N. 07737/2013 REG.PROV.COLL.

N. 10145/1998 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10145 del 1998, proposto da:
P C M, rappresentato e difeso dall'avv. F C, con domicilio eletto presso F C in Roma, via degli Scipioni, 132;

contro

Ice - Istituto Nazionale Per il Commercio Estero, in persona del LR p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Federazione Usppi, Federazione Conf Sal, Federazione Cisal/Fialp, Federazione Uil Dep, Federazione Funzione Pubblica Cigl;
Federpubblici Cisl, rappresentato e difeso dall'avv. Marcello Cardi, con domicilio eletto presso Marcello Cardi in Roma, viale Bruno Buozzi, 51;

per l'annullamento

della nota n.6723 del 12/6/98 che dispone l'inquadramento del ricorrente alla VII q.f. prevista dal dpr 285/88

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ice - Istituto Nazionale Per il Commercio Estero e di Federpubblici Cisl;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 maggio 2013 la dott.ssa Ines Simona Immacolata Pisano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe l’Avvocato Carlo Maria P, assunto in servizio presso l’ICE in data 30.12.1992 con inquadramento nel V livello del contratto assicurativo (cfr.stato di servizio agli atti), ha impugnato il provvedimento con cui, nonostante la propria iscrizione nell’albo speciale degli Avvocati, al momento della riforma dell’ICE, veniva disposto l'inquadramento del ricorrente nella VII q.f. prevista dal dpr 285/88.

Malgrado il lungo tempo decorso, ai sensi di cui all’art.34 comma 3 del c.p.a, il ricorrente ha manifestato la permanenza dell’interesse alla decisione ai fini risarcitori, intendendo presentare autonoma azione risarcitoria ex art.30 d.lgs.104/2010. A tal fine ha chiesto accertarsi, in via incidentale, l’illegittimità dell’inquadramento nella VII qf (anziché nella X qualifica funzionale), con la corresponsione del correlato trattamento economico, con arretrati, rivalutazione ed interessi, a decorrere dalla entrata in vigore della legge 25 marzo 1997, n.168 (la quale ha disposto il passaggio dal contratto collettivo ICE al contratto collettivo del comparto degli enti pubblici non economici EPNE) nonché della presupposta deliberazione del Consiglio di amministrazione dell’ICE n.66 dell’11.5.1998, di approvazione dell’accordo del 12 marzo 1998 con alcune organizzazioni sindacali, avente ad oggetto l’inquadramento del personale non dirigente dell’Istituto nazionale del Commercio Estero, nella parte in cui dispone l’inquadramento nella X qualifica funzionale degli ingegneri, architetti ed agronomi dipendenti dell’ICE ma non degli avvocati e, segnatamente, del ricorrente.

L’amministrazione si è costituita in giudizio con articolata memoria e nella udienza pubblica del 23 maggio 2013 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con una serie di censure, che possono essere esaminate congiuntamente, il ricorrente lamenta l’illegittimità della delibera 66/98 e della nota n.6723/98 per violazione del DPR 285/88, nonché per eccesso di potere per travisamento dei fatti, vizio di istruttoria, violazione dell’art.3 della legge n.241/90, violazione dell’accordo del 12.03.1998 e disparità di trattamento,anche con riferimento all’art.3 della Costituzione, nella parte in cui non riconoscono al Dr.P l’inquadramento nella X qualifica funzionale.

Il ricorso non merita accoglimento.

Con Decreto del Presidente della Repubblica del 1° marzo 1988, n. 285 (G.U. n. 173 del 25 luglio 1988), avente ad oggetto “ Approvazione delle proposte formulate dalla commissione di cui all'art. 18 del decreto del Presidente della Repubblica 25 giugno 1983, n. 346, in ordine alle qualifiche funzionali ed ai profili professionali, nonchè ai criteri concernenti l'attuazione del principio di inquadramento per i profili professionali del personale degli enti pubblici di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70”, all’art.2, si è previsto che

“1. Le qualifiche funzionali ed i profili professionali nonchè i criteri concernenti l'attuazione del principio di inquadramento per profili professionali del personale degli enti pubblici di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70, sono approvati così come risultano nel testo annesso al presente decreto”.

In particolare, come esposto in ricorso dallo stesso ricorrente, in tale decreto si prevedeva per l’attribuzione della X qualifica funzionale il requisito dell’iscrizione in albi professionali.

Con legge 18-3-1989 n. 106, recante “Riordinamento dell'Istituto nazionale per il commercio estero”, pubblicata nella Gazz. Uff. 28 marzo 1989, n. 72, all’art.5, si stabiliva che:

“ Il trattamento economico dei dipendenti dell'Istituto e gli aspetti dell'organizzazione del lavoro e del rapporto di impiego di cui all'articolo 3 della legge 29 marzo 1983, n. 93 , sono stabiliti dal consiglio di amministrazione sulla base di accordi sindacali, e con riferimento ai trattamenti economici e normativi dei contratti collettivi nazionali di lavoro del settore assicurativo. Le deliberazioni relative sono approvate dal Ministro vigilante che ne verifica la compatibilità con quanto previsto dall'articolo 3, comma 2, tenuto anche conto dell'evoluzione delle entrate proprie dell'Istituto.

2. In sede di prima applicazione della presente legge, saranno stabilite dal consiglio di amministrazione le tabelle di equiparazione tra le qualifiche rivestite dai dipendenti dell'Istituto, tenuto anche conto di quanto previsto dal D.P.R. 1° marzo 1988, n. 285, e quelle del settore assicurativo e saranno altresì determinati i criteri di primo inquadramento. La relativa deliberazione, soggetta ad approvazione del Ministro vigilante, sarà adottata su conforme avviso di un'apposita commissione paritetica, presieduta dal direttore generale dell'Istituto e composta da sei rappresentanti dell'Istituto e sei dipendenti di questo designati dalle associazioni sindacali maggiormente rappresentative.

3. Resta ferma la vigente normativa in ordine alla determinazione del trattamento economico accessorio per i servizi svolti all'estero dal personale dell'ICE. Il trattamento stesso e tuttavia ridotto in misura corrispondente a quella degli aumenti di stipendio e degli altri assegni fissi che conseguano dall'applicazione del comma 2.

4. Sono fatti salvi i trattamenti economici di attività e di previdenza eventualmente di maggior favore fruiti dal personale dell'Istituto alla data di entrata in vigore della nuova disciplina.

5. I dipendenti in servizio presso l'Istituto alla data di entrata in vigore della presente legge che intendano conservare lo stato giuridico e il trattamento economico fruito alla data stessa, ove ne facciano domanda entro tre mesi dall'approvazione da parte del Ministro vigilante della deliberazione di cui al comma 2, sono collocati in apposito ruolo ad esaurimento istituito presso il Ministero del commercio con l'estero e, ove nella domanda non sia escluso, sono successivamente trasferiti ad altri enti pubblici disciplinati dalla legge 20 marzo 1975, n. 70 , ovvero ad altre amministrazioni dello Stato anche a ordinamento autonomo e ad altri enti pubblici, esclusi quelli economici. Il trasferimento è effettuato con le modalità e secondo i criteri di cui all'articolo 2 della legge 20 marzo 1975, n. 70, tenuto conto del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 5 agosto 1988, n. 325”.

Tale disciplina normativa, a differenza di quanto previsto nel DPR 285/88, non prevedeva ruoli differenziati per i dipendenti iscritti in albi professionali.

Con la successiva legge di riforma dell’I.C.E., n.68 del 25 marzo 1997, all’art.10 -successivamente abrogato dal comma 27 dell'art. 14, D.L. 6 luglio 2011, n. 98- si prevedeva l’applicazione al personale I.C.E. dei contratti collettivi del comparto Enti Pubblici non economici, in sostituzione dei vigenti contratti stipulati con riferimento al settore assicurativo.

Con deliberazione n.66 dell’11 maggio 1998, il Consiglio di amministrazione dell’I.C.E. approvava un accordo, sottoscritto in data 12.03.1998 – con decorrenza dal 1.1.1998- con il quale mentre si riconosceva l’inquadramento nella X qualifica professionale agli ingegneri ed architetti in possesso dei requisiti di cui al d.P.R. 285/88 (ovvero, l’iscrizione all’albo), il medesimo trattamento non veniva riconosciuto al ricorrente, benché a sua volta iscritto nell’albo speciale sin dalla data del 16.01.1997.

La tesi del ricorrente, ad avviso della quale sarebbe sufficiente la propria iscrizione all’albo professionale degli avvocati in data antecedente all’entrata in vigore della legge 68/97 a radicare la propria pretesa all’inquadramento nella X qualifica funzionale, ad avviso del Collegio non merita di essere condivisa con conseguente infondatezza di tutte le censure dedotte.

Innanzitutto, dalla motivazione del provvedimento di re- inquadramento operato dall’ICE al fine di adeguare le qualifiche dei propri dipendenti a quelle del personale del comparto EPNE, emerge chiaramente che l’amministrazione non si è limitata ad adoperare un adeguamento “meccanico”, consistente nel “ semplice recupero della posizione ante inquadramento ex lege 106/08 ”, ma ha apportato alcuni correttivi, tali da consentire ai propri dipendenti un inquadramento ben più favorevole rispetto a quanto sarebbe stato consentito da una mera applicazione comparativa tra i livelli delle qualifiche possedute.

L’I.C.E., in particolare, ha ritenuto di dovere tenere conto:

a) degli sviluppi di carriera regolamentati dalla normativa ICE;

b) della trasformazione ed evoluzione delle figure professionali presenti all’Istituto, che consentono di identificarne i contenuti con i profili delle qualifiche superiori del parastato di cui al DPR 285/88, anche a seguito dei percorsi professionali maturati negli anni in conseguenza di percorsi formativi diffusi e delle esperienze professionali acquisite;

c) della vicenda contrattuale dei professionisti presenti all’ICE, che nel passaggio dal comparto assicurativo a quello parastatale ha comportato la perdita della autonoma configurazione presente nella X qualifica funzionale che, nel ritorno alla normativa del comparto E.P.N.E., va recuperata inserendo quel personale nell’area delle specifiche tipologie professionali;

d) della situazione dei funzionari destinatari dell’art.15 legge 88/89, che hanno perduto la specifica individuazione normativa e contrattuale che andrà loro restituita sulla base di quanto previsto dal D.lgs.29/93.

Tanto premesso in via generale, con riferimento alla specifica situazione del ricorrente, egli stesso espone di essere stato assunto in servizio dall’ICE in data 30.12.1992 nel V livello funzionale del contratto assicurativo, nel quale si trovava formalmente inquadrato al momento dell’entrata in vigore delle legge n.68/97, di riforma dell’I.C.E, malgrado avesse nel frattempo conseguito l’iscrizione all’Albo professionale degli avvocati (in particolare il Dr.P – che dagli atti di causa, dopo l’assunzione in servizio in data 30.12.1992 risulta essere stato ripetutamente collocato in aspettativa per vari motivi, fino alla data del 27.11.1996 - conseguiva l’abilitazione all’esercizio della professione forense e la relativa iscrizione all’albo speciale degli avvocati come procuratore dell’ICE, a decorrere dal 16 gennaio 1997, in data antecedente all’entrata in vigore della Legge 25 marzo 1997 n. 68, di riforma dell’ICE).

In applicazione dei correttivi descritti, l’I.C.E. ha quindi ritenuto di poter inquadrare il predetto anziché nel VI livello, come sarebbe derivato da una mera applicazione “meccanica” delle corrispondenze descritte nella Tab.B, nel VII livello E.P.N.E.: in proposito, non può non rilevarsi come tale sistema sia stato criticato da talune OO.SS proprio nella parte in cui, con riferimento al personale non facente parte delle categorie dei professionisti, per il personale assunto prima della legge 106/89 ha previsto l’avanzamento di 2 livelli, rispetto a quello posseduto prima della riforma, a tutto svantaggio rispetto al personale assunto successivamente (v.dichiarazione a verbale resa dall’USPPI).

Né il ricorrente può dolersi del “differente” trattamento a suo avviso assicurato ad ingegneri, agronomi ed architetti che già in data anteriore all’entrata in vigore della legge 106/89 erano inquadrati nella X qualifica funzionale nonché agli architetti ed analisti in possesso non soltanto del requisito dell’iscrizione all’albo ma, a differenza del ricorrente, altresì vincitori di un concorso pubblico che esplicitamente richiedeva l’iscrizione all’albo o comunque il possesso dell’abilitazione professionale (cfr.memoria dell’amministrazione).

Il concorso in base al quale il Dr. P è stato assunto in servizio, infatti, era relativo ad una qualifica non rientrante nell’area funzionariale (alla quale erano assegnati i dpendenti a decorrere dal VI livello), per la quale non era richiesto il requisito dell’iscrizione all’Albo.

Il fatto che tale requisito sia stato acquisito successivamente, è del tutto irrilevante ai fini del nuovo inquadramento.

Infatti, anche nel rilevare che - come risultante dalla documentazione agli atti- il ricorrente risulta dapprima essere stato assegnato con mansioni di collaborazione all’ufficio legale (cfr.nota prot.3073 del 27 marzo 1996) e, in seguito, avere effettivamente espletato, in via di fatto, mansioni di procuratore legale dell’ICE nel periodo decorrente tra l’iscrizione all’albo (16 gennaio 1997) e l’entrata in vigore della legge n.68/97, delle stesse non può in alcun caso tenersi conto in sede di nuovo inquadramento.

Come è noto infatti, nel pubblico impiego, in cui l’accesso all’impiego avviene per pubblico concorso con riferimento a qualifiche professionali previamente individuate, deve affermarsi l'irrilevanza dello svolgimento di fatto di mansioni superiori a quelle dovute in base all'inquadramento, sia ai fini economici, sia ai fini della progressione di carriera, al di fuori di un formale provvedimento di inquadramento e in assenza di specifica prescrizione normativa di stampo derogatorio (Cons. Stato Sez. V, 19-12-2012, n. 6516;
Cons. Stato Sez. V, 18-12-2012, n. 6495;
Cons. Stato Sez. V, 18-12-2012, n. 6503;
T.A.R. Sicilia Palermo Sez. III, 10-12-2012, n. 2598).

In particolare, nel caso in esame, malgrado la stessa Dirigente dell’ufficio legale dell’I.C.E abbia ritenuto di ratificare le mansioni svolte dal ricorrente in seno all’ufficio in questione, non risulta alcun formale provvedimento di inquadramento del ricorrente nella qualifica corrispondente alla X in data antecedente all’entrata in vigore della legge 68/87.

A tal fine, non può riconoscersi alcuna efficacia né all’attestazione della Dott.ssa Bianconi, Dirigente dell’ufficio legale, n.155 del 16.01.1997;
né a quella (peraltro “postuma”) rilasciata dal responsabile dell’Ufficio Personale con nota 4859 del 27.10.1997, in cui si da atto che il Dr.P, assunto a seguito di concorso nel V livello (per il quale era richiesto il possesso di laurea) “ a decorrere dal 27.03.1996 presta servizio presso l’ufficio legale ” e, quindi, “ dal 16.01.1997 è iscritto in qualità di Avvocato dell’Istituto nell’elenco speciale degli avvocati” .

A prescindere dalla competenza ad emanare i provvedimenti di inquadramento, infatti, va osservato da un lato che la mera prestazione di attività di servizio presso un ufficio legale, seppure da parte di un dipendente laureato in giurisprudenza, non equivale affatto allo svolgimento dell’attività professionale dell’avvocato, per la quale costituisce presupposto imprescindibile l’iscrizione nell’albo professionale (del resto, per lo svolgimento di tale attività in seno all’ICE era stato bandito apposito concorso in data 30.07.1991, deliberazione n.505, al quale il ricorrente non aveva partecipato, non essendo in possesso dei requisiti prescritti);
dall’altro che lo svolgimento in via di fatto della indicata attività professionale da parte di un dipendente che non sia stato assunto a tal fine, non può trovare alcun riconoscimento giuridico.

Nell'ambito del pubblico impiego infatti, salvo che la legge disponga altrimenti, le mansioni superiori svolte da un dipendente risultano del tutto irrilevanti, sia ai fini economici che ai fini della progressione di carriera, avendo gli interessi pubblici coinvolti natura indisponibile.

L'attribuzione delle mansioni ed il riconoscimento del correlativo trattamento economico devono quindi trovare il proprio indefettibile presupposto nel provvedimento di nomina o d'inquadramento, non potendo tali elementi costituire oggetto di libere determinazioni dei funzionari amministrativi sovraordinati, onde evitare l'elusione del rigoroso principio dell'accesso e della progressione mediante concorso (cfr. Cons. Stato Sez. VI, 10-05-2013, n. 2555, conferma della sentenza del T.a.r. Sardegna, Cagliari, sez. II, n. 1132/2009).

Ne deriva, pertanto, che l’I.C.E. nel disporre il nuovo inquadramento del ricorrente, in conformità a quanto previsto nell’accordo del 12.03.1998, legittimamente ha preso come riferimento la qualifica formale di inquadramento (V livello funzionale), posseduta dal Dr.P all’atto dell’entrata in vigore della legge 25 marzo 1997, n.68, non potendo riconoscere alcuna rilevanza a quella corrispondente alle mansioni svolte dal dipendente soltanto in via “di fatto”.

Del resto, anche nel caso in cui una legge attribuisca eccezionalmente rilievo alle mansioni svolte in via di fatto, e, di conseguenza, consenta che l'inquadramento del pubblico dipendente avvenga in base ad esse, il livello attribuibile non può essere che quello immediatamente superiore a quello posseduto, risultando privo di qualsiasi giustificazione logica, oltre che in palese contrasto col carattere eccezionale della normativa che assegna rilievo alle mansioni di fatto, il solo ipotizzare un inquadramento "per saltum" ad una fascia in questo caso di ben cinque volte superiore a quella di appartenenza (Cons. Giust. Amm. Sic. Sent., 21-07-2008, n. 648).

In conclusione, il ricorso deve essere respinto.

Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di lite.