Pubblicato il 06/03/2023

N. 03742/2023 REG.PROV.COLL.

N. 04958/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4958 del 2021, proposto da
Easy Help Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato S H, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Comune di Siniscola, non costituito in giudizio;

per l'annullamento, previa sospensione dell’efficacia,

- dell'annotazione effettuata dall'ANAC a carico della ricorrente nel casellario informatico ai sensi dell'art. 213, comma 10, d.lgs. n. 50/2016 su segnalazione del Comune di Siniscola in riferimento al contratto di “ Concessione del servizio di gestione delle aree di parcheggio a pagamento nelle località di Sa Petra Ruja e Capo Comino (La Rotonda/Capo Est – Il Moletto – Le Saline nord – Le Saline sud) nel periodo dal 1 giugno al 30 settembre di ogni anno biennio 2019-2020. Importo appalto € 412.000,00, CIG 7876391B76 ”;

- della comunicazione (Prot. USAN/NU/50572/20/MA/Fasc. 4123/2020) del 30 marzo 2021 di avvenuto inserimento dell'annotazione da parte dell'ANAC nel Casellario Informatico, comunicata via pec al ricorrente in pari data.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2022 il dott. Agatino Giuseppe Lanzafame e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con determinazione 12 giugno 2020, n. 27, il Comune di Siniscola ha disposto la risoluzione del contratto del 28 giugno 2019, rep. n. 294 – stipulato con Easy Help Società Cooperativa Sociale (d’ora in poi anche Easy Help) – avente a oggetto la concessione del servizio di gestione delle aree di parcheggio a pagamento nella località di Sa Petra Ruja e Capo Comino nel periodo dal 1 giugno al 30 settembre di ogni anno, per il biennio 2019-2020 (CIG: 7876391B76), in ragione del mancato versamento da parte della predetta società degli importi dovuti, secondo contratto, a titolo di canone fisso e di canone variabile.

2. L’adozione di tale provvedimento di risoluzione è stata comunicata dalla stazione appaltante all’ANAC – con segnalazione acquisita al protocollo dell’ente in data 5 luglio 2020 al n. 50572 – ai fini delle necessarie valutazioni ai sensi dell’art. 213, c. 10, d.lgs. n. 50/2016.

3. Con nota 24 settembre 2020, prot. n. 69983, l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha quindi comunicato a Easy Help l’avvio del procedimento ex art. 213, comma 10, d.lgs. n. 50/2016 finalizzato all’annotazione nel Casellario Informatico della risoluzione del contratto in questione.

4. Con nota acquisita al protocollo dell’Autorità in data 23 ottobre 2020, al n. 79130, la ricorrente ha spiegato le proprie difese, evidenziando:

a) che la stazione appaltante segnalante aveva sottaciuto all’ANAC che una parte degli stalli (e segnatamente quelli nell'area relativa a Capo Comino – Le Saline nord) « era stata inutilizzabile dall’1 giugno 2019 al 24 luglio 2019 a causa dell’allagamento della strada che portava all'area in questione e dunque a causa di un evento esterno e oggettivo »;

b) che il mancato utilizzo dell’area in questione non era mai stato contestato dalla stazione appaltante;

c) che a causa di siffatta alterazione del sinallagma contrattuale, Easy Help aveva richiesto al Comune un ricalcolo delle royalties dovute, in applicazione di quanto previsto dall’art. 16 del capitolato d’appalto e dell’art. 165 del d.lgs. 50/2016;

d) che il Comune si era rifiutato di procedere in tal senso, manifestando altresì la propria indisponibilità alle diverse soluzioni transattive proposte dalla società;

e) che pertanto, alla luce di quanto sopra evidenziato, la decisione della stazione appaltante di risolvere il contratto era illegittima;

f) che conseguentemente Easy Help stava per notificare « un atto giudiziario volto ad accertare l’entità delle somme dovute e dunque la assoluta illegittimità non solo della somma reclamata, ma anche della segnalazione all’ANAC ».

5. Preso atto delle difese dell’operatore economico, con nota 17 marzo 2021, prot. n. 22762, l’Autorità ha chiesto chiarimenti alla stazione appaltante, e segnatamente ha richiesto al Comune di Siniscola « di confermare se l’inadempimento contrattuale segnalato si possa qualificare come grave illecito professionale, così come indicato nelle linee guida ANAC n. 6 e di controdedurre alla memoria trasmessa dall’impresa Easy Help ».

6. Con nota acquisita al protocollo dell’ANAC in data 24 marzo 2021, al n. 25029, l’amministrazione ha contestato integralmente la ricostruzione dei fatti offerti da Easy Help, osservando che:

a) l’operatore economico « era perfettamente a conoscenza, sia al momento del sopralluogo (avvenuto in data 6 maggio 2019), sia al momento della consegna del servizio (avvenuta in data 27 maggio 2019) che l’area Capo Comino – Le Saline Nord fosse temporaneamente inagibile e, ciò nonostante, non aveva mosso alcuna contestazione né apposto alcuna riserva nei documenti contabili o nel contratto la cui sottoscrizione comportava l’accettazione del servizio in ordine alla sua perfetta gestione »;

b) che non si era verificata alcuna alterazione del sinallagma contrattuale e che non vi era il dovere della p.a. di rideterminare il canone dovuto dall’operatore economico, né ai sensi dell’art. 16 del contratto, né ai sensi dell’art. 165, d.lgs. n. 50/2016;

c) che la proposta transattiva rifiutata dalla stazione appaltante aveva « ad oggetto il pagamento, dopo ben 7 mesi dalla sua scadenza, di un importo di gran lunga inferiore a quello dovuto e dilazionato in 5 rate »;

d) che Easy Help era stata « gravemente inadempiente rispetto a più obbligazioni contrattuali » e che per tali ragioni l’amministrazione aveva disposto « la risoluzione anticipata del contratto (finora non contestata in giudizio) [nonché] l’applicazione di penali per un importo pari a € 1.000,00 [e] l’escussione della garanzia definitiva » e che pertanto la sua condotta « potrebbe costituire un grave illecito professionale ai sensi delle Linee Guida ANAC n. 6 ».

7. Con provvedimento 30 marzo 2021, n. 26861, l’Autorità – ultimata l’approfondita istruttoria – ha comunicato a Easy Help l’inserimento nel Casellario Informatico dell’annotazione relativa alla risoluzione disposta dal Comune di Siniscola, notando che la stazione appaltante aveva « evidenziato negli atti formalizzati un profilo di gravità della condotta dell’o.e. » e sottolineando che « l’annotazione potrà essere integrata con notizie relative ad eventuali conteziosi instaurati dalle parti in causa laddove richiesto ».

8. Con l’atto introduttivo del giudizio, Easy Help ha impugnato la decisione adottata dall’ANAC, chiedendone l’annullamento sulla base di quattro distinti motivi di ricorso.

8.1. Con il primo motivo, ha lamentato l’illegittimità del provvedimento gravato per « violazione di legge, assenza di motivazione o motivazione apparente », osservando – in sintesi – che la decisione adottata da ANAC non conteneva « alcuna motivazione sul motivo per cui la segnalazione non fosse manifestamente infondata », né alcuna specifica considerazione « sui rilievi formulati [in sede procedimentale] dalla Easy Help ».

8.2. Con il secondo motivo, ha contestato l’atto impugnato per « eccesso di potere per travisamento dei fatti », asserendo che l’Autorità resistente avrebbe errato ad affermare nel provvedimento gravato che Easy Help – a fronte del proprio inadempimento – avrebbe fatto « una controfferta (mai concordata con la amministrazione) avente ad oggetto il pagamento, dopo ben 7 mesi dalla sua scadenza, di un importo di gran lunga inferiore a quello dovuto e per giunta dilazionato in 5 rate ».

8.3. Con il terzo motivo, ha sostenuto l’illegittimità dell’annotazione per « eccesso di potere per sviamento dall'interesse pubblico », evidenziando che l’annotazione disposta da ANAC non contiene alcuna indicazione della diversa ricostruzione della vicenda offerta dalla ricorrente, in violazione del principio sancito da Tar Lazio, I, 8 marzo 2019, n. 3098.

8.4. Con il quarto e ultimo motivo, ha lamentato la « violazione di legge [per] assenza dei presupposti per la pubblicazione », affermando che ANAC non avrebbe dovuto procedere all’annotazione poiché dall’istruttoria procedimentale era emerso che la risoluzione disposta dal Comune era illegittima e che, quindi, i fatti segnalati erano palesemente infondati.

9. Il 4 giugno 2021, l’ANAC ha spiegato le proprie difese – depositando memoria e documenti – e ha insistito per il rigetto del ricorso.

10. Con memoria del 18 novembre 2022, la ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso, evidenziando peraltro che « quella col Comune di Siniscola è una controversia in cui la Easy Help ha querelato il responsabile del procedimento per le false informazioni fornite e in cui in sede civile, per ben due volte il Tribunale ha respinto la richiesta di provvisoria esecuzione presentata dal Comune ».

11. Con memoria del 3 dicembre 2022, l’Autorità ha insistito nelle difese già spiegate nei precedenti atti.

12. All’udienza pubblica del 19 dicembre 2022 – viste le note depositate dalle parti in prossimità della stessa – il ricorso è stato trattenuto in decisione.

13. Il ricorso è infondato per i motivi e nei termini di seguito illustrati.

14. In via preliminare, è opportuno ricordare che, per consolidata giurisprudenza, nell’esercizio del potere di annotazione ex art. 213, comma 10, d.lgs. n. 50/2016, l’Autorità è tenuta ad apprezzare la non manifesta infondatezza dei fatti oggetto di segnalazione (cfr. Tar Lazio, I, 23 marzo 2021, n. 3535), oltreché la loro utilità in considerazione delle finalità per cui è istituito il Casellario (cfr. ex multis Consiglio di Stato, V, 21 febbraio 2020, n. 1318), mentre è escluso che la stessa possa sostituirsi al giudice competente a valutare nel merito la sussistenza dell’inadempimento, attività che – com’è evidente – esula dal corretto esercizio del potere di annotazione (cfr. Tar Lazio, I, 31 dicembre 2020, n. 14186).

A ciò deve aggiungersi che la giurisprudenza di questo Tribunale è ormai pressoché costante nell’affermare che: a) l’obbligo di motivazione in ordine all’utilità della notizia può ritenersi alleggerito nelle ipotesi in cui vengono in considerazione « fatti rilevanti quali illeciti professionali gravi, poiché rispetto ad essi il legislatore ha già effettuato a monte una valutazione in termini di “utilità” della annotazione » (cfr. ancora Tar Lazio, I, 7 aprile 2021, n. 4107, nonché più di recente Tar Lazio, I- quater , 13 maggio 2022, n. 6032 e 11 luglio 2022, n. 9451) e che: b) la risoluzione del contratto disposta da una stazione appaltante costituisce un’ipotesi tipica di annotazione rispetto alla quale può riconoscersi ad ANAC un’attenuazione dell’obbligo di motivazione in ordine all’utilità della notizia, salvo che la fattispecie concreta sia connotata da evidenti elementi di straordinarietà che consentono di escludere ogni utilità in concreto della notizia per la valutazione delle stazioni appaltanti in ordine all’affidabilità dell’operatore economico (cfr. Tar Lazio, I- quater , 5 ottobre 2022, n. 12637).

15. Alla luce dei principi ora ricordati sono in primo luogo infondati tanto il primo quanto il quarto motivo di ricorso, atteso che:

a) per un verso – la vicenda oggetto del presente giudizio riguarda l’annotazione di una risoluzione contrattuale (ovvero, come si è già notato, una fattispecie tipica di annotazione rispetto alla quale l’obbligo dell’Autorità di dare evidenza dell’utilità della notizia può ritenersi attenuato);

b) per altro verso, quanto dedotto dalla ricorrente (anche alla luce delle puntuali osservazioni svolte dal Comune di Siniscola, tanto all’interno della determina di risoluzione quanto in sede di riscontro alle richieste istruttorie formulate dall’ANAC) non consente di affermare la manifesta infondatezza dell’inadempimento che ha dato luogo alla risoluzione (così come peraltro rilevato nel provvedimento gravato, in cui – come si è già accennato supra sub 7 – l’Autorità ha rimarcato che la determina di risoluzione « non può ritenersi carente sotto il profilo dei presupposti, in ragione del fatto che la S.A. ha comunque evidenziato negli atti formalizzati un profilo di gravità della condotta dell’o.e. »);

c) infine, i fatti che hanno portato alla risoluzione del contratto non sono in alcun modo caratterizzati da chiari elementi di straordinarietà che consentono di escludere l’utilità dell’annotazione per le finalità di tenuta del Casellario.

16. Parimenti infondato è il secondo motivo di gravame proposto da Easy Help, atteso che – così come notato nelle difese dell’Autorità – l’affermazione secondo cui la ricorrente avrebbe fatto « una controfferta (mai concordata con la amministrazione) avente ad oggetto il pagamento, dopo ben 7 mesi dalla sua scadenza, di un importo di gran lunga inferiore a quello dovuto e per giunta dilazionato in 5 rate » è riportata esclusivamente nella parte del provvedimento gravato in cui l’ANAC ricostruisce le posizioni delle parti e non nelle parti dell’atto contenenti le valutazioni e le conclusioni dell’Autorità.

17. Infondato è – per le specifiche ragioni di seguito illustrate e alla luce del concreto svolgimento del contraddittorio procedimentale – anche il terzo motivo di gravame, con cui la ricorrente ha lamentato l’incompletezza dell’annotazione.

17.1 È noto, infatti, che – alla luce delle specifiche finalità del Casellario tenuto dall’ANAC – questo Tribunale ha più volte sottolineato che, nell’esercizio del potere di annotazione ex art. 213, comma 10, d.lgs. n. 50/2016, sussiste in capo all’Autorità « un onere di completezza espositiva » e che quest’ultima « nei casi in cui in sede istruttoria siano emerse diverse ricostruzioni del medesimo fatto ad opera delle parti interessate, [è] tenuta, quanto meno, a dare conto di tali emergenze in sede di redazione dell'annotazione » (cfr. ex multis Tar Lazio, I, 8 marzo 2019, n. 3098), specificando però che il dovere di ANAC è solo quello di dare « sinteticamente conto … della diversa ricostruzione dei fatti » (Tar Lazio, I- quater , 24 ottobre 2022, n. 13626).

Il principio sopra enucleato è stato ulteriormente integrato e specificato da questo Tribunale in altre pronunce in cui è stato affermato che l’Autorità – al fine di fornire alle stazioni appaltanti un’informazione il più possibile completa – ha il dovere di dare conto in sede di annotazione dell’eventuale contenzioso in essere in ordine ai fatti posti alla base della stessa (cfr. Tar Lazio, I, 2 novembre 2021, n. 11137 e 31 dicembre 2020, n. 14186, nonché I- quater , ord. 28 aprile 2022, n. 2776 e 24 ottobre 2022, n. 13626).

17.2. Ciò premesso in termini generali, deve notarsi che nel caso di specie:

- la ricorrente, in sede di deduzioni difensive prodotte in data 23 ottobre 2020 innanzi all’ANAC, ha sì avanzato una diversa ricostruzione dei fatti (chiedendo che della stessa fosse fatta integrale menzione nell’annotazione, cfr. doc. 3 allegato al ricorso, pag. 4) ma ha altresì contemporaneamente specificato che « stava per notificare un atto giudiziario [volto a contestare quanto affermato e preteso dalla stazione appaltante]», osservando che « quando verrà notificata e iscritta a ruolo la citazione del Comune avanti al Tribunale Civile (l'atto è oramai pronto per la notifica) si chiederà che sia aggiunta la seguente frase: “la Easy Help ha convenuto avanti al Tribunale Civile il Comune di Siniscola e la controversia ha preso il seguente numero di ruolo” »;

- a fronte di tali deduzioni (e viste le puntuali argomentazioni svolte dalla stazione appaltante in opposizione alle stesse), l’Autorità – nelle more della trasmissione da parte della ricorrente dell’atto giudiziario « oramai pronto per la notifica » – ha disposto l’inserimento di una sintetica e asciutta annotazione relativa alla risoluzione decisa dalla stazione appaltante, specificando espressamente che « l’annotazione potrà essere integrata con notizie relative ad eventuali conteziosi instaurati » e impegnandosi a dare « immediata evidenza del contenzioso in essere diretto ad avversare il provvedimento subito ».

Tale condotta dell’Autorità resistente – tenuto conto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, nonché dei principi di correttezza e buona fede – non appare censurabile in quanto:

a) il dovere dell’Autorità di dare sinteticamente evidenza nel corpo dell’annotazione della « diversa ricostruzione dei fatti » prospettata in sede procedimentale dall’operatore economico può ritenersi alleggerito ogni qualvolta quest’ultimo non fornisca all’ANAC adeguati elementi per ritenere che tale diversa ricostruzione non sia manifestamente infondata (tra i quali rientra senz’altro la prova di aver contestato innanzi al giudice competente l’atto adottato dalla stazione appaltante);

b) l’inserimento nell’annotazione di una stringata sintesi delle ragioni per cui l’operatore economico aveva contestato in sede procedimentale la risoluzione (che non poteva certo consistere nell’integrale riproposizione delle sue posizioni) era evidentemente molto meno efficace (per offrire alle stazioni appaltanti un’informazione completa e coerente con le finalità del casellario) di una specifica indicazione del contenzioso dichiaratamente instaurando avverso il provvedimento di risoluzione;

c) l’Autorità non aveva motivo di ritenere che parte ricorrente non le avrebbe fornito immediatamente informazioni circa il contenzioso instaurato (informazione che, invero, parte ricorrente ha omesso di fornire anche in sede giurisdizionale, atteso che non risulta depositato agli atti del presente giudizio alcun documento relativo a eventuali azioni intraprese da parte ricorrente nei confronti del Comune).

17.3. Per tali ragioni anche il terzo motivo di ricorso deve essere rigettato, fermo il dovere dell’Autorità (ai sensi dell’art. 2 del Regolamento per la gestione del Casellario informatico, nonché della costante giurisprudenza amministrativa, cfr. Tar Lazio, I- quater , nn. 6032 e 13626 del 2022) di provvedere – a fronte dell’eventuale proposizione di un’apposita documentata istanza da parte dell’operatore economico – all’integrazione dell’annotazione con gli estremi dell’eventuale giudizio instaurato dalla ricorrente avverso il Comune di Siniscola (per contestare la legittimità del provvedimento di risoluzione o comunque in relazione ai fatti oggetto della risoluzione medesima).

18. Per tutte le ragioni sopra spiegate, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

19. Le spese processuali, tuttavia, possono essere integralmente compensate tra le parti, tenuto conto della peculiarità della fattispecie.