere realizzate dai concessionari sulla superficie demaniale …(resterebbero in tal caso) ai sensi dell’art. 952 c.c., di esclusiva proprietà privata c.d. superficiaria fino al momento dell’effettiva scadenza o revoca anticipata della concessione (e) per essi non (sarebbe) …dovuto un canone ulteriore, essendo tenuto il concessionario a corrispondere un canone commisurato alla occupazione del suolo demaniale con impianti di facile/difficile rimozione, così come previsto dall'art. 1, comma 251, punto 1, lett. b), l.n. 296/2006 » (cfr. Consiglio di Stato, VII, n. 129/2023 e VI, n. 229/2022);

- nei casi in cui, oltre alla gestione dello stabilimento balneare, nell’area interessata siano altresì esercitate ulteriori attività, proprio impiegando i manufatti integranti le pertinenze, risulta corretta

l’applicazione dei valori OMI relativi alle attività commerciali (Consiglio di Stato, VII, n. 2137/2023);

- a fronte dell’impatto che la rideterminazione dei canoni ha sul rapporto concessorio, le contestate quantificazioni e classificazioni degli elementi che concorrono a determinare gli aumenti degli importi dovuti necessitano di una specifica motivazione che renda conto dell’iter logico-giuridico seguito (v. Consiglio di Stato, VII, n. 2137/2023).

11. In conclusione, il ricorso introduttivo e i successivi ricorsi per motivi aggiunti devono essere accolti, nei sensi e nei limiti che precedono e, per l’effetto, devono essere annullati gli ordini di introito impugnati con il ricorso principale e i motivi aggiunti .

12. Le spese del giudizio – in considerazione della complessità delle questioni giuridiche e di fatto sottese al giudizio – possono essere integralmente compensate tra le parti.