N. 08712/2013 REG.PROV.COLL.

N. 03314/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3314 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Ecologia Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti A M B e M S, con domicilio eletto presso lo studio del primo, situato in Roma, via G. Banti n. 34;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall'avv. T C ed elettivamente domiciliata presso il difensore nella sede dell’Avvocatura dell’Ente, situata in Roma, via Marcantonio Colonna n. 27;

per l'annullamento,

previa sospensione,

- quanto al ricorso introduttivo:

del provvedimento di cui alla nota 14.2.2012 prot. 26804 della Regione Lazio - Dipartimento Programmazione Economica e Sociale - Direzione Regionale Attività Produttive e Rifiuti, con il quale si richiede alla ricorrente di presentare nuova istanza di A.I.A., e di ogni altro atto a questo annesso, connesso, antecedente o consequenziale;

- quanto ai motivi aggiunti:

del provvedimento di cui alla nota 14 dicembre 2012, prot. n. 231239DB/04/13, notificato a mezzo fax in medesima data, e di ogni altro atto allo stesso annesso, antecedente o consequenziale;

nonché per il risarcimento dei danni, patiti e patiendi;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 giugno 2013 il Consigliere A M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1. Attraverso l’atto introduttivo del presente giudizio notificato in data 20 aprile 2012 e depositato il successivo 3 maggio 2012, la ricorrente – titolare del servizio di smaltimento definitivo di rifiuti di amianto legato in matrice cementizia o resinoide su autorizzazione della Regione Lazio e, dunque, gestore a tale fine di una discarica - impugna il provvedimento con cui, in data 14 febbraio 2012, la Regione Lazio l’ha invitata a presentare una nuova istanza di A.I.A., dichiarando sospeso – fino agli esiti del suddetto procedimento – “l’esercizio della discarica”, chiedendone l’annullamento.

In particolare, la ricorrente espone quanto segue:

- con decreto commissariale n. 42 del 2006, l’impianto di smaltimento otteneva l’approvazione del piano di adeguamento ai sensi del d.lgs. 36/2003, senza modifiche della cubatura e del cod. CER;

- in data 27 febbraio 2007 pubblicava “sul Corriere della Sera la presentazione … della domanda di autorizzazione Integrata Ambientale (A.I.A.)” ed il giorno seguente la consegnava alla Regione Lazio, completa di tutta la documentazione;

- il successivo 27 novembre 2007 veniva convocata dalla Regione Lazio “per un incontro preliminare finalizzato all’attivazione del procedimento per il rilascio dell’A.I.A.”;

- con nota 5 dicembre 2007, la Regione Lazio le richiedeva ulteriore documentazione, che provvedeva a consegnare in data 18 gennaio 2008;

- con nota del 22 gennaio 2008 la Regione Lazio le comunicava l’avvio del procedimento;

- con nota del 6 febbraio 2008 la medesima Amministrazione le richiedeva – unitamente ad altre 17 aziende che avevano intrapreso l’iter per l’A.I.A. – “l’aggiornamento del Piano di Monitoraggio e controllo periodico delle fibre disperse nell’aria e nell’acqua”;

- con nota del 19 febbraio 2008 la Regione Lazio convocava la conferenza di servizi;

- con ulteriore nota del 29 febbraio 2008 la Regione Lazio la invitava a compilare il “nuovo modulo guida entrato in vigore con il D.Lgs. n. 4/08”, in sostituzione della scheda E – “modalità di gestione degli aspetti ambientali e piano di monitoraggio di cui alla delibera di giunta regionale 288/06…”;

- a tale incombente provvedeva in data 10 marzo 2008;

- tenuto conto dell’entrata in vigore della legge n. 31 del 2008, la Regione Lazio comunicava che “per proseguire l’attività oltre il 31/03/08 anche in mancanza del rilascio dell’A.I.A. entro tale data – era sufficiente comunicare i tempi di realizzazione degli interventi tecnici previsti nella domanda A.I.A. ai fini dell’adeguamento dell’impianto alle MTD (migliorie tecnologie disponibili)”;

- a tale comunicazione forniva risposta in data 31.3.2008;

- in data 1 luglio 2008 l’impianto di discarica veniva sottoposto a sequestro preventivo ex art. 321 c.p.p.;

- pendenti le procedure per il dissequestro, protocollava presso la Regione istanza di proroga dell’autorizzazione di cui ai Decreti n. 42/2006 e n. 57/04;

- in data 28.4. 2009 protocollava istanza di rinnovo dell’autorizzazione allo smaltimento di cui al decreto 57/04 in quanto la precedente sarebbe scaduta il 30.4.2009;

- con nota del 29 maggio 2009 la Regione Lazio comunicava la sospensione del procedimento A.I.A. per l’impossibilità di effettuare il sopralluogo, precisando, tuttavia, che - “data comunicazione della cessazione del sequestro” – “si procederà alla riattivazione delle procedure”;

- in data 21 gennaio 2010 veniva emanata la D.G.R. Lazio n. 35 del 2010 che approvava l’aggiornamento della modulistica sul piano di monitoraggio e controllo;

- in data 19 gennaio 2011 interveniva il dissequestro della discarica;

- tra febbraio e giugno 2011 venivano avviati i lavori di messa in sicurezza del cantiere ed aggiornati i documenti della sicurezza, oltre che effettuati corsi di formazione per i dipendenti;

- in data 19 luglio 2011 comunicava alla Regione Lazio l’avvenuto dissequestro;

- a seguito di incontri in date 30.07.2011 e 15.11.2011, con nota del 21 novembre 2011 la Regione Lazio riattivava finalmente l’iter A.I.A., convocando per il 29 novembre 2011 tutti gli enti territoriali interessati a procedere alla verifica dello stato dei luoghi;

- effettuato il sopralluogo, i soggetti convocati richiedevano ulteriore documentazione, tempestivamente consegnata il 28 dicembre 2011;

- inopinatamente, in data 22 febbraio 2012 riceveva la nota impugnata, con cui veniva invitata a presentare una nuova richiesta di autorizzazione A.I.A.” e, nel contempo, veniva comunicato che la nuova istanza di A.I.A. e l’istanza di rinnovo dell’autorizzazione all’esercizio “saranno fatte oggetto di un unico procedimento amministrativo”, oltre che rappresentata la sospensione dell’esercizio della discarica.

Avverso tale nota – ritenuta lesiva in quanto idonea ad annullare “l’intero iter procedimentale fino ad allora condotto” – la ricorrente insorge deducendo i seguenti motivi di diritto:

I. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE FIGURE SINTOMATICHE ED IN PARTICOLARE PER MANIFESTA CONTRADDITTORIETA’ ED ILLOGICITA’;
SVIAMENTO DI POTERE;
CONTRADDITTORIETA’ CON PRECEDENTI PROVVEDIMENTI DELLA MEDESIMA AMMINISTRAZIONE;
MANIFESTA INGIUSTIZIA;
ERRORE DI FATTO E DI DIRITTO. Il provvedimento impugnato è in contrasto con le sue stesse premesse – contemplanti l’attività in corso – ed “il modus operandi della Regione contraddice tutto l’iter svolto negli anni precedenti ed il recentissimo avvio dell’istruttoria A.I.A. operato con la convocazione” del sopralluogo.

II. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE SUE FIGURE SINTOMATICHE ED IN PARTICOLARE PER TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI –

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI

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QUINQUIES E NONIES DELLA LEGGE

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AGOSTO

1990, N. 241, NONCHE’ DI TUTTE LE NORME IN MATERIA DI REVOCA E/O ANNULLAMENTO DELL’ATTO AMMINISTRATIVO – ERRORE DI FATTO E DI DIRITTO – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL G.R.

LAZIO

288/2006 E 35/2010 ART. 29 BIS D.LGS. 152/2006. Il provvedimento impugnato richiama modifiche normative sopravvenute inidonee a giustificare un nuovo inizio del procedimento. In particolare, le innovazione della D.G.R. Lazio n. 288/2008 (in verità, n. 288/2006) e 35/2010 riguardano soltanto la modulistica per l’istanza A.I.A. ed i vari atti istruttori che sono già stati rispettati dalla ricorrente. Il richiamo della seconda D.G.R., ovvero la n. 35/2010, è irragionevole, atteso che la “stessa aggiorna la modulistica per il piano di monitoraggio e controllo di cui alla D.G.R. 288/06, adottando ufficialmente il nuovo modello che era già in uso nella prassi, ma non prevede assolutamente che detta modulistica possa essere richiesta per i procedimenti azionati sotto la previgente normativa”. In ogni caso, la ricorrente aveva già rispettato i dettami di tale D.G.R. (cfr. modulistica consegnata in data 10/03/08). “Peraltro la Regione Lazio aveva già approvato il piano di monitoraggio e controllo presentato dalla Ecologia in sede di approvazione del piano di adeguamento ex D.Lgs. 36/03 e 152/06”. L’utilizzo della nuova modulistica non ha di fatto mutato i requisiti richiesti per l’A.I.A., ma solamente le modalità di trasmissione dei dati. La terza innovazione normativa citata nel provvedimento sarebbero gli artt. 29 bis e ss. del titolo III bis Parte II del D.Lgs. 152/2006, titolo introdotto dall’art. 2, comma 24, D.Lgs. n. 128/2010. Tali articoli – in realtà – non innovano nulla, “in quanto l’impianto della Ecologia non è da autorizzare ex novo”. A quanto sopra esposto consegue che il provvedimento impugnato è errato nei presupposti di fatto e di diritto. Non è poi agevole evincere l’interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione dell’atto o, meglio, all’annullamento del procedimento di A.I.A. riguardante la ricorrente, tanto più ove si consideri che l’impianto da quest’ultima gestito è in fase finale di sfruttamento.

III. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 208 DEL D.LGS. N. 152/06 ART. 2 L. 243/2007 E DI TUTTE LE NORME ED I PRINCIPI IN MATERIA DI LEGITTIMITA’ DELLA PROSECUZIONE DELL’ATTIVITA’. La riunificazione del procedimento dell’A.I.A. con quello per il rilascio del rinnovo dell’autorizzazione di cui al D.C. 42/2006 è totalmente arbitraria, “essendo differenti i presupposti delle due istanze”. L’art. 1 della legge n. 243 del 2007 stabilisce, infatti, che durante l’iter istruttorio per il rilascio dell’A.I.A. gli impianti “dotati di autorizzazione, possono continuare nella loro attività fino al rilascio dell’A.I.A. stessa”. Del pari arbitraria è la comminatoria di sospensione dell’attività, stante il disposto dell’art. 208 d.lgs. n. 152 del 2006 e dell’art. 2 del d.l. n. 180 del 2007.

IV. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 COST.. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DI CONSERVAZIONE DELL’ATTO AMMINISTRATIVO DI BUON ANDAMENTO ED IMPARZIALITA’ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. DISPARITA’ DI TRATTAMENTO E MANIFESTA INGIUSTIZIA – ECCESSO DI POTERE. L’annullamento dell’intero procedimento di rilascio dell’A.I.A. di cui al provvedimento impugnato viola i principi di imparzialità e buon andamento amministrativo, atteso che nel caso di specie non esistono “difetti del procedimento”. Del resto, non risulta che “nessuna delle ditte che avevano presentato la domanda A.I.A. con il vecchio modulo adottato con il D.G.R. 288/06 abbia visto annullato il procedimento in seguito all’aggiornamento del modulo medesimo”.

Con atto depositato in data 8 maggio 2012 si è costituita la Regione Lazio, la quale – nel prosieguo e precisamente in data 21 maggio 2012 – ha prodotto una memoria, caratterizzata in sintesi dal seguente contenuto: - già con nota del 29 maggio 2009 le istanze della ricorrente erano state dichiarate improcedibili;
- dato l’elevato lasso di tempo trascorso da tale data a causa del sequestro penale, è stato ritenuto necessario un sopralluogo, consistente in una mera verifica preliminare dello stato dei luoghi e non attinente al procedimento;
- nel lungo tempo trascorso sono poi intervenute modifiche normative di rilievo “che interessano le procedure in materia di A.I.A.” ed, in particolare, il d.lgs. n. 128 del 2010, incidente non solo sulle fasi procedurali al rilascio dell’autorizzazione ma anche sul contenuto della domanda di A.I.A.” - vedasi art. 29 ter comma 1 lett. h) - e la D.G.R. n. 35/2010 “relativa alla sostituzione della scheda E della modulistica “per la redazione del Piano di monitoraggio e controllo…, a corredo dell’istanza”;
- in definitiva, sono state apportate modifiche afferenti “a profili sostanziali sulle modalità di predisposizione ed effettuazione dei controlli ambientali”;
- la riunione dei procedimenti in contestazione non è arbitraria, atteso che “gli elementi di fatto e la documentazione oggetto di valutazione nell’ambito del procedimento di rinnovo costituiscono parte integrante degli elementi oggetto di esame del procedimento di” A.I.A. e, pertanto, “non possono che essere valutati contestualmente”.

Con ordinanza n. 1880 del 25 maggio 2012 la Sezione ha accolto l’istanza cautelare “limitatamente al disposto del provvedimento” riguardante la “sospensione dell’esercizio della discarica”.

Tale provvedimento è stato riformato dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 3678 del 12 settembre 2012.

2. In data 11 marzo 2013 la ricorrente ha, poi, depositato “motivi aggiunti” per l’annullamento – previa sospensione - “del provvedimento di cui alla nota del 14 dicembre 2012 prot. 231239DB/04/13”, con cui la Regione Lazio ha invitato la predetta a “volersi attenere a quanto richiesto …. con la precedente nota del 14/2/2012”, fissando regole interpretative in ordine a previsioni di legge che regolamentano la materia (in particolare, art. 29 octies d.lgs. 152/2006 e art. 208 comma 12 terzo periodo), al fine di supportare l’impossibilità di proseguire nell’esercizio dell’attività.

In particolare, la ricorrente deduce i seguenti motivi di diritto:

ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA’ MANIFESTA CON IL PRECEDENTE OPERATO DELL’AMMINISTRAZIONE – MANIFESTA INGIUSTIZIA – DIFETTO DI MOTIVAZIONE – TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI. A differenza di quanto affermato dalla Regione Lazio, il Consiglio di Stato “non si è affatto pronunziato legittimando la (anomala) procedura adottata”. Posto che nessuno degli adempimenti richiesti è previsto dalla normativa vigente a pena di nullità e/o improcedibilità dell’iter istruttorio, si è comunque proceduto a protocollare presso la Regione Lazio il modulo DGR 35/2010, sostanzialmente riproduttivo di quello disposto dal d.lgs. n. 4 del 2008, già presentato in data 10.3.2008, sollecitando la definizione della pratica ma non è stato sortito tale effetto. In ogni caso, eventuali sopravvenienze normative “non possono far carico alla Ecologia che ha osservato le disposizioni vigenti all’epoca della presentazione della domanda”. L’operato dell’Amministrazione è gravemente contraddittorio, atteso che con la nota 2684 del 14.2.2012 – richiamata nel provvedimento impugnato – si dava atto che i documenti richiesti erano al vaglio dell’Amministrazione. Il ritardo nell’istruttoria non può essere ascritto solo alla ricorrente, bensì è stato dovuto anche all’Amministrazione.

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE: ART. 29 OCTIES D.LGS. 152/2006 E L’ART. 208 DEL D.LGS. 152/06 ART. 2 L. 243/2007. L’illegittimità del provvedimento de quo ricorre pure per la parte in cui dispone l’impossibilità di proseguire l’attività perché in contrasto con l’art. 2 della L. 243/2007 (il quale consente di superare “la prima contestazione sull’inapplicabilità dell’art. 29-octies”). “Del pari illegittima è l’affermazione contenuta nell’impugnato provvedimento secondo cui ai fini del relativo esercizio sarebbe inapplicabile quanto previsto ai sensi dell’art. 208 comma 12 terzo periodo”, del d.lgs. 152/06, atteso che quest’ultimo si riferisce ai casi di richiesta di rinnovo dell’autorizzazione all’esercizio degli impianto, prevedendo che “in ogni caso l’attività può essere proseguita fino alla decisione espressa”.

In ultimo, la ricorrente procede ad una rappresentazione delle singole voci di danno patrimoniale che ritiene di aver subito a causa dell’iniziative assunte dall’Amministrazione.

Con memoria depositata in data 8 aprile 2013 la Regione Lazio ha così confutato i rilievi di cui sopra: - ricevuto il modello DGR 35/2010 da parte della società, è stato semplicemente richiesto a quest’ultima di attenersi a quanto già richiesto con la nota del 14 febbraio 2012 (rif. presentazione nuova istanza e pagamento della tariffa);
- è stato chiarito che il ritardo nel rilascio dell’A.I.A. “è ascrivibile a cause non riconducibili all’operato di questa Autorità”;
- è stata, poi, evidenziata l’inapplicabilità dell’art. 29 octies del d.lgs. 152 del 2006, per la carenza – nel caso di specie – di una precedente autorizzazione integrata ambientale;
- non può, in ogni caso, condividersi il richiamo degli artt. 1 e 2 della l. n. 243/2007, a causa dello scadere – in pendenza del procedimento per il rilascio dell’A.I.A. – dell’autorizzazione all’esercizio dell’impianto;
- la società ha poi operato in spregio dell’art. 208, richiedendo il rinnovo dell’autorizzazione all’esercizio solo due giorni prima della scadenza, anziché 180 giorni prima;
- la richiesta di risarcimento dei danni è infondata per la legittimità dell’operato dell’Amministrazione ma anche per la valutazione, da parte della ricorrente, di danni che la stessa assume di aver subito in un periodo in cui l’impianto era sottoposto a sequestro.

Con ordinanza n. 1603 del 12 aprile 2013 la Sezione ha respinto l’istanza cautelare.

3. All’udienza pubblica del 13 giugno 2013 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti in seguito proposti sono infondati per le ragioni di seguito indicate.

2. Come esposto nella narrativa che precede, con l’atto introduttivo del presente giudizio la ricorrente lamenta l’illegittimità del provvedimento con cui, in data 14 febbraio 2012, la Regione Lazio:

- le ha chiesto di presentare una nuova istanza di A.I.A., “stante il tempo trascorso tra la sospensione del procedimento A.I.A., avvenuta nell’Anno 2008 … ed, in particolare, l’attuale quadro normativo di riferimento, mutato profondamente a seguito dell’intervento del legislatore in ambito comunitario, nazionale e regionale”;

- ha dichiarato che la “nuova istanza di A.I.A. … e la contestuale richiesta di rinnovo dell’autorizzazione all’esercizio” – nel frattempo “scaduta” – “saranno fatte oggetto di un unico procedimento”;

- in ultimo, ha dichiarato sospeso l’esercizio della discarica “fino agli esiti del suddetto procedimento”.

A tale fine la ricorrente deduce eccesso di potere sotto svariati profili e violazione e falsa applicazione di legge (in particolare, art. 208 d.lgs. 152/06 e art. 2 l. 243/2007) in quanto sostiene – in sintesi – che l’Amministrazione:

- ha arbitrariamente posto nel nulla un’articolata istruttoria durata più di 4 anni, in contrasto, tra l’altro, con l’atteggiamento assunto con la nota del 21 novembre 2011, inerente il sopralluogo poi effettuato il successivo 29 novembre 2011;

- ha invocato modifiche normative che – in verità - sono prive di effettivo contenuto sostanziale;

- ha riunificato procedimenti connotati da differenti presupposti;

- ha sospeso l’attività in spregio delle previsioni di cui all’art. 208 del d.lgs. 152/06 e art. 2 del d.l. n. 180/2007;

- ha leso l’interesse della predetta alla parità di trattamento “con altri soggetti amministratiti che hanno posto in atto il medesimo iter amministrativo e per i quali lo stesso è ancora in corso”.

Tali censure non sono meritevoli di condivisione.

3. Ai fini del decidere, appare opportuno ricordare che:

- la domanda di A.I.A. è stata presentata dalla ricorrente al Commissario Delegato per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Lazio in data 28 febbraio 2007, “ai sensi del D.Lgs. 18/2/2005, n. 59”;

- il procedimento è stato avviato dalla Regione Lazio con nota del 22/1/2008, prot. 8564;

- intervenivano aggiornamenti, in esito al D.lgs. 4/2008 ed alla legge n. 31/2008;

- in data 1 luglio 2008 l’impianto di discarica veniva sottoposto a sequestro preventivo ex art. 321 c.p.p.;

- in data 18 novembre 2008 la ricorrente “protocollava presso la Regione Lazio richiesta di proroga dell’autorizzazione di cui al decreto n. 42 del 2006 e del decreto 57/2004”;

- posta la scadenza in data 30 aprile 2009 dell’autorizzazione allo smaltimento di cui al decreto 57/04, in data 28 aprile 2009 protocollava istanza di rinnovo;

- con nota del 29 maggio 2009 la Regione Lazio dichiarava l’istanza di rinnovo acquisita in data 30 aprile 2009 improcedibile, “al pari del procedimento di autorizzazione integrata ambientale … attivato con nota prot. n. 8564 del 22 gennaio 2008”, con l’ulteriore precisazione che “resta inteso che non appena verrà data comunicazione della cessazione del sequestro e, dunque, della possibilità di accesso alla discarica per le verifiche tecniche di legge sullo stato della medesima, si procederà alla riattivazione delle procedure”;

- in data 19 gennaio 2011 il Tribunale del riesame dissequestrava la discarica;

- il successivo 19 luglio 2011 la ricorrente comunicava alla Regione Lazio l’avvenuto dissequestro e chiedeva la “comunicazione formale della ripresa dell’iter amministrativo”.

Ciò detto, appare evidente che:

- tra l’avvio del procedimento per il rilascio da parte della Regione dell’AIA il 22 gennaio 2008 e la data in cui è stato adottato il provvedimento impugnato (14 febbraio 2012), sono trascorsi circa quattro anni, di cui ben tre sono ascrivibili al sequestro preventivo del giudice penale (tenendo conto della data dell’1 luglio 2008, a cui risale il provvedimento del giudice penale, e della data del 19 luglio 2011, in cui è avvenuta la comunicazione del dissequestro da parte della ricorrente alla Regione Lazio);

- in tale arco temporale sono, tra l’altro, intervenute rilevanti modifiche normative, prima fra tutte il d.lgs. n. 128 del 2010, il quale ha comportato l’abrogazione del d.lgs. 18 febbraio 2005, n. 59, di “Attuazione integrale della direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione e riduzione integrale dell’inquinamento” (a cui, tra l’altro, si riferiva la DGR 288 del 16 maggio 2006, poi modificata dalla DGR del 21 gennaio 2010, nonché l’istanza di A.I.A. della ricorrente), e la contestuale introduzione degli artt. 29 bis e ss. del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152.

In ragione di tali premesse, l’operato della Regione Lazio - che ha attivato un procedimento amministrativo in seguito all’istanza di A.I.A. della ricorrente presentata in una determinata data, è stata costretta ad interromperlo a causa di circostanze alla stessa non imputabili, ossia il sequestro penale, ed, in seguito, ha richiesto di presentare una nuova istanza – non appare contra legem o, comunque, irragionevole ed, anzi, si profila come una corretta applicazione del principio tempus regit actum, secondo cui l’autorità amministrativa è tenuta ad applicare la disciplina vigente al momento dell’adozione del provvedimento.

A supporto di tale conclusione, depongono i seguenti rilievi:

- l’A.I.A. consiste in un provvedimento strettamente inerente e, quindi, connesso alla situazione in cui versa un determinato impianto nonché alle modalità di esercizio di quest’ultimo, le quali – in ipotesi di prolungata attività – possono mutare e non essere più adeguate a garantire emissioni nell’aria, nell’acqua ovvero nel suolo rientranti nei “valori limite” prescritti (la stessa ricorrente – del resto – riferisce in ordine alla necessità di effettuare “nel periodo tra il febbraio ed il giugno 2011 …. lavori di messa in sicurezza del cantiere – resisi necessari dopo il lungo periodo di inattività”);

- ai fini del rilascio dell’A.I.A. è, pertanto, necessaria una serie di controlli da parte dell’Amministrazione, con l’ulteriore precisazione – in linea con quanto sopra rilevato – che controlli già effettuati sull’impianto in un determinato periodo storico possono rivelarsi non corrispondenti all’effettiva situazione in cui versa l’impianto stesso, specie ove, tra l’altro, ricorrano lunghi periodi di “stasi” o, meglio, di “inattività” riconducibili a provvedimenti adottati da altre autorità (in particolare, dal giudice penale);

- l’A.I.A. trova, poi, una specifica regolamentazione in norme di legge, le quali ben possono essere oggetto di modificazioni nel corso del tempo, con conseguente obbligo dell’Amministrazione di tener conto di quanto da quest’ultime prescritto, attesa la rilevanza – ai fini del provvedere - non della data in cui il procedimento ha avuto avvio – d’ufficio o per iniziativa di parte - bensì del momento in cui il procedimento viene concluso (cfr., tra le altre, Cass.Civ., Sez. I, 24 luglio 2012, n. 12987;
Cass.Civ., Sez. VI, ord. 7 maggio 2012, n. 6890), in ossequio al già ricordato principio del tempus regit actum, il quale comporta che, se in pendenza del procedimento interviene una nuova disposizione regolamentare, l’atto che ne è l’epilogo deve adeguarsi a quest’ultima, con l’unica eccezione della sussistenza di situazioni giuridiche già consolidatesi (cfr., ex multis, TAR Abruzzo, Pescara, Sez. I, 3 luglio 2012, n. 333;
TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 8 marzo 2007, n. 392;
TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 23 maggio 2006, n. 1246).

In conclusione, la richiesta della Regione Lazio di presentare una nuova istanza di A.I.A. – ancorché comportante un arresto procedimentale - è da ritenere legittimamente formulata in ragione delle peculiarità della situazione rappresentata ed, in particolare, della rilevanza che riguardo a quest’ultima ha rivestito il trascorrere del tempo dal punto di vista sia fattuale che giuridico.

Stanti le censure formulate dalla ricorrente sono, altresì, necessarie le seguenti precisazioni:

- nel provvedimento non ricorre illogicità e contraddittorietà tra la “prima proposizione” ed il “terzo capoverso”. Con la proposizione de qua, l’Amministrazione si limita, infatti, a comunicare che gli “Uffici regionali stanno completando gli approfondimenti relativi alla attuale situazione autorizzativa della discarica” e, dunque, non ricollega l’attività de qua in alcun modo al rilascio di un nuovo provvedimento. In altri termini, la formulazione del provvedimento consente di qualificare l’attività in corso come meramente “accertativa” - utile per valutare lo stato in cui versa la discarica - e non, invece, di riscontrare una ripresa del procedimento attivato nel 2007 con l’istanza di A.I.A.;

- quanto sopra riportato si pone, tra l’altro, in linea con la nota del 21 novembre 2011, in cui si rappresenta l’opportunità di effettuare un sopralluogo, al fine della “verifica dello stato in cui versa” la discarica, a causa del periodo intercorso “tra la comunicazione” della sospensione dei procedimenti diretti al rilascio dell’A.I.A. ed al rinnovo dell’autorizzazione di cui al decreto del Commissario Delegato n. 57 del 30 aprile 2004;

- va, poi, ulteriormente considerato che l’istanza che gli interessati sono tenuti a presentare al fine di ottenere il rilascio dell’A.I.A. deve riportare essenzialmente informazioni in ordine all’impianto ed alla funzionalità dello stesso (cfr. art. 5 D.Lgs. 18 febbraio 2005, n. 59, ora art. 29 ter del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152). Ciò detto, appare incontestabile che, ove siano intervenute circostanze potenzialmente idonee ad incidere su tali profili (qual è un lungo periodo di inattività), la corrispondenza delle informazioni già rese alla situazione prevista dalla norma non risulta garantita e, pertanto, trova valida ragion d’essere – oltre che la necessità di procedere al sopralluogo di cui sopra - anche l’esigenza di acquisire nuovamente le informazioni in questione;

- quanto riportato nel provvedimento circa la mutazione del quadro normativo di riferimento nel periodo ricompreso “tra la sospensione del procedimento di A.I.A., avvenuta nell’Anno 2008 con nota protocollo n. 99990” e la data in cui la ricorrente ha chiesto la ripresa dell’iter amministrativo merita condivisione, per le seguenti ragioni:

a) al riguardo, appare opportuno ricordare che: - l’autorizzazione integrata ambientale è stata introdotta per la prima volta a livello comunitario dalla direttiva 96/61/CE sulla prevenzione e la riduzione integrata dell’inquinamento, al fine di introdurre un valido controllo essenzialmente sui profili gestionali – e non meramente localizzativi e gestionali (al pari, invece, della valutazione di impatto ambientale) – delle industrie ritenute di maggior impatto ambientale, come si trae anche dal riferimento all’applicazione delle “migliori tecnologie disponibili”;
- a tale direttiva il legislatore nazionale ha dato una prima attuazione con il d.lgs. n. 372 del 1999, limitatamente agli impianti esistenti;
- con il d.lgs. n. 59 del 2005 il legislatore nazionale ha poi proceduto al recepimento completo, provvedendo anche in relazione agli impianti nuovi, al fine anche di superare rilievi formulati dalla Commissione Europea all’Italia;
- il citato decreto legislativo n. 59 del 2005 - unitamente al decreto 24 aprile 2008, concernente modalità, anche contabili e tariffe da applicare in relazione alle istruttorie e ai controlli previsti dal già citato d.lgs. n. 59 (anche se a fare data “dall’entrata in vigore dei decreti di cui al comma 3-bis, dell’articolo 33”) - è stato abrogato dalla lett. a del comma 1 dell’art. 4 del d.lgs. 29 giugno 2010, n. 128, il quale – nel contempo – ha introdotto gli artt. da 29 bis a 29 quattuordecies nel d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, in attuazione, tra l’altro, della direttiva 2008/1/CE (approvata in sostituzione della direttiva 96/61/CE, al fine di raggruppare in un unico atto la direttiva originaria e tutte le modifiche nel prosieguo intervenute);

b) in esito alla disamina della disciplina dell’A.I.A. ora ricompresa nel c.d. “codice dell’ambiente”, non è negabile una certa uniformità con le previsioni del d.lgs. n. 59/2005 ma – in ogni caso – va riconosciuta l’introduzione di importanti innovazioni, specie a livello procedimentale. In particolare, per quanto riguarda la “domanda di autorizzazione integrata ambientale” va segnalata – in linea con i rilievi dell’Amministrazione – la lett. h del comma 1 dell’art. 29 ter, la quale - tenendo, tra l’altro, conto delle modificazioni già introdotte dall’art. 1 del d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 – riporta, a differenza della versione precedente, il riferimento alle “attività di autocontrollo e di controllo programmato che richiede l’intervento dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici e delle Agenzie regionali e provinciali di protezione dell’ambiente”, con sicura incidenza su profili sostanziali (riguardando la predisposizione dei controlli ambientali). Sono, poi, da evidenziare profonde innovazioni in materia di conferenza di servizi, con ritorno – in numerosi casi – alla formulazione originaria, ossia ante modificazioni del d.lgs. n. 4 del 2008, dell’art. 5 del d.lgs. n. 59 del 2005. In ogni caso, va evidenziato che: - il modello di conferenza di servizi ora configurato risulta conforme a quello c.d. aperto, introdotto nella disciplina generale del procedimento amministrativo dalla legge n. 69 del 2009 anche con riferimento alla partecipazione diretta del privato (in particolare, il “soggetto richiedente l’autorizzazione”);
- è, inoltre, obbligatoriamente prevista l’acquisizione in conferenza anche del parere dell’I.S.P.R.A. (per gli impianti di competenza statale) e delle Agenzie Regionali e Provinciali per la protezione dell’ambiente (per gli impianti di competenza regionali e provinciali) per quanto riguarda il monitoraggio ed il controllo degli impianti e delle emissioni nell’ambiente;
- ai fini poi della certezza del procedimento, è previsto l’obbligo di presentare eventuale documentazione integrativa unicamente nell’ambito della conferenza entro un termine non superiore a novanta giorni, indicato dall’amministrazione procedente (con conseguente sospensione del termine massimo entro cui la conferenza deve concludersi - comma 8). In definitiva, si è assistito ad un’evoluzione normativa della disciplina in materia di A.I.A. – dapprima con il d.lgs. n. 4 del 2008 ed, in seguito, con il d.lgs. n. 128 del 2010 – che ha comportato modificazioni di non scarsa rilevanza sugli adempimenti posti a carico del privato e dell’amministrazione. Al momento, vigono gli artt. 29 bis e ss. del d.lgs. n. 152 del 2006 – introdotti dal d.lgs. n. 128 del 2010, diretto, tra l’altro, a creare un valido coordinamento tra la procedura di A.I.A. e quelle di VIA e VAS, evitando disfunzioni e duplicazioni (cfr. art. 10 del T.U. dell’ambiente) – sicché non appare irragionevole che, ove un procedimento non abbia potuto seguire lo sviluppo ordinario a causa dell’intervento di circostanze eccezionali (quale il sequestro penale) ed, anzi, sia stato bloccato per tale motivo per ben tre anni, il procedimento amministrativo riprenda avvio dall’inizio, in piena conformità alla normativa – nel frattempo – sopravvenuta;

- in ragione della conclusione alla quale si è pervenuti, piena giustificazione trova, poi, il riferimento – riportato nel provvedimento impugnato - alle previsioni di legge che disciplinano l’A.I.A. ed alla nuova modulistica di cui alle deliberazioni della Giunta Regionale, nel senso che – a fronte della richiesta di formulazione di una nuova domanda di A.I.A. – ragionevole si profila l’invito, meramente consequenziale, dell’Amministrazione a provvedere in conformità alla disciplina che regolamenta la materia, di carattere primario (ossia, gli artt. 29 e ss. del d.lgs. n. 152/2006) ma anche secondario (in particolare, le deliberazioni della G.R.). In altri termini, è evidente che carattere dirimente riveste la valutazione della legittimità della richiesta di una nuova domanda di A.I.A. ma, una volta accertata quest’ultima, alcun rilievo può essere mosso in relazioni a precisazioni dell’Amministrazioni attinenti la procedura da seguire, salvo che – a differenza del caso di specie - non appaiano palesemente errate o irragionevolmente gravose. Al riguardo, è – in verità – da aggiungere che, nell’atto introduttivo del giudizio, la ricorrente afferma di aver già provveduto a presentare la scheda E, riguardante la redazione del Piano di monitoraggio e controllo, nei termini prescritti dalla D.G.R. n. 35 del 2010. Tale affermazione non può essere oggetto di positiva considerazione per due ordini di ragioni: - in primis, è da rilevare che la ricorrente si limita ad allegare la lettera del 10 marzo 2010 ma nulla produce al fine di dimostrare l’effettiva presentazione di un nuovo Piano di monitoraggio e controllo in conformità alla D.G.R. n. 35/2010;
- in secondo luogo, è da osservare che il piano di monitoraggio e controllo contempla informazioni che ben possono aver subito mutamenti a causa del lungo periodo di inattività dell’impianto;

- in ogni caso, appare opportuno precisare che un veloce raffronto tra la scheda E di cui alla D.G.R. n. 35/2008 e quella allegata alla D.G.R. n. 288/2006 conduce a rilevare differenze, incidenti sulle informazioni che la Ditta è tenuta a fornire, sicché non è condivisibile l’assunto della ricorrente secondo cui l’utilizzo della nuova modulistica “non ha di fatto mutato i requisiti richiesti per l’A.I.A., ma solamente le modalità di trasmissione dei dati che, comunque, sono già contenuti nei progetti presentati”;

- è da rilevare, poi, che il caso in esame non consente di riscontrare un vero e proprio esercizio da parte dell’Amministrazione dello ius poenitendi, in quanto il procedimento avviato con la nota del 22 gennaio 2008 non era mai stato concluso mediante l’adozione di un provvedimento espresso ed, anzi, era stato espressamente dichiarato improcedibile dalla Regione Lazio con nota del 29 maggio 2009;

- la riunificazione del procedimento per il rilascio dell’A.I.A. con il procedimento per il rinnovo dell’autorizzazione allo smaltimento di cui al decreto n. 54 del 2004 non appare arbitraria né – del resto – la ricorrente si sofferma compiutamente a spiegare le ragioni per cui dovrebbe essere ritenuta tale. Al riguardo, va – in ogni caso – precisato che si tratta di una scelta dell’Amministrazione sindacabile entro determinati limiti, in quanto espressione della propria autonomia di organizzazione, sotto il profilo gestionale. Ciò detto, il Collegio non ravvisa motivi ostativi alla riunificazione de qua, la quale - anzi - appare rispondente ad esigenze di accelerazione delle procedure, in linea con i principi ispiratori che governano la disciplina del procedimento amministrativo;

- per quanto riguarda la sospensione dell’attività, si rinvia al punto successivo, in cui si tratterà della legittimità del provvedimento di cui alla nota del 14 dicembre 2012, atteso che quest’ultima si sofferma specificamente sulle ragioni per le quali non sono state ritenute applicabili le previsioni che garantiscono la prosecuzione dell’attività;

- non è, altresì, ravvisabile alcuna disparità di trattamento per la genericità della censura ma anche per l’imprecisione del presupposto di fatto addotto dalla ricorrente. Come già in precedenza ripetutamente rilevato, è, infatti, evidente che la presentazione di una nuova istanza di A.I.A. è stata richiesta dall’Amministrazione non perché è stato ritenuto non più attuale il modello adottato con la D.G.R. n. 288/06 ma essenzialmente a causa del lungo periodo di sospensione del procedimento, il quale è risultato, tra l’altro, caratterizzato da mutamenti del quadro normativo di riferimento.

Tutto ciò detto, si perviene alla conclusione che la nota del 14 febbraio 2012 è stata correttamente adottata.

4. Con successivi motivi aggiunti, la ricorrente impugna la nota in data 14 dicembre 2012, con cui l’Amministrazione la invita ad attenersi a quanto già richiestole con la nota del 14 febbraio 2012 (mediante, tra l’altro, la produzione di un determinato numero di copie della domanda “oltre che su carta, anche su sopporto informatico”), ha chiesto il versamento della tariffa “prevista ai sensi del D.M. 28/04/2008”, ha precisato che il ritardo non è ascrivibile a cause riconducibili al suo operato ed, in ultimo, ha fornito spiegazioni in ordine alla sospensione dell’attività.

Nel contempo, la ricorrente chiede il risarcimento dei danni patiti e patiendi per l’illegittimo e pretestuoso operato della Regione Lazio.

Ai fini dell’annullamento, la ricorrente – dopo aver rappresentato di aver protocollato in data 16 ottobre 2012 presso la Regione Lazio il Modulo DGR 35/2010, chiedendo, nel contempo, la più rapida definizione della pratica – denuncia, in sintesi, che:

- premesso che il Consiglio di Stato non ha avallato la legittimità della nota del febbraio 2012, le richieste avanzate dalla Regione sono pretestuose ed in contrasto con l’iter istruttorio svolto negli anni;

- sopravvenienze di leggi e/o regolamenti non possono in alcun modo fare carico alla predetta, “stanti i vistosi ritardi dell’Amministrazione”, in contrasto, tra l’altro, con l’impegno assunto con la nota del 29 maggio 2009 di “riattivazione delle procedure” “non appena verrà data comunicazione della cessazione del sequestro”;

- la sospensione dell’attività è in contrasto con gli art. 1 e 2 della legge n. 243/2007 (i quali stabiliscono che, durante l’iter istruttorio per il rilascio dell’A.I.A. per impianti esistenti dotati di autorizzazione di settore, l’attività può essere proseguita) e l’art. 208 del D.lgs. n. 152/2006.

Ai fini del risarcimento dei danni, la ricorrente configura uno schema di voci, per un importo complessivo pari a € 28.700.000,00.

Le su riportate domande sono infondate.

4.1. Per quanto riguarda la domanda di annullamento della nota del 14 dicembre 2012, le censure formulate non sono condivisibili per le seguenti ragioni:

- premesso che, nel provvedimento impugnato, non viene affatto affermato che il Consiglio di Stato ha avallato la legittimità della nota del 14 febbraio 2012, è – in primis – da rilevare che tale nota costituisce una mera conseguenza della riacquisita esecutività della nota in precedenza inviata dall’Amministrazione in virtù della pronuncia in fase cautelare del Consiglio di Stato. In ogni caso, non può non trovare supporto in quanto già esplicitato al precedente punto 3 in ordine alla legittimità dell’invito rivolto dall’Amministrazione alla ricorrente a presentare una nuova istanza di A.I.A., il quale logicamente determina il pieno rispetto da parte di quest’ultima di tutti gli adempimenti all’uopo prescritti dalla disciplina vigente (quali – appunto – l’inoltro di un determinato numero di copie, in conformità alla D.G.R. n. 239/2008, la produzione della documentazione anche su supporto informatico ed il versamento della tariffa prevista dal D.M. 28/4/2008). In altri termini, è da rilevare che la già riscontrata legittimità dell’indicato invito – desunta anche dalla carenza di contraddittorietà con la precedente nota dell’Amministrazione del 29 novembre 2011, a cui la ricorrente si rifà anche in sede di motivi aggiunti - si riflette necessariamente sugli adempimenti a cui la ricorrente risulta tenuta, imponendole di operare in piena conformità delle procedure vigenti per l’inoltro di richiesta di A.I.A., senza che possa deporre in senso contrario la circostanza che la ricorrente aveva in precedenza (e, precisamente, nel 2007) già presentato una istanza per il rilascio di tale autorizzazione;

- il provvedimento de quo non introduce questioni in ordine alle conseguenze derivanti da un eventuale mancato rispetto degli adempimenti richiesti, sicché appare estranea alla materia del contendere ogni disquisizione in ordine a tale profilo. In ogni caso, l’Amministrazione ha correttamente segnalato che il D. M. del 24 aprile 2008 prevede l’allegazione dell’originale della quietanza dell’avvenuto pagamento dell’importo tariffario a pena di irricevibilità della domanda;

- come già osservato, le sopravvenienze normative comportano necessariamente conseguenze anche per la ricorrente, nel rispetto, tra l’altro, del principio del tempus regit actum;

- per quanto attiene alla tematica del ritardo nell’istruttoria, introdotta dalla ricorrente, appare sufficiente ribadire – soprassedendo su profili di tardività della censura - che il mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento non costituisce di per sé vizio di illegittimità del provvedimento finale, bensì può - al più - costituire titolo per chiedere il risarcimento del danno derivato da tale inosservanza, sempre che sussista l’elemento soggettivo del dolo o della colpa, così come prescritto dall’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990;

- come rilevato in precedenza, con la nota del 14 febbraio 2012 l’Amministrazione disponeva la sospensione dell’esercizio della discarica. Anche alla luce dei motivi di ricorso formulati con l’atto introduttivo del presente giudizio, con la nota del 14 dicembre 2012 – oggetto di gravame con i motivi aggiunti - l’Amministrazione fornisce chiarimenti, affermando l’inapplicabilità dell’art. 29 octies, comma 1, secondo periodo, del d.lgs. del d.lgs. n. 152 del 2006 e dell’art. 208, comma 12, terzo periodo. Di tali disposizioni la ricorrente contesta l’applicabilità, invocando – come già in sede di formulazione del ricorso introduttivo – gli artt. 1 e 2 della legge n. 243 del 2007. Tale posizione non è condivisibile, atteso che: - già al momento dell’adozione del provvedimento del 14 febbraio 2012, la ricorrente non era più titolare dell’autorizzazione all’esercizio, scaduta il 30 aprile 2009, e, dunque, mancava una delle condizioni prescritte dall’art. 2 della legge n. 243/2007 di cui sopra;
- in ogni caso, l’art. 208 del d.lgs. n. 152/2006 si riferisce ed opera esclusivamente in casi diversi e precipuamente nei casi di autorizzazione unica. In definitiva, la sospensione dell’esercizio risulta correttamente disposto, attesa la carenza – al momento del provvedere - sia dell’autorizzazione all’esercizio che dell’A.I.A..

In definitiva, anche la domanda di annullamento proposta con i motivi aggiunti è infondata.

4.2. Permane da valutare la domanda di risarcimento del danno formulata dalla ricorrente.

Per quanto attiene alla richiesta de qua nei termini in cui la stessa si presenti come pretesa del c.d. “danno conseguente” all’adozione dei provvedimenti amministrativi impugnati (rif. art. 30, commi 2 e 3, del c.pr.amm.), il Collegio non ravvisa i presupposti per l’accoglimento in ragione della riconosciuta legittimità di quest’ultimi.

In relazione alla domanda di risarcimento del c.d. danno da “ritardo”, del pari il Collegio non riscontra i presupposti per l’accoglimento in quanto:

- tale domanda è genericamente formulata, atteso che non tiene in debito conto circostanze di particolare rilevanza, quale è – in primis – il periodo in cui l’impianto è stato sottoposto per lungo tempo a sequestro penale (1 luglio 2008-19 gennaio 2011), con conseguente inibitoria di qualsiasi sopralluogo da parte dell’Amministrazione, a cui può anche aggiungersi il rilievo che la comunicazione del dissequestro risulta essere stata effettuata dalla società ricorrente ben 6 mesi dopo il dissequestro, ossia il 19 luglio 2011;

- in ogni caso, non risultano addotti né altrimenti emergono elementi validi per addebitare effettive carenze a carico dell’Amministrazione resistente, atte a concretizzare l’elemento psicologico richiesto. In particolare, va rilevato che: - la domanda di A.I.A. del 28 febbraio 2007 risulta indirizzata inizialmente non alla Regione Lazio, bensì al Commissario Straordinario per l’emergenza rifiuti nella Regione Lazio, tanto che con note del 31 ottobre 2007 e del 27 novembre 2007 quest’ultima rappresenta, tra l’altro, alla ricorrente che “i procedimenti relativi a istanze per autorizzazioni integrate ambientali” le sono stati trasferiti “con nota prot. n. 2240/RUP del 12 ottobre 2007”, formulando – nel contempo – invito a presentarsi presso i suoi uffici in data 4 dicembre 2007;
- in tale occasione fu accertato che la domanda presentata dalla ricorrente non era completa, con connessa impossibilità di attivare il procedimento. Ciò si trae espressamente dalla nota del 5 dicembre 2007, con cui la Regione Lazio chiede di fornire informazioni “mancanti” ed, inoltre, invita a “voler provvedere a inviare la sintesi non tecnica, con le indicazioni di cui alle lettere da a) a l) dell’art. 5 d.lgs. 59/2005”;
- a seguito dell’acquisizione di tale documentazione in data 18 gennaio 2008, risulta essere stato dato prontamente avviso dell’avvio del procedimento da parte della Regione Lazio, con nota del 22 gennaio 2008;
- il successivo 6 febbraio 2008 la stessa Amministrazione ha comunicato la necessità di integrare il piano di monitoraggio, in ragione di quanto richiesto con il D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4, pubblicato in data 29 gennaio 2008;
- la documentazione correlata all’istanza è stata, poi, trasmessa dalla Regione Lazio ad altre amministrazioni con nota del 19 febbraio 2008, fissando l’incontro per un “esame congiunto” per il giorno 13 marzo 2008;
- con nota del 29 febbraio 2008 la Regione ha, altresì, chiesto alla ricorrente di presentare le informazioni di cui al piano di monitoraggio nel nuovo formato predisposto dall’