Pubblicato il 24/07/2024

N. 15140/2024 REG.PROV.COLL.

N. 02388/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2388 del 2024, proposto da
G M, S G, G N, S B, P V, Antonino D'Ippolito, F Q, A C M, E M, rappresentati e difesi dall'avvocato A R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Associazione della Croce Rossa Italiana-Organizzazione di Volontariato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati C M, S F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ente Strumentale Alla Croce Rossa Italiana, Cri Croce Rossa Italiana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'ottemperanza

del giudicato formatosi sulla sentenza n.13974/2022 pubblicata il 28.10.2022 il T.A.R. per il Lazio-Roma sezione terza stralcio, pronunciata sul ricorso n.ro R.G.1776/2016

e per la nomina fin da ora un commissario ad acta che intervenga in sostituzione delle amministrazioni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Associazione della Croce Rossa Italiana-Organizzazione di Volontariato e di Ente Strumentale Alla Croce Rossa Italiana e di Cri Croce Rossa Italiana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2024 la dott.ssa S P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti chiedono l’ottemperanza della sentenza di questo TAR n.13974 del 2022 con la quale, in accoglimento del loro ricorso, è stata condannata “ l’amministrazione al risarcimento del danno secondo i criteri e i termini indicati in motivazione ”.

In particolare si legge nella parte motiva della sentenza che “ …Solo in data 30 maggio 2002 l’amministrazione inviava ai ricorrenti le lettere di assunzione, con la conseguenza che i ricorrenti chiedevano il risarcimento del danno da tardiva assunzione con riferimento al periodo 30 dicembre 1999 – 1 giugno 2002.

I ricorrenti rappresentavano che l’amministrazione aveva provveduto alla retrodatazione degli effetti giuridici della nomina a far data dal 30 dicembre 1999, ma non aveva provveduto alla ricostruzione della carriera dei ricorrenti ai fini economici e previdenziali.

…I ricorrenti hanno pertanto diritto a ottenere il risarcimento del danno relativo al periodo richiesto consistente nella ricostruzione della carriera retributiva e previdenziale degli stessi ricorrenti con riferimento al periodo in contestazione, al netto delle somme dagli stessi percepite nel periodo di riferimento quale aliunde perceptum come risultanti dagli estratti contributivi depositati. Spettano pertanto ai ricorrenti: a) le differenze retributive quantificate tenendo conto di quanto percepito dal ricorrente e quanto corrisposto ad un vincitore del medesimo concorso;
b) l'ammontare delle contribuzioni pensionistiche (ivi inclusi la liquidazione e il fondo pensionistico) che in relazione a dette differenze retributive l'Amministrazione avrebbe dovuto versare all'ente di previdenza obbligatoria;
c) sulle somme di cui i punti a) e b) dovranno essere riconosciuti gli interessi legali e la rivalutazione monetaria come per legge, atteso che sul dovuto a titolo di risarcimento del danno, che è debito di valore, competono rivalutazione monetaria e interessi nella misura legale fino al soddisfo.

Pertanto, l’amministrazione è tenuta a risarcire il danno subito quantificato nella misura corrispondente agli emolumenti che gli stessi avrebbero dovuto percepire, in caso di regolare assunzione, nell’arco temporale intercorrente tra il 30 dicembre 1999 e il 1 giugno 2002, tenendo conto del TFR, degli automatismi della progressione economica, del valore delle contribuzioni previdenziali obbligatorie che avrebbero dovute essere versate, oltre interessi di legge dalla insorgenza dei singoli crediti al saldo, oltre tutte le somme dovute contrattualmente, al netto dell’aliunde perceptum per le attività lavorative svolte nei periodi in rilievo come risultanti dalla documentazione depositata. Alla luce dei parametri sovra indicati l’amministrazione, entro il termine di novanta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della presente sentenza, dovrà quindi formulare una proposta risarcitoria ai singoli ricorrenti, ai sensi dell’art. 34, comma 4, cod. proc. amm.”.

2. Per l’Ente strumentale alla Croce rossa italiana e la Croce rossa italiana (CRI) si è costituita l’Avvocatura erariale per resistere al ricorso.

3. Si è altresì costituita l’Associazione della Croce Rossa italiana – Organizzazione di volontariato, eccependo il difetto di legittimazione passiva e chiedendo comunque il rigetto delle pretese avversarie, siccome inammissibili ed infondate.

In particolare con memoria depositata in data 26 aprile 2024 l’Associazione resistente ha evidenziato di non essere stata evocata correttamente nel precedente giudizio e di non aver comunque mai assunto il ruolo di datore di lavoro dei ricorrenti, eccependo pertanto di essere terza rispetto ai rapporti di cui è causa.

4. Con memoria depositata il 10 maggio 2024 i ricorrenti hanno contraddetto al difetto di legittimazione passiva dell’Associazione in ragione della notificazione del ricorso, da cui poi ha tratto origine la sentenza da ottemperare, anche nei confronti dell’Associazione per quanto all’epoca non ancora iscritta nel Registro delle persone giuridiche.

5. Con memoria del 13 maggio 2024 l’Ente strumentale alla Croce rossa ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, oltre che l’infondatezza, poiché a far data dal 1° gennaio 2018 l’Ente è stato posto in liquidazione coatta amministrativa ai sensi del Titolo V del R.D. 16 marzo 1942, n. 267, per effetto dell’art. 8, comma 2, del D.Lgs 28 settembre 2012, n. 178, come modificato dall’art. 16, comma 1, lett. d), n. 1 del D.L. 16 ottobre 2017, n. 148 convertito con modificazioni, dalla Legge 4 dicembre 2017, n. 172.

6. Con ordinanza del 17 maggio 2024 n.9947 sono stati disposti incombenti istruttori in relazione al ricorso di cui trattasi ed alla sussistenza dei presupposti per l’ottemperanza.

7. All’ordinanza ha dato esecuzione l’Ente strumentale CRI.

8. In vista della camera di consiglio del 25 giugno 2024 le parti hanno insistito con memorie sulle rispettive ragioni.

9. Alla camera di consiglio del 25 giugno 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Preliminarmente deve essere accolta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dall’Associazione della Croce Rossa italiana, per la dirimente considerazione che nel caso di specie questa non è subentrata nei rapporti di lavoro intercorrenti tra la CRI quale ente pubblico e gli odierni ricorrenti e sulla cui base la sentenza di cui si chiede l’ottemperanza ha condannato l’Amministrazione al risarcimento del danno.

Risulta difatti che nel caso di specie costoro abbiano continuato il loro rapporto con l’Ente strumentale CRI.

11. Il ricorso tuttavia deve essere dichiarato inammissibile, come eccepito dalla difesa erariale.

In aderenza a quanto già più volte ritenuto dalla Giurisprudenza (C.d.S. sez. IV, 9 dicembre 2021, n. 8186, 12 marzo 2021 n. 2130, 20 ottobre 2020 n. 6346) in base alla quale la previsione espressa di cui all’ultimo periodo del comma 2 dell’art. 4 cit. - dall’art. 1, comma 397, lett. a), della l. n. 28 dicembre 2015, n. 208 ha determinato a partire dalla data del 1° gennaio 2016 la inequivocabile preclusione, sino alla conclusione della speciale procedura concorsuale, dell’avvio e del proseguimento delle azioni esecutive individuali, per la riscossione coattiva di somme liquidate, ai sensi della normativa vigente in materia, rispetto a debiti la cui causa giuridica si fosse verificata in data anteriore al 31 dicembre 2011, anche se successivamente accertata.

L’art. 4, commi 2 e ss., del d.lgs. n. 178/ del 2012 affida all’organo commissariale dell’Ente strumentale alla Croce Rossa Italiana l’espletamento di una procedura concorsuale per il ripiano dell’indebitamento maturato dall’ente in data anteriore al 31 dicembre 2011.

Si tratta di una procedura liquidatoria peculiare, regolata soltanto in via residuale dalle norme sulla liquidazione coatta amministrativa, nella quale si costituisce in capo all’ente debitore un patrimonio separato con vincolo di destinazione, dove le risorse iscritte in gestione separata non possono essere destinate a finalità diverse dal soddisfacimento dei crediti ammessi alla massa passiva.

L’art. 4 del d.lgs. n. 178 del 2012 prevede, fino alla conclusione della procedura di cui alla gestione commissariale, il divieto di azioni esecutive, di atti di sequestro o di pignoramento presso il conto di tesoreria o presso terzi, divieto sancito a pena di nullità di tutti gli atti esecutivi eventualmente compiuti ed operante fino alla conclusione della procedura concorsuale di cui sopra. Tale divieto preclude, in specie, le azioni di ottemperanza promosse dai creditori particolari dell’ente debitore per l'esecuzione di sentenze di condanna al pagamento di somme di denaro, attesa l'identità di funzione tra il ricorso per ottemperanza dinanzi al giudice amministrativo ed il rimedio dell'esecuzione forzata nel processo civile.

Orbene, secondo un orientamento giurisprudenziale pienamente condiviso dal Collegio, il divieto di azioni esecutive di cui sopra deve intendersi esteso, a fortiori, alle azioni esecutive promosse per i crediti sorti in momento successivo al 31 dicembre 2011, che non potrebbero trovare soddisfazione anticipata rispetto alla massa confluita nella procedura liquidatoria prevista dall'art. 4 del d.lgs. n. 178 del 2012 (ex multis, T.a.r. Piemonte, sez. II, 16 gennaio 2017 n. 84).

11.1 Su una fattispecie analoga a quella in questione il Consiglio di Stato (sez. IV, 20 ottobre 2020 n. 6346) ha avuto modi di ribadire che “ Sino a tale data, nonostante a livello sistematico fosse sostenibile tale preclusione, per via di disposizioni espresse in tal senso emanate negli anni precedenti in riferimento ad analoghe procedure concorsuali speciali ai fini della tutela della par condicio tra i creditori (il riferimento è alla disciplina dettata in generale per gli enti locali e, con legislazione speciale, per Roma capitale), può storicamente spiegarsi la coesistenza di decisioni in sede di ottemperanza (richiamate dall’appellante), che hanno visto l’intervento di commissari ad acta per l’esecuzione coattiva individuale di crediti derivanti da sentenze del giudice del lavoro….

La fattispecie all’esame del Collegio rientra nelle speciali previsioni con le quali il legislatore (d.lgs. n. 178 del 2012, sulla base della delega di cui all’art. 2 della l. n. 183 del 2010) ha perseguito una integrale rinnovazione dell’assetto della CRI mediante la trasformazione da ente di diritto pubblico a base associativa a persona giuridica di diritto privato, ancorché di interesse pubblico e ausiliaria dei pubblici poteri nel settore umanitario, unitamente al risanamento.

Intervento legislativo che trova il suo fondamento nel contesto di grave dissesto dell’Ente originario, proveniente da innumerevoli anni di gestione commissariale, ancora in atto al momento dell’emanazione del decreto legislativo. Circostanza, quest’ultima, che spiega il riferimento prioritariamente al “Commissario” e “successivamente” al “Presidente dell’Ente” quali organi interni della speciale procedura concorsuale, nello stesso art. 4 in argomento.

6.3.1. Al fine di realizzare la trasformazione della natura giuridica dell’ente, il decreto legislativo, anche attraverso successivi adattamenti, ha disposto un percorso graduale e transitorio, che passa attraverso l’istituzione di un Ente strumentale (art. 2), quale soggetto ponte volto a favorire il subentro della neoistituita Associazione al preesistente ente pubblico (art. 3), del quale – ai fini di nostro interesse – sono disciplinati contestualmente la liquidazione e i relativi rapporti giuridico-patrimoniali (art. 4).

6.3.2. In tale ottica, rilevano più dati normativi restati costanti dal 2012 ad oggi: - l’obiettivo del ripiano dell’indebitamente pregresso mediante procedura concorsuale;
- l’individuazione nella legge della data (quella del 31 dicembre 2011) cui ancorare l’atto o il fatto genetico dell’obbligazione per individuare i crediti imputabili alla procedura concorsuale;
- la previsione di una “gestione separata” nella quale confluiscono i predetti debiti e la massa attiva per il pagamento anche parziale dei debiti, mediante periodici stati di ripartizione, secondo i privilegi e le graduazioni previste dalla legge;
- il piano di riparto finale.

6.3.3. Mentre, altri dati normativi sono mutati per effetto di modifiche succedutesi nel tempo;
sintomatico della difficoltà di portare a termine la procedura e di pervenire alla liquidazione dell’ente strumentale, lo spostamento in avanti della data finale della procedura concorsuale dal gennaio 2014, al dicembre del 2015, al dicembre del 2017;
sino alla continuazione della procedura, a partire dal 1° gennaio 2018, con una nuova regolamentazione della stessa attraverso l’applicazione diretta – salvo le eccezioni espressamente previste – del titolo V del r.d. n. 267 del 1942 (art. 8, comma 2, come modificato dal d.l. n. 148 del 2017, convertito con modificazioni dalla l. n. 172 del 2017).

6.4. Rispetto alla fattispecie di interesse, rilevano due importanti modifiche nella disciplina della procedura di liquidazione della CRI.

6.4.1. La prima (della quale si è già detto perché completamente ignorata dalle argomentazione dell’appellante) è la disposizione espressa – introdotta, come ultimo periodo del comma 2 dell’art. 4 cit., dall’art. 1, comma 397, lett. a), della l. n. 28 dicembre 2015, n. 208, a decorrere dal 1° gennaio 2016 – del divieto di inizio e prosecuzione delle azioni esecutive, rispetto a debiti antecedenti al 31 dicembre 2011, sino alla conclusione della procedura concorsuale.

6.4.2. La seconda è costituita dalla modifica dell’art. 8, comma 2 del d.lgs. n. 178 del 2012 ad opera del d.l. n. 148 del 2017 cit., meramente richiamata dall’appellante nella “relazione” in adempimento della ordinanza istruttoria. Con questo intervento di riforma, il legislatore ha chiuso, alla data del 31 dicembre 2017, la fase della “gestione separata” regolata con norme speciali, provvedendo alla contestuale abrogazione delle rispettive previsioni (art. 4, commi 3 e ss). Nel contempo, ha individuato la nuova disciplina generale nella liquidazione disciplinata dal r.d. n. 267 del 1942, ed ha attribuito ad organi interni all’Ente le funzioni del commissario liquidatore e del comitato di sorveglianza. Soprattutto, il legislatore ha posto un ponte tra vecchio e nuovo senza soluzione di continuità, prevedendo che la gestione separata si conclude con un atto di ricognizione della massa attiva e passiva, che confluiscono nella nuova procedura.

6.5. In conclusione il credito della ricorrente, la cui causa giuridica trova origine in data anteriore al 31 dicembre 2011, riconducibile per questo alla gestione separata e rispetto al quale, per espressa disposizione legislativa introdotta a partire dal 1° gennaio 2016, è inibita l’azione esecutiva individuale esercitata nello stesso anno, confluisce nella nuova procedura concorsuale.

7. Quanto alla censura dell’appellante, volta a sostenere la non ricomprensione del credito nella preclusione temporale del 31 dicembre 2011, trattandosi di retribuzioni maturate periodicamente, quantomeno a partire da quelle maturate dal 1° gennaio 2012, le argomentazioni del primo giudice (§ 4 lett. b) sono pienamente condivise dal Collegio, senza che possa avere alcun rilievo il loro accertamento successivo;
tanto più dopo l’interpretazione ampia del “fatto generatore” dell’obbligazione attratta nella gestione contabile speciale, fatta da ultimo dalla menzionata recente sentenza della Plenaria n. 15 del 2020 (alle cui ampie argomentazioni si rinvia).

8. Deve aggiungersi che nella fattispecie in esame non ricorre neanche l’unica deroga ammessa dalla giurisprudenza (Ad. plen. n. 4 del 1998, successivamente sez. IV, n. 2141 del 2018) - rispetto alla preclusione delle azioni esecutive nella speciale disciplina degli enti dissestati - costituita dalle azioni aventi un sostanziale contenuto di cognizione, come quelle volte alla quantificazione delle somme effettivamente dovute. Infatti, a fronte di un giudicato che ha condannato l’Ente a corrispondere le eventuali differenze retributive maturate dalla data di assunzione a tempo indeterminato, in relazione alla qualifica posseduta e al CCNL applicato, il ricorrente ed attuale appellante non ha avanzato alcuna domanda di accertamento.

9. Per mera completezza, resta da dire che, a fronte della mancanza di ogni specifica contestazione da parte dell’appellante in ordine all’avvenuto adempimento nel 2017, mediante il bonifico di oltre 57 mila euro, del quale riferisce analiticamente l’Ente (tramite ostensione di evidenze contabili), limitandosi l’appellante a dedurre l’assenza di ogni pagamento e a lamentarne il mancato inserimento nello stato passivo della procedura in corso, non residua alcuno spazio al giudice dell’esecuzione neanche rispetto a possibili poteri sollecitatori rivolti agli organi della procedura concorsuale (cfr. sul punto Cons. Stato, sez. IV, n. 2141 del 2018). ”

12. In conclusione applicando le illustrate coordinate ermeneutiche al caso all’esame, ne discende che, rispetto al credito dei ricorrenti (la cui causa giuridica ha origine in data anteriore al 31 dicembre 2011 ed è perciò riconducibile alla gestione separata), per espressa disposizione legislativa (introdotta a partire dal 1° gennaio 2016) è inibita l’azione esecutiva individuale esercitata nello stesso anno, e il credito medesimo confluisce nella nuova procedura concorsuale (cfr. Cons. St. sez. IV, 30 maggio 2022 n. 4352).

La difesa di parte ricorrente nell’ultima memoria depositata ha sul punto evidenziato che in realtà i ricorrenti si sono insinuati nella procedura concorsuale nel dicembre del 2018 rappresentando la pendenza del giudizio di risarcimento da ritardata assunzione, ma che tuttavia non essendo stato definito il giudizio il credito richiesto risultava privo di titolo.

Tuttavia osserva il Collegio che la tutela della posizione degli odierni ricorrenti avrebbe dovuto essere perseguita in quella sede mediante gli istituti dell’ammissione con riserva di crediti “condizionali” (Cass. Sez. I civ., 29 gennaio 1999 n. 789) ed eventualmente attraverso il ricorso ai mezzi di impugnazione e opposizione allo stato passivo di cui al d.lgs. 12 gennaio 2019, n. 14 ss.mm.ii. o alla precedente disciplina in materia.

Pertanto il ricorso per l’ottemperanza va dichiarato inammissibile.

13. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.