N. 00293/2012 REG.PROV.COLL.

N. 01886/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ai sensi degli artt. 112 e segg. del d.lgs. n. 104/2010
sul ricorso numero di registro generale 1886 del 2011, proposto dalla
Finanza &
Factor S.p.A., in persona del suo legale rappresentante pro tempore, sig. G E, rappresentata e difesa dall’avv. C E e con domicilio normativamente stabilito presso la Segreteria del T.A.R., in Firenze, via Ricasoli n. 40

contro

A.S.L. Napoli 1 Centro, non costituita in giudizio

per l’ottemperanza

al giudicato formatosi sui seguenti decreti monitori:

- n. 2229/2011 (reg. gen. n. 5689/2011), reso dal Tribunale di Firenze con clausola di provvisoria esecuzione il 15 aprile 2011, recante l’ingiunzione di pagamento nei confronti della A.S.L. Napoli 1 Centro della somma di € 5.569,03, oltre interessi al tasso previsto dal d.lgs. n. 231/2002, maturandi sulla sorte capitale dalla proposizione della domanda (13 aprile 2011) fino al saldo, e spese, spedito in forma esecutiva il 28 aprile 2011, notificato in tale forma all’Azienda debitrice il 3 maggio 2011, non opposto;

- n. 3075/2011 (reg. gen. n. 7912/2011), reso dal Tribunale di Firenze con clausola di provvisoria esecuzione il 31 maggio 2011, recante l’ingiunzione di pagamento nei confronti della A.S.L. Napoli 1 Centro della somma di € 77.268,92, oltre ad interessi al tasso previsto dal d.lgs. n. 231/2002, maturandi sulla sorte capitale dalla proposizione della domanda (25 maggio 2011) fino al saldo, e spese, spedito in forma esecutiva il 6 giugno 2011, notificato in tale forma all’Azienda debitrice il 15 giugno 2011, non opposto;

- n. 3258/2011 (reg. gen. n. 8225/2011), reso dal Tribunale di Firenze con clausola di provvisoria esecuzione il 6 giugno 2011, recante l’ingiunzione di pagamento nei confronti della A.S.L. Napoli 1 Centro della somma di € 8.956,67, oltre interessi al tasso previsto dal d.lgs. n. 231/2002, maturandi sulla sorte capitale dalla proposizione della domanda (1° giugno 2011) fino al saldo e spese, spedito in forma esecutiva il 15 giugno 2011, notificato in tale forma all’Azienda debitrice il 16 giugno 2011, non opposto.

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Viste le note illustrative depositate dalla ricorrente;

Visti tutti gli atti della causa;

Nominato relatore nella Camera di consiglio del 12 gennaio 2012 il dott. Pietro De Berardinis;

Preso atto che nessuno è comparso per le parti, come specificato nel verbale;

Visti gli art. 112 e segg. del d.lgs. n. 104/2010 (codice del processo amministrativo);

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, Finanza &
Factor S.p.A., propone ricorso ai sensi degli artt. 112 e segg. del d.lgs. n. 104/2010, chiedendo l’esecuzione dei decreti ingiuntivi, pronunciati dal Presidente del Tribunale di Firenze e specificati in epigrafe, recanti clausola di provvisoria esecuzione e non opposti, per un totale, alla data di presentazione del ricorso, di € 94.612,10 (comprensivo della sorte capitale, degli interessi e degli oneri accessori).

1.1. In particolare, la società ricorrente evidenzia di agire come mandataria, con poteri dispositivi dei crediti, della creditrice Centro Diagnostico Penta del dott. Attilio Penta &
C. S.n.c., in virtù di procura irrevocabile all’incasso, debitamente autenticata e notificata, e che, in relazione ai succitati decreti ingiuntivi (a cui non è seguito alcun pagamento da parte dell’Azienda Sanitaria debitrice), è decorso il termine di centoventi giorni dalla notifica del titolo esecutivo ex art. 14, comma 1, del d.l. n. 669/1996 (conv. con l. n. 30/1997), come modificato dall’art. 147 della l. n. 388/2000.

1.2. Nelle note illustrative, la ricorrente ribadisce la fondatezza delle proprie pretese, evidenziando l’inapplicabilità alla fattispecie del divieto di intraprendere procedure esecutive (con sospensione di quelle pendenti) previsto dall’artt. 11, comma 2, del d.l. n. 78/2010, conv. con l. n. 122/2010, e poi ribadito dall’art. 1, comma 51, della l. n. 220/2010 (come modificato dall’art. 17, comma 4, lett. e), n. 2, del d.l. n. 98/2011, conv. con l. n. 111/2011).

1.3. L’Azienda Sanitaria debitrice, pur evocata, non si è costituita in giudizio.

2. In diritto, si osserva anzitutto che i suddetti provvedimenti giudiziali, ove non tempestivamente opposti, acquistano autorità di giudicato in relazione al diritto con essi reclamato (v. Cass. civ., Sez. I, 26 marzo 2004, n. 6085) e che l’art. 112, comma 2, lett. c), del d.lgs. n. 104 cit. ammette, in tale ipotesi, la possibilità di esperire l’azione di ottemperanza, come riconosciuto dalla giurisprudenza espressasi sulla questione (v. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 5 aprile 2011, n. 2984;
T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 1 marzo 2011, n. 287). Si osserva, altresì, che, sotto il profilo della competenza territoriale, correttamente la società ha incardinato il giudizio presso questo Tribunale, in quanto, ai sensi dell’art. 113, comma 2, del d.lgs. n. 104/2010, nei casi di cui al precedente art. 112, comma 2, lettere c), d) ed e), il giudizio di ottemperanza si propone con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale nella cui circoscrizione ha sede il giudice che ha emesso la sentenza (o provvedimento a questa equiparato) di cui è chiesta l’ottemperanza (nella fattispecie per cui è causa, il Presidente del Tribunale di Firenze).

2.1. Deve, tuttavia, rilevarsi come il primo periodo dell’art. 1, comma 51, della l. n. 220/2010, per effetto delle modifiche apportatevi dall’art. 17, comma 4, lett. e), n. 2, del d.l. n. 98/2011 (conv. con l. n. 111/2011), prescriva che “al fine di assicurare il regolare svolgimento dei pagamenti dei debiti oggetto della ricognizione di cui all’articolo 11, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, per le regioni già sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari, sottoscritti ai sensi dell’articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, e già commissariate alla data di entrata in vigore della presente legge, non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime, fino al 31 dicembre 2012”. Orbene, la Sezione ha già avuto modo, recentemente, di evidenziare come la Regione Campania, in regime di commissariamento, abbia proceduto alla ricognizione dei debiti sanitari individuati per macroaree ed alla loro pianificazione, secondo quanto stabilito dall’art. 11, comma 2, del d.l. n. 78/2010 (cfr. T.A.R. Toscana, Sez. II, 21 dicembre 2011, n. 1982).

2.2. Alla luce del suesposto quadro normativo, deve rilevarsi come il Legislatore abbia reiterato fino al 31 dicembre 2012 il divieto di avviare ovvero di proseguire “azioni esecutive” nei confronti delle Amministrazioni contemplate nella disposizione in discorso, tra le quali deve annoverarsi l’intimata A.S.L. Napoli 1 Centro (divieto che l’art. 11, comma 2, del d.l. n. 78 cit. aveva fissato fino alla data del 31 dicembre 2010 e che l’art. 1, comma 51, cit., nel testo originario, aveva prolungato fino al 31 dicembre 2011). Orbene, secondo l’indirizzo giurisprudenziale preferibile e già fatto proprio dalla Sezione (T.A.R. Toscana, Sez. II, n. 1982/2011, cit.), anche il rimedio dell’ottemperanza innanzi al giudice amministrativo rientra nell’ambito di operatività dell’art. 1, comma 51, della l. n. 220/2010 ove si tratti, come nel caso di specie, dell’esecuzione di sentenza di condanna disposta dall’autorità giudiziaria ordinaria (T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 13 aprile 2011, nn. 515 e 516).

2.3. In particolare, si è osservato come l’espressione “azioni esecutive” ex art. 1, comma 51, cit., sia tale da ricomprendere anche il giudizio di ottemperanza, giacché questo assume la veste di giudizio misto, di cognizione ed esecuzione nel contempo, nei (soli) casi in cui si tratta di eseguire sentenze del giudice amministrativo e non anche nel caso dell’esecuzione di sentenze del giudice ordinario, in quanto è la regola stabilita dal giudicato amministrativo ad avere le caratteristiche di una regola implicita, elastica ed incompleta, che spetta al giudice dell’ottemperanza completare ed esplicitare (cfr. T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, n. 516/2011, cit., con la giurisprudenza ivi richiamata). Per quanto concerne, in dettaglio, il giudizio di ottemperanza per l’esecuzione di un decreto ingiuntivo non opposto, la giurisprudenza ha sottolineato che il giudice amministrativo, accertato il mancato pagamento delle somme ingiunte, è investito solamente della funzione di garantire gli adempimenti materiali per soddisfare tale precetto, senza poter valutare né le ragioni della situazione debitoria, né l’imputabilità dell’inerzia riscontrata (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 17 novembre 2008, n. 10251), sicché non par dubbio che la procedura in esame sia da qualificare come azione esecutiva in senso proprio (peraltro alternativa all’esecuzione di cui al codice di rito) e rimanga, perciò, assoggettata al divieto e/o sospensione ex art. 1, comma 51, della l. n. 220/2010 (T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, n. 516/2011, cit.).

3. La società ricorrente richiama, in contrario, altro recente orientamento giurisprudenziale (T.A.R. Lombardia, Milano sez. III, 17 giugno 2011, n. 1573), secondo il quale l’art. 1, comma 51, della l. n. 220/2010 andrebbe riferito unicamente “al processo di esecuzione in senso stretto, caratterizzato dal pignoramento …prodromico alla soddisfazione coattiva del credito mediante l’assegnazione o la vendita” dei beni del creditore. A tale conclusione questa giurisprudenza perviene in base all’analisi sia della normativa nazionale di riferimento, sia del suo coordinamento e della sua compatibilità con la disciplina comunitaria in materia di lotta ai ritardi nei pagamenti nelle transazioni commerciali (ci si riferisce alle direttive nn. 2000/35/CE e 2011/7/UE).

3.1. Le argomentazioni su cui si basa la giurisprudenza da ultimo citata, pur se assai suggestive, non possono essere condivise, ad esse ostando i rilievi critici evidenziati da questa Sezione con la citata sentenza n. 1982 del 21 dicembre 2011.

3.2. Ha sottolineato, in particolare, la Sezione, che secondo il prevalente e preferibile orientamento giurisprudenziale, il rimedio del giudizio di ottemperanza del decreto ingiuntivo divenuto esecutivo (quando, ovviamente, sia stato pronunciato nei confronti di una P.A., o nei confronti di un soggetto privato che sia tenuto, in forza del giudicato, al compimento di un’attività comportante esercizio di potestà pubbliche) è alternativo alle forme dell’esecuzione forzata civile e può anche essere esperito unitamente alla seconda, con l’unico limite dell’impossibilità, per il privato, di conseguire due volte la stessa prestazione (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. V, 15 aprile 2004, n. 2161;
id., Sez. VI, 29 gennaio 2002, n. 480;
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 14 febbraio 2011, n. 927;
Cass., Sez. Un., 8 ottobre 2004, n. 20023). Il fatto che il giudizio di ottemperanza, diversamente da quello di esecuzione, non sia diretto ad aggredire beni determinati del debitore, mobili o immobili, ma a sostituire la Pubblica Amministrazione inadempiente nel compimento degli atti necessari a garantire la soddisfazione del credito, non pare decisivo al fine di stabilire l’esclusione del primo rimedio dall’ambito applicativo dell’art. 1, comma 51, della l. n. 220/2010. Infatti, la differenza ontologica esistente tra le due azioni non esclude che gli effetti che possono determinarsi in danno del patrimonio del debitore siano nella sostanza equivalenti, atteso che nulla impedisce al Commissario ad acta – nella fattispecie richiesta dalla ricorrente –, eventualmente nominato per l’ipotesi di ulteriore inadempimento, di disporre che la soddisfazione del creditore avvenga attraverso l’alienazione di singoli beni dell’Amministrazione o la distrazione di somme di denaro altrimenti vincolate ad altri scopi della stessa. Detta eventualità – si aggiunge – porta all’attenzione la ratio della l. n. 220/2010, che si sostanzia proprio nell’evitare che, nel quadro dei piani di rientro dal disavanzo finanziario delle Aziende Sanitarie predisposto dal Commissario ad acta nominato dal Governo, le risorse all’uopo destinate siano distratte per finalità diverse, e che, di conseguenza, si pongano le condizioni per non poter soddisfare adeguatamente le esigenze di tutela della salute dell’utenza interessata. Pertanto, l’applicazione dell’art. 1, comma 51, cit. al caso in esame risulta del tutto coerente con la ratio della l. n. 220/2010, anche per evitare che le finalità perseguite dal Legislatore siano facilmente vanificate (e sostanzialmente eluse) tramite la possibilità, rimessa alla libera scelta del creditore, di utilizzare l’azione di ottemperanza in luogo di quella dell’ordinario procedimento esecutivo.

3.3. Anche per quanto concerne i dubbi sulla conformità del “blocco” ex art. 1, comma 51, cit., alla normativa comunitaria in materia di lotta al ritardo nei pagamenti (ed in particolare, alla direttiva n. 2000/35/CE, applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame, atteso che la sua abrogazione da parte dell’art. 13 della direttiva n. 2011/7/UE ha effetto dal 16 marzo 2013), il Collegio rimanda alle osservazioni contenute nella sentenza di questa Sezione n. 1982/2011. Al riguardo, tale decisione ha rilevato come dal combinato disposto degli artt. 2, n. 5), e 5, comma 4, della direttiva n. 2000/35/CE non emerga nessun contrasto della normativa nazionale con la disciplina europea relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, tenuto anche conto dell’eccezionalità e temporaneità delle norme recate dal citato art. 1, comma 51, della l. n. 220/2010. Ed infatti, mentre l’art. 2, n. 5), cit., qualifica come “titolo esecutivo” ogni decisione, sentenza o ordine di pagamento, sia immediato che rateale, pronunciati da un tribunale o da altra autorità competente, che consenta al creditore di ottenere, mediante l’esecuzione forzata, il soddisfacimento della propria pretesa nei confronti del debitore, comprese le decisioni, le sentenze o gli ordini di pagamento provvisori che restano esecutivi anche se il debitore abbia proposto impugnazione, l’art. 5 (relativo alle procedure di recupero dei crediti non contestati) al comma 4 stabilisce che la disciplina da esso dettata lascia impregiudicate le disposizioni della Convenzione di Bruxelles del 27 settembre 1968 (ratificata in Italia con l. n. 804/1971) concernente la competenza giurisdizionale e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale.

3.4. Le suesposte considerazioni – ed in particolare quelle volte a rimarcare la stretta connessione e strumentalità del blocco di cui all’art. 1, comma 51, cit., con la realizzazione dei piani di rientro dal disavanzo finanziario delle Aziende Sanitarie, al fine di garantire la tutela del fondamentale diritto della salute e le altre finalità previste dalla normativa nazionale (cfr., sul punto, l’art. 1, comma 169, della l. n. 311/2004) – valgono, altresì, a superare i dubbi di compatibilità comunitaria discendenti dalle modifiche apportate dal Trattato di Lisbona all’art. 6 del Trattato sull’Unione Europea e dalla conseguente (secondo parte della giurisprudenza) “comunitarizzazione” della C.E.D.U., sempreché sia rispettato il canone della natura eccezionale e temporanea delle norme recate dall’art. 1, comma 51, cit. (T.A.R. Toscana, Sez. II, n. 1982/2011, cit.).

3.5. Il profilo da ultimo menzionato merita, peraltro, qualche ulteriore cenno: se, infatti, è vero che i fini perseguiti dal Legislatore nazionale, poiché riguardanti la garanzia della continuità ed efficacia delle prestazioni sanitarie, sono strumentali ad un diritto fondamentale costituzionalmente garantito, quale quello alla salute, è, altresì, vero che, sul versante opposto, si rinvengono esigenze di tutela di un diritto con rango a sua volta di diritto fondamentale costituzionalmente garantito, quale quello di azione e difesa in giudizio: un diritto, la cui compressione non può che essere anch’essa eccezionale e temporanea, a pena, in caso contrario, di sollevare grossissimi dubbi di legittimità costituzionale della normativa in esame. In tale prospettiva, risulta evidente che la proroga del blocco disposto con l’art. 1, comma 51, cit. al 31 dicembre 2012 (introdotta dall’art. 17, comma 4, lett. e), n. 2, del d.l. n. 98/2011, dopo che già l’art. 1, comma 51, cit. aveva prorogato fino al 31 dicembre 2011 l’originario blocco disposto dall’art. 11, comma 2, del d.l. n. 78/2010 fino al 31 dicembre 2010) lascia alquanto perplessi sotto il profilo della compatibilità sia (in primo luogo) con il diritto comunitario, sia con la stessa Costituzione italiana. Secondo il Collegio, esso può, quindi, ammettersi – e portare in questa sede a dichiarare inammissibili le pretese attoree – a condizione che si tratti di un’estrema proroga, non più reiterabile per il futuro oltre il 2012 (ed anzi con impegno del Legislatore ad abbreviarne, se possibile, gli effetti) e purché strettamente connessa con le indicate finalità di rientro delle Aziende Sanitarie dal disavanzo finanziario: finalità che – dal canto loro – debbono essere realizzate almeno in misura assai significativa in tempi brevi e non possono diventare, invece, la ratio giustificativa di una disciplina che, da eccezionale e temporanea, assumerebbe, in caso contrario, le caratteristiche di un assetto stabile ed ordinario, con un pesantissimo vulnus ai precetti comunitari e costituzionali più sopra ricordati.

4. In definitiva, nei limiti e con le avvertenze da ultimo illustrate, si deve ritenere che, per le ragioni rappresentante, il ricorso sia, allo stato, inammissibile.

5. Non si fa luogo a pronuncia sulle spese del giudizio, in considerazione della mancata costituzione in giudizio dell’A.S.L. Napoli 1 Centro.