Pubblicato il 26/05/2021

N. 03522/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01891/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1891 del 2020, proposto da
N C, rappresentato e difeso dagli avvocati B L, C P K M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Leone in Napoli, viale Gramsci, 23;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A B, M C, A M, T M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissione Esaminatrice;
Formez Pa, Commissione Interministeriale Ripam, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz, 11;

nei confronti

Antonio Ziviello;

per l'annullamento:

- dell'elenco degli idonei agli scritti del corso-concorso pubblico, per titoli ed esami, per il reclutamento di complessive n. 950 unità di personale a tempo indeterminato, di cui n. 328 unità presso la Regione Campania, n. 15 unità presso il Consiglio regionale della Campania e n. 607 unità presso gli Enti locali della Regione Campania, per il profilo di funzionario tecnico/funzionario specialista tecnico Codice TCD/CAM per n. 143 unità di personale di ruolo a tempo indeterminato nella categoria giuridica D, posizione economica D1, pubblicato in data 11 febbraio 2020, nella parte in cui nel riportare i nominativi degli ammessi alla fase di formazione e rafforzamento non indica il nominativo della ricorrente per mancato raggiungimento del punteggio minimo di 21/30;
b) nonché di tutti gli atti e provvedimenti connessi, preordinati e presupposti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, di Formez Pa e della Commissione Interministeriale Ripam;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Maria Grazia D'Alterio nell'udienza del giorno 20 aprile 2021, tenuta da remoto ai sensi del D.L. 137/2020 e del D.L. 44/2021 e trattenuta la causa in decisione sulla base degli atti, ivi comprese le note di udienza presentate dal ricorrente e dalla Regione Campania;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto ritualmente notificato e depositato, il ricorrente ha premesso di aver partecipato al concorso unico bandito dalla Commissione Ripam con delibera n. 54 del 5 luglio 2019, pubblicata sulla G.U., sezione “Concorsi ed Esami” del 9 luglio 2019, per il reclutamento di complessive n. 950 unità, di cui n. 328 unità presso la Regione Campania, n. 15 unità presso il Consiglio regionale della Campania e n. 607 unità presso gli Enti locali della Regione Campania. In particolare, il ricorrente ha concorso per il profilo di funzionario tecnico/specialista Codice TCD/CAM con riferimento al quale era previsto il reclutamento di n. 143 unità da assumere a tempo indeterminato nella categoria giuridica D, posizione economica D1.

Il bando prevedeva, dopo il superamento della prova preselettiva, comune a tutti i profili professionali, una prova scritta, distinta a seconda dei diversi profili professionali, “consistente in un'unica prova volta a verificare la conoscenza teorica e pratica delle materie previste dal bando mediante la somministrazione di n. 60 (sessanta) domande con risposta a scelta multipla, per un punteggio massimo attribuibile di 30 (trenta) punti”.

La predetta prova era superata con il conseguimento di una votazione minima pari 21/30 (ventuno/trentesimi), prevedendo il bando che “A ciascuna risposta sarà attribuito il seguente punteggio: - Risposta esatta: +0,50 punti;
- Mancata risposta o risposta per la quale siano state marcate due o più opzioni: 0 punti;
- Risposta errata: -0,15 punti”.

1.1 Ha ulteriormente dedotto che, dopo aver superato la prova preselettiva, a seguito della pubblicazione sul sito web del Formez dell’elenco dei candidati selezionati come idonei all’esito della prova scritta, aveva appreso di non essere stato ammesso alla successiva fase di formazione e rafforzamento stante il mancato raggiungimento del punteggio minimo di 21/30, avendo lo stesso conseguito un punteggio pari a 20,20.

1.2 Tanto premesso, a sostegno della domanda di annullamento della disposta non ammissione e degli altri atti presupposti e preparatori specificati in epigrafe, il ricorrente ha formulato un unico articolato motivo di ricorso, così rubricato: violazione degli artt. 3 e 97 Cost;
violazione del principio del legittimo affidamento e della par condicio ;
eccesso di potere per disparità di trattamento;
violazione della direttiva n. 3 del 2018 del ministero per la semplificazione e la pubblica amministrazione.

Secondo l’articolata prospettazione, quattro dei quesiti somministrati (contrassegnati con i nn. 37, 38, 54 e 58), a cui egli aveva dato risposta errata, erano stati formulati in modo poco chiaro e con modalità fuorvianti, presentando caratteri di ambiguità nella formulazione, tali da indurre in errore il candidato, essendo soggetti a più di una possibile risposta. L’amministrazione avrebbe dunque considerato corrette risposte che, ad avviso del ricorrente, sarebbero affatto “irragionevoli” perché in contrasto con il principio di univocità, secondo il quale la commissione del concorso, nell’individuazione dei quesiti, è tenuta a predisporre un’unica risposta esatta per ciascuno degli stessi;
l’errata formulazione dei predetti quesiti avrebbe dunque privato il ricorrente della possibilità di conseguire un ulteriore punteggio, utile per l’ammissione alla fase successiva della procedura concorsuale, raggiungendo la soglia di sbarramento dei 21/30.

3. Si sono costituiti in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Formez Pa - Commissione Interministeriale Ripam e la Regione Campania.

Quest’ultima ha eccepito la tardività del ricorso nonché il proprio difetto di legittimazione passiva, rappresentando di avere curato direttamente solo la fase di individuazione degli Enti locali interessati ad aderire alla procedura corso-concorsuale e di aver affidato lo svolgimento delle restanti attività alla Commissione RIPAM, la quale ha approvato il bando di concorso, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 9.7.2019, e gestito le varie fasi della procedura, ivi compresa la predisposizione del questionario in discussione, avvalendosi del supporto tecnico di Formez PA.

In esito alla camera di consiglio del 7 luglio 2020, questa Sezione, con Ordinanza n. 1325/2020, ha disposto l’ammissione con riserva del ricorrente alla successiva fase di formazione e rafforzamento, ritenendo l’istanza cautelare meritevole di accoglimento “avuto riguardo al punteggio conseguito dal ricorrente, pari a 20,20, e alla circostanza che il medesimo ha censurato vari quesiti, per cui risulterebbe vinta la prova di resistenza (conseguimento del punteggio minimo di 21) qualora fossero ritenute fondate le censure relative all’erroneità anche di solo due quesiti, dovendo il punteggio incrementarsi di 0,65 (0,50 da corrispondersi considerando come esatta la risposta data dal ricorrente e dovendo essere detratta la penalizzazione per la risposta errata) ;

Ritenuto, peraltro, che appaiono allo stato non sfornite di idoneo fumus le censure relative all’inesatta/non chiara/non completa formulazione dei quesiti di cui alle domande nn. 37 e 38, supportate peraltro anche dalla consulenza tecnica prodotta dalla parte ricorrente, in parte qua condivisa dal Collegio”.

4. All’udienza di discussione del 20 aprile 2021, celebrata con collegamento da remoto in video-conferenza, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Preliminarmente, deve essere respinta l’eccezione di tardività del ricorso sollevata dalla Regione Campania.

Ed invero, a causa dell’emergenza pandemica da Covid-19, i termini per la notificazione dei ricorsi nei giudizi disciplinati dal codice del processo amministrativo sono stati sospesi con D.L. n. 18/2020, art. 84, e D.L. 23/2020, art. 36, comma 3 dall’8 marzo 2020 al 3 maggio 2020;
ne consegue che il ricorso, avente ad oggetto l’esito della prova scritta pubblicata in data 11 febbraio 2020, e notificato in data 4 giugno 2020, risulta tempestivamente proposto.

Sempre in via preliminare si palesa destituita di fondamento l’eccezione di difetto di legittimazione passiva opposta dalla Regione Campania.

Vero è che, in relazione agli atti impugnati nell'odierna controversia, va individuata quale autorità emanante la Commissione RIPAM, la quale ha svolto i compiti di cui all'articolo 2 del decreto interministeriale del 16 maggio 2018, avvalendosi del supporto tecnico del Formez PA. In particolare, ha approvato il bando di concorso, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 9 luglio 2019, ed ha gestito le varie fasi della procedura, ivi compresa quella attinente alla redazione ed alla pubblicazione dei contestati elenchi dei candidati ammessi alla fase di formazione e rafforzamento, con l'assegnazione delle rispettive sedi, ai sensi di quanto disposto dagli articoli 3, 7 e 8 del bando.

Tuttavia, correttamente, il ricorrente hanno evocato in giudizio anche le altre Amministrazioni deducenti, atteso che le stesse, oltre a curare presso i propri uffici la fase di formazione e rafforzamento dei soggetti ivi assegnati, dopo il superamento delle successive prove, dovranno assumere i vincitori secondo le aliquote sopra indicate.

6. Tanto premesso, nel merito la domanda impugnatoria è fondata nei limiti di seguito esposti.

6.1 La questione centrale oggetto della controversia attiene al modus operandi dell’amministrazione resistente nella formulazione del questionario somministrato al ricorrente in occasione della prova scritta e alla corrispondente individuazione delle risposte esatte, la cui erroneità, in tesi di parte, avrebbe inficiato la valutazione conclusiva di non ammissione alla fase successiva del concorso.

6.1.a Il Collegio intende richiamare in premessa i condivisi principi giurisprudenziali per cui in relazione alle prove concorsuali fondate su quesiti a risposta multipla risulta imprescindibile che l'opzione, da considerarsi valida per ciascun quesito, sia l'unica effettivamente e incontrovertibilmente corretta sul piano scientifico, costituendo tale elemento un preciso obbligo dell'Amministrazione ( cfr. T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. I, 29 luglio 2011, n. 2035).

6.1.b Le superiori considerazioni peraltro non travalicano i confini posti al sindacato del giudice amministrativo in materia di discrezionalità tecnica, atteso che, se certamente compete all’amministrazione la formulazione dei quesiti, non può tuttavia ricondursi alla esclusiva discrezionalità tecnica dell’ente l’individuazione del contenuto coerente ed esatto della risposta, che deve invece potersi desumere con univocità dalla sua stessa formulazione e dal contesto tecnico-scientifico di fondo, da cui devono essere distintamente desumibili argomenti a favore della correttezza dell’una o dell’altra possibile risposta ( cfr . Cons. Stato, III, 4 febbraio 2019 n. 842, T.A.R. Lazio, Roma, sez. terza quater, n. 7392/2018).

6.1.c Più in dettaglio, in sede di pubblico concorso, laddove la prova scritta sia articolata su risposte multiple, contenenti soluzioni simili, da fornire ad altrettanti quesiti somministrati ai candidati, lo scopo di essa consiste nel valutare il pieno discernimento dei partecipanti;
nondimeno, la formulazione del quesito deve contemplare la presenza di una sola risposta « oggettivamente » esatta, rimanendo preclusa ogni possibilità di interpretazione soggettiva da parte della Commissione (e, quindi, ogni valutazione discrezionale, sia pure predeterminata con l'ausilio di un testo di riferimento), dovendosi ritenere legittima esclusivamente la prova condotta alla stregua di un quiz a risposta multipla che conduca ad una risposta univoca ovvero che contempli, tra le risposte da scegliere, quella indubitabilmente esatta ( cfr.: Consiglio di Stato, sez. II, 05/10/2020, n.5820).

6.2 Tanto chiarito in limine , sono fondate le censure spiegate dal ricorrente in relazione ai quesiti nn. 37 e 38.

6.2.a Il quesito n. 37 del questionario somministrato era così formulato: “ Le verifiche per vita illimitata, a danneggiamento, allo stato limite di fessurazione e quelle delle azioni sismiche, nell’ambito della progettazione di ponti, a cosa sono rivolte ?”. Il questionario prevedeva tre risposte: “ A) Alle verifiche allo stato limite di fatica;
B) Alle verifiche allo stato limite ultimo;
C) Agli stati limite di esercizio” .

Mentre la Commissione aveva ritenuto corretta l’opzione A), il ricorrente aveva scelto l’opzione B).

Prima di affrontare la questione centrale posta con la censura in esame - sostanzialmente l'incoerenza intrinseca e mancanza di univocità del quesito dovendosi ritenere corrette tutte le indicate opzioni di risposta -, gioverà richiamare la normativa di riferimento e, segnatamente, il Decreto del Ministero per le Infrastrutture e Trasporti del 17 gennaio 2018 (pubblicato sul Supplemento ordinario n. 8 alla Gazzetta Ufficiale, Serie generale n.42, 20/02/2018), che, al capitolo quinto, stabilisce i criteri generali e le indicazioni tecniche per la progettazione e la realizzazione dei ponti stradali.

Nel dettaglio, al paragrafo 5.1.4 delle Norme Tecniche per le Costruzioni ivi previste, è stabilito che le verifiche di sicurezza da eseguire per i ponti consistono nelle verifiche allo stato limite ultimo, ivi compresa la verifica allo stato limite di fatica ed agli stati limite di esercizio riguardanti gli stati di fessurazione e di deformazione.

La normativa di settore, pertanto, impone in fase progettuale, l’esperimento di distinte verifiche, tutte alternativamente indicate come possibili nel quesito somministrato al ricorrente.

Senonché, muovendo dal riportato dato testuale, appare evidente come le tre risposte riportate nei questionari somministrati all’odierno ricorrente appaiono tutte corrette, confermando quanto sostenuto anche alla luce della depositata perizia tecnica ( cfr . produzione allegata al ricorso), affatto contestata nella sua concludenza probatoria dalle amministrazioni costituite mediante l’articolazione di puntuali ed asseverate affermazioni di contenuto contrario.

Nello specifico, dalla citata normativa di settore si evince quanto segue:

- le verifiche per vita illimitata e a danneggiamento richiamate nel quesito in esame sono intese, ex §5.1.4.3 del predetto decreto, come rivolte alle verifiche allo stato limite di fatica del ponte, essendo così corroborata la correttezza della risposta A;

- le verifiche per vita illimitata ed a danneggiamento, richiamate nel medesimo quesito, essendo ricomprese tra quelle volte ad accertare lo stato limite di fatica, sono parimenti rivolte, ex §5.1.4 del decreto, alle verifiche allo stato limite ultimo, in tal modo confermando la correttezza della risposta contrassegnata dalla lettera B;

- le verifiche allo stato limite di fessurazione richiamate nel quesito 37 sono rivolte, ex §5.1.4 del medesimo decreto, alle verifiche agli stati limite di esercizio, così da avvalorare la correttezza anche della risposta contrassegnata dalla lettera C.

Pertanto, la mancanza di univocità del quesito, da un lato, non ha inequivocabilmente posto i candidati nelle condizioni di rispondere correttamente allo stesso, mancando, come visto, un’unica opzione di risposta corretta;
dall'altro, impediva all'Amministrazione di tenere in considerazione la risposta (ritenuta errata) fornita dal ricorrente ai fini della valutazione della sua competenze, capacità e preparazione.

Detto altrimenti, mancano i caratteri necessari affinché la domanda censurata, e gli effetti conseguenti alla risposta ad essa data, possano ritenersi rispondenti al principio generale di ragionevolezza dell'azione amministrativa.

Invero, il metodo dei test selettivi con domande a risposta multipla richiede che tali domande, in quanto destinate a ricevere risposta in tempi brevi, per facilitare la speditezza della complessiva attività di selezione, siano formulate in modo tale da non pregiudicare l'efficienza intrinseca del risultato e la par condicio degli aspiranti ( cfr. Tar Campania, Napoli, Sez. V, 5 febbraio 2020, n. 560).

Le stesse debbono pertanto essere formulate in maniera chiara, non incompleta o ambigua, in modo da consentire l'univocità della risposta (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 13 settembre 2012, n. 4862).

Deve dunque farsi applicazione, nel caso di specie, dei superiori principi per cui ogni quesito deve prevedere una sola risposta esatta, cosicché i quesiti che prevedono più risposte esatte o nessuna risposta esatta sono da considerare illegittimi e dunque da annullare (cfr. Cons. Stato, VI, sez. n. 02673/2015), in modo tale da neutralizzare l'incidenza negativa svolta dal quesito errato sulla valutazione complessiva dei candidati.

Ed invero, un quesito che, sebbene presentato come risolvibile da una sola delle pedisseque risposte, ammetta più di una risposta validata dalle conoscenze acquisite nel contesto scientifico di riferimento, è viziato, perché potrebbe indurre il candidato a scartare più risposte individuate come esatte, ma non compatibili con la struttura della prova, e scegliere una diversa risposta che è senz'altro errata ( cfr ., sul punto, Consiglio di Stato, sez. VI, 28 maggio 2015, n. 2673).

Parimenti viziato è il quesito la cui risposta scelta come risolutiva dalla commissione, si rivela corretta solo in parte rispetto al quesito e anche se tutte le altre sono completamente errate, perché il quesito e le risposte, letti congiuntamente, sono in grado di confondere il candidato e quindi di sviare la finalità della prova ( cfr . Consiglio di Stato, sez. VI, 28 maggio 2015, n. 2673).

Allo stesso modo non può essere considerata errata la risposta data dal candidato che non si rivela univocamente tale, perché solo in tal caso troverebbe giustificazione l'attribuzione del punteggio pari a zero ( cfr . Consiglio di Stato, III 4 febbraio 2019, n. 842).

6.2.b Analoghe considerazioni inducono il Collegio a ritenere fondata la proposta doglianza anche con riferimento al quesito n. 38 del questionario somministrato, strettamente collegato al n. 37 ed alla norma a sua disciplina, anch’esso suscettibile di interpretazioni diverse e, come tale, fuorviante ed incompleto.

Tale quesito presentava la seguente formulazione: “ Per quale tipo di verifica, ai fini del calcolo delle Δσmax, si possono impiegare i modelli di carico 1 e 2, disposti sul ponte nelle due configurazioni che determinano rispettivamente la tensione massima e minima nel dettaglio considerato ?”, prevedendo tre risposte: A) Verifica per vita illimitata;
B) Verifica allo stato limite di fessurazione;
C) Verifica allo stato limite di deformazione.

Mentre la Commissione aveva ritenuto valida la risposta A), il ricorrente aveva optato per la correttezza della risposta C).

Tuttavia, il §5.1.4.3 del succitato D.M. del 17 gennaio 2018 impone testualmente: “ Per strutture, elementi strutturali e dettagli sensibili a fenomeni di fatica devono essere eseguite opportune verifiche. Le verifiche devono essere condotte considerando spettri di carico differenziati, a seconda che si conduca una verifica per vita illimitata o una verifica a danneggiamento. In assenza di studi specifici, volti alla determinazione dell’effettivo spettro di carico che interessa il ponte, si può far riferimento ai modelli descritti nel seguito. Le verifiche a fatica per vita illimitata possono essere condotte, per dettagli caratterizzati da limite di fatica ad ampiezza costante, controllando che la massima differenza di tensione Δσmax=(σmax - σmin) indotto nel dettaglio stesso dallo spettro di carico significativo risulti minore del limite di fatica del dettaglio stesso. Ai fini del calcolo del Δσmax si possono impiegare, in alternativa, i Modelli di carico di fatica 1 e 2, disposti sul ponte nelle due configurazioni che determinano la tensione massima e minima, rispettivamente, nel dettaglio considerato .”

Dal dettato normativo si evince chiaramente che le verifiche a fatica per vita illimitata mediante l’uso dei modelli di carico di fatica 1 e 2 possono essere condotte esclusivamente per dettagli caratterizzati da limite di fatica ad ampiezza costante.

Alla luce del dato normativo di riferimento, il quesito in esame, da un lato, si presentava inficiato da un’evidente incompletezza, atteso che non presentava la specifica indicazione del “dettaglio considerato”, per cui appariva privo della premessa necessaria onde pervenire ad una risposta corretta;
dall’altro, risultava mancante del dettaglio grafico riportante i modelli di carico 1 e 2.

Può, quindi, affermarsi che l'ambigua ed incompleta formulazione del quesito in parola può aver costituito per il ricorrente un elemento di confusione nella comprensione del testo e quindi della risposta, senza trascurare, poi, che l'ambiguità e la contraddittorietà della formulazione e delle risposte comportano comunque incertezze e perdite di tempo che, in termini concreti, possono finire per inficiare negativamente l'esito finale della prova stessa (cfr., in termini pressoché analoghi, T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 28 ottobre 2011, n. 5051, cit.).

Ciò posto, il Tribunale evidenzia che, nel caso di specie, essendo ambigua ed incompleta la formulazione del quesito, nessuna delle previste risposte può considerarsi del tutto corretta.

Nelle prove concorsuali articolate su quesiti a risposta multipla, da svolgersi entro un ristretto arco temporale, deve privilegiarsi la chiarezza del contenuto di ciascun quesito, che va formulato entro i limiti del programma di esame, secondo canoni di certa e pronta comprensibilità. A sua volta, la risposta, indicata come esatta fra quelle riportate nel questionario, deve raccordarsi ad una plausibile corretta applicazione dell'acquisizione delle scienze umane che vengono in gioco, ovvero di regole giuridiche, o di altri ordinamenti di settore, di cui è richiesta la conoscenza da parte del candidato, con esclusione di ogni ambiguità ed incertezza di soluzione.

Se, pertanto, appartiene alla sfera di discrezionalità dell'Amministrazione la selezione del coacervo di domande da sottoporre ai candidati ai fini della verifica del grado di professionalità e del livello culturale che si reputa necessario per il conseguimento del giudizio idoneativo, con scelte la cui sindacabilità può aver luogo nei soli limiti esterni della ragionevolezza e dell'osservanza del limite oggettivo del programma di esame, parimenti non può ricondursi all'esclusiva discrezionalità tecnica dell'ente, una volta posta la domanda, l'individuazione del contenuto coerente ed esatto della risposta. Quanto precede vale, in particolare, nei casi in cui l'iter logico del candidato per la soluzione del quesito si raccorda - come nel caso di specie - a regole certe e predeterminate da cui riceve disciplina la fattispecie in esame.

Il Collegio ravvisa, in conclusione, sufficienti elementi per ritenere che il quesito contestato nell'impugnativa in esame presenti i caratteri di indiscutibile erroneità o ambiguità, in termini tali che è possibile qualificare come invalidanti.

6.2.c Per contro, l’articolata doglianza non può essere condivisa con riguardo quesito n. 54, così formulato “ Per la redazione del PUC si procede alla verifica di assoggettabilità: A) Si;
B) No, perché il PUC è soggetto a Valutazione Ambientale Strategica solo se il Consiglio Comunale delibera in tal senso;
C) No, perché il PUC è obbligatoriamente soggetto a Valutazione Ambientale Strategica” .

La Commissione aveva ritenuto corretta la risposta C, mentre il ricorrente aveva optato per la risposta A.

Reputa il Collegio che la censura non colga del segno atteso che la normativa richiamata dal contestato quesito non lascia residuare dubbi sulla necessità di sottoporre il PUC alla VAS.

Invero, la direttiva 2001/42/CE del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente, detta principi generali per garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente all'atto dell'elaborazione e dell'adozione di piani e programmi, lasciando agli Stati membri il compito di definire i dettagli procedurali, tenendo conto del principio di sussidiarietà (cfr.