Pubblicato il 18/01/2021

N. 00075/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00900/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 900 del 2020, proposto da
-OMISSIS-in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato S M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Entrate, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Venezia, piazza S. Marco, 63 (Palazzo ex Rea);

per

l’annullamento del provvedimento di diniego della domanda di accesso agli atti e per l’accertamento del diritto all'accesso della ricorrente, con condanna dell’Amministrazione all’ostensione della seguente documentazione richiesta con l'istanza di accesso agli atti:

1) elenchi delle fatture transitate nel sistema dell'Agenzia delle Entrate, tra la società -OMISSIS-, con sede in -OMISSIS-iscrizione-OMISSIS-, CF e P.I. 05031300261 e il Sig. -OMISSIS-, nato a Venezia il -OMISSIS-(estrazione degli elenchi delle fatture emesse da e/o nei confronti di) e/o altri dati probatori in possesso di codesta Spett.le Agenzia delle Entrate comprovante il rapporto tra i due soggetti, nel periodo dal 25/07/2019 al 28/05/2020;

2) Elenchi delle fatture transitate nel sistema dell'Agenzia delle Entrate, tra la società -OMISSIS-Via -OMISSIS-), e il Sig. -OMISSIS-, nato a Venezia il -OMISSIS-(estrazione degli elenchi delle fatture emesse da e/o nei confronti di) e/o altri dati probatori in possesso di codesta Spett.le Agenzia delle Entrate comprovante il rapporto tra i due soggetti, nel periodo dal 01/01/2019 al 28/05/2020.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Agenzia delle Entrate - Direzione Provinciale -OMISSIS- - Ufficio Territoriale di Conegliano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del decreto legge n. 137/2020;

Visto l’art. 4 del decreto legge n. 28/2020, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 70/2020;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2020 il dott. A F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso ex art. 116 CPA, depositato in data 17.9.2020, la società -OMISSIS-ha esposto quanto segue:

- con nota di data 28.5.2020 inviata alla Agenzia delle Entrate – Direzione Provinciale di -OMISSIS-, la società -OMISSIS-srl formulava formale istanza di accesso chiedendo di prendere visione/o ottenere copia dei seguenti atti: 1) “ fatture elettroniche emesse tra la società -OMISSIS-, con sede (….), iscrizione REA (….) e il Sig. -OMISSIS-, nato a (.…) e residente (….) (fatture emesse da e/o nei confronti di) e/o altra documentazione probatoria in possesso di codesta Spett.le Agenzia delle Entrate comprovante il rapporto tra i due soggetti, nel periodo dal 25/07/2019 al 28/05/2020 ”;
2) “ fatture elettroniche emesse tra la società -OMISSIS-di (….), e il Sig. -OMISSIS-, nato a (….) e residente (….) (fatture emesse da e/o nei confronti di) e/o altra documentazione probatoria in possesso di codesta Spett.le Agenzia delle Entrate comprovante il rapporto tra i due soggetti, nel periodo dal 01/01/2019 al 28/05/2020 ”;

- l’istanza era giustificata, sulla base delle specifiche indicazioni in essa riportate, dalla necessità di proporre domanda di arbitrato nei confronti dell’ex amministratore e attuale socio sig. -OMISSIS-, al fine di vedere riconosciute la mala gestione della società, la distrazione di clientela e il danno economico;

-con nota del 23.6.2020, l’Agenzia delle Entrate rigettava l’istanza in quanto avrebbe implicato un procedimento di elaborazione a carico dell’Amministrazione, avendo ad oggetto dati e informazioni generiche, evidenziando, altresì, che i documenti acquisiti dall’Agenzia nell’esercizio delle proprie funzioni dovevano intendersi sottratti all’accesso per ragioni di tutela della riservatezza del soggetto interessato;
l’Agenzia precisava, inoltre, che “ Nel caso di cui trattasi l’Agenzia delle Entrate, però, non detiene le vere e proprie fatture, intese come atti fiscali attestanti l’avvenuto pagamento di una prestazione, ma schermate riepilogative delle fatture che sono transitate nel sistema di interscambio. Trattasi di elenchi nei quali sono presenti il numero della fattura, la data, l’aliquota iva applicata, la natura della transazione economica, la natura della transazione sulla quale viene applicata l’IVA, l’imponibile sottoposto a tassazione, l’imposta applicata in concreto, l’esigibilità dell’IVA, il mese di ricezione del file da parte del sistema di interscambio ”;

-sulla base di tali informazioni, era presentata nuova istanza del 31.7.2020, dettagliatamente motivata, volta a ottenere l’ostensione dei dati amministrativi relativi agli elenchi in possesso dell’amministrazione e più precisamente: 1) “ Elenchi delle fatture transitate nel sistema dell’Agenzia delle Entrate, tra la società -OMISSIS-, con sede in (….) iscrizione REA (….) e il Sig. -OMISSIS-, nato a (….) e residente (….) (estrazione degli elenchi delle fatture emesse da e/o nei confronti di) e/o altri dati probatori in possesso di codesta Spett.le Agenzia delle Entrate comprovante il rapporto tra i due soggetti, nel periodo dal 25/07/2019 al 28/05/2020 ”;
2) “ Elenchi delle fatture transitate nel sistema dell’Agenzia delle Entrate, tra la società -OMISSIS-di (….), e il Sig. -OMISSIS-, nato a (….) e residente (….) (estrazione degli elenchi delle fatture emesse da e/o nei confronti di) e/o altri dati probatori in possesso di codesta Spett.le Agenzia delle Entrate comprovante il rapporto tra i due soggetti, nel periodo dal 01/01/2019 al 28/05/2020 ”;

-anche tale nuova istanza era dettagliatamente motivata dalla “ necessità di produzione probatoria nell’instaurando procedimento giurisdizionale al fine di allegare la prova della distrazione di clientela e della condotta infedele dal parte dell’ex amministratore, agente commerciale e attualmente socio (….) e quantificare in tal modo la perdita di volume di affari in capo alla società -OMISSIS-srl e calibrare quindi la domanda di risarcimento del danno. Tale motivazione si basa sulla tutela dei propri diritti in sede giudiziaria e sulle disposizioni di cui all’art. 2697 c.c. (….) ed è sorretta dal diritto all’esercizio della difesa in sede processuale in considerazione delle necessarie indagini difensive e considerato inoltre il principio di vicinanza della prova che, se non attivato, di fatto si sostanzierebbe in una lesione del diritto di difesa ”;

-in data 18.8.2020, era notificato da parte dell’Agenzia delle Entrate il nuovo rigetto all’istanza di accesso.

Tanto premesso in fatto, la società ricorrente ha precisato che la seconda istanza di accesso non rappresenterebbe la riproposizione della precedente, ma una nuova richiesta fondata su quanto dichiarato dall’Agenzia delle Entrate nel precedente rigetto e cioè di essere in possesso non già delle fatture vere e proprie bensì di elenchi riepilogativi con i dati relativi alle transazioni e che, in tal caso, non si tratterebbe di elaborazione dati ma di mera estrazione degli stessi;
la ricorrente ha, quindi, formulato le seguenti censure: “ 1) Violazione di legge per violazione dell’art. 24, comma VII della L. n. 241/1990 ”;
l’accesso richiesto avrebbe dovuto essere concesso in quanto diretto a curare e difendere gli interessi della ricorrente, come dimostrato all’Amministrazione mediante prova della proposizione di azione penale nei confronti dell’ex amministratore e dalla proposizione dell’azione civile;
dal contestato diniego non si evincerebbero modalità di accesso ai dati degli elenchi che potrebbero essere svolti senza ricadere, a detta dell’Amministrazione, in attività di “elaborazione”;
“ 2) Violazione di legge per violazione dell’art. 24 comma VII della L. n. 241/1990 in relazione all’art. 50 del D.lgs. n. 82/2005 ”;
premesso che gli elenchi citati dall’Agenzia delle Entrate non potrebbero non avere il carattere di documento amministrativo ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241 del 1990, il diniego opposto sarebbe illegittimo anche in quanto le Pubbliche Amministrazioni, ai sensi dell’art. 50 del D.Lgs n. 82/2005, dovrebbero dotarsi di infrastrutture idonee a garantire l’accessibilità dei dati e documenti a loro riferibili o di cui sono in possesso, anche con riferimento alle procedure informatiche e comunicative, con la conseguenza che l’Agenzia delle Entrate, affermando di poter rendere fruibili i dati richiesti solo tramite attività di elaborazione, dimostrerebbe di non possedere un sistema informatico idoneo a procedere all’estrazione di dati già in suo possesso, con ciò violando le prescrizioni del Codice dell’Amministrazione Digitale e della legge sul procedimento amministrativo;
“ 3) Violazione di legge per violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990. Carenza di motivazione del provvedimento amministrativo ”;
il diniego sarebbe inficiato da difetto di motivazione in relazione alla (solo) asserita necessità di dover effettuare attività di elaborazione dati, anche alla luce di quanto affermato dall’Amministrazione nel precedente rigetto dell’istanza di accesso;
in ogni caso, non sarebbe rappresentato in che cosa consisterebbe l’asserita attività di elaborazione dati;
“ 4) eccesso di potere per sviamento ”;
l’atto sarebbe, infine, viziato perché adottato per un fine diverso da quello prefissato dalla norma attributiva del potere, in quanto l’Agenzia delle Entrate avrebbe agito per tutelare non già l’interesse dell’avente diritto all’ostensione degli atti, bensì per preservare l’integrità e l’operatività dei propri uffici.

Si è costituita in giudizio l’Agenzia delle Entrate, con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, la quale ha chiesto il rigetto del ricorso.

Alla Camera di Consiglio del 2 dicembre 2020, il ricorso è stato trattenuto in decisione, come da verbale di causa.

Il ricorso, i cui motivi possono essere esaminati unitamente essendo connessi sotto il profilo logico-giuridico, è fondato nei limiti e termini di seguito indicati.

In linea generale va ricordato che l’art. 22 della legge n. 241 del 1990 definisce “ interessati ” tutti i soggetti privati che abbiano “ un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso ”. La giurisprudenza ha chiarito che è onere della parte che chiede l’accesso dimostrare che gli atti abbiano una specifica utilità per la tutela di propri interessi, non necessariamente coincidenti con il diritto di difesa ex artt. 24 e 113 Cost., ma che devono comunque essere apprezzabile sul piano giuridico ed essere dotati della necessaria concretezza ( ex multis, Consiglio di Stato, sez. V, 5 giugno 2017, n. 2680 ).

Sempre secondo giurisprudenza consolidata in tema di accesso, deve ammettersi in generale che le necessità difensive, riconducibili alla effettività della tutela di cui all’art. 24 Cost., debbano, di regola, ritenersi prevalenti rispetto a quelle della riservatezza.

L’applicazione di tale principio incontra ben determinati limiti e va adeguatamente bilanciata allorché vengano in considerazione dati sensibili (origine razziale ed etnica, convinzioni religiose, opinioni politiche, adesione a partiti, sindacati, etc.) ovvero sensibilissimi, ossia i dati personali idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale degli individui;
in questi casi l’accesso è consentito a particolari condizioni, nello specifico disciplinate dall’art. 60 del D.Lgs n. 193 del 2003. Tale disposizione, riguardante in particolare il rapporto tra diritto di accesso e diritto alla riservatezza dei dati c.d. sensibilissimi, esprime dunque il principio del “pari rango”, chiarendo in modo inequivoco che, in siffatte ipotesi, il diritto di accesso può essere esercitato soltanto se, in seguito ad una delicata operazione di bilanciamento di interessi, la situazione giuridica rilevante sottesa al diritto di accesso viene considerata di rango almeno pari al diritto alla riservatezza riferito alla sfera della salute dell’interessato ( Consiglio di Stato, sez. III, 11 gennaio 2018, n. 139;
TAR Lazio, Roma, sez. III 16 aprile 2020, n. 3985 ).

Tale comparazione tra diverse e (di regola) opposte esigenze (accesso e riservatezza a dati sensibilissimi) va effettuata non in astratto bensì in concreto, sulla base dei principi di proporzionalità, pertinenza e non eccedenza.

Soccorre in questa direzione la norma di cui all’art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990 - complementare rispetto al citato art. 60 del Codice della Privacy - secondo cui l’accesso è in tutti questi casi consentito qualora ciò risulti strettamente necessario e indispensabile per la difesa dei propri interessi giuridici ( Consiglio di Stato n. 139/2018 cit. ).

Tanto precisato, in termini generali, in ordine al contenuto e ai limiti del diritto di accesso, si rileva che l’impugnato diniego di accesso agli atti di data 18.8.2020 risulta fondato sulla seguente motivazione: “ l’Agenzia per poter rendere fruibili gli elenchi di cui trattasi dovrebbe in ogni caso procedere ad una attività di elaborazione dati inammissibile ai sensi dell’art. 22, comma 4 della Legge 241/90 e dall’art. 2, comma 2 del D.P.R. 184/2006;
Oltre agli elenchi l’istanza verte ad ottenere “altri dati probatori in possesso dell’Agenzia”. A tal proposito si rappresenta che ai sensi dell’art. 5 del D.P.R. n. 184/2006, Regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi, il richiedente è tenuto a “indicare gli estremi del documento oggetto della richiesta “;
pertanto, “ Si conferma il rigetto e si sottolinea che, in un’eventuale sede processuale il Giudice potrà disporre gli strumenti istruttori idonei a soddisfare e conciliare i contrapposti interessi ed emetterà i provvedimenti che riterrà più opportuni per accedere alle informazioni richieste ”.

Va premesso che il suddetto diniego non costituisce atto meramente confermativo del precedente diniego assunto in data 23.6.2020, in quanto, da un lato, la seconda richiesta di acceso contemplava un oggetto differente dalla prima istanza e, dall’altro, la motivazione posta a base del secondo diniego risulta parzialmente difforme da quella sottesa al primo.

Devesi, altresì, precisare che nel caso in esame non si tratta di dati sensibili ovvero sensibilissimi e che l’Agenzia delle Entrate, nell’adottare il diniego censurato, non ha effettuato alcun bilanciamento dei contrapposti interessi, né -a differenza di quanto affermato nella relazione dell’Amministrazione prodotta in giudizio dalla difesa erariale -ha valutato le esigenze di acquisizione probatoria prospettate dal ricorrente in relazione ai diritti e alle libertà fondamentali della persona (quali la dignità dell’interessato) e il diritto alla riservatezza, all’identità personale, alla protezione dei dati personali e al buon andamento della Pubblica Amministrazione.

Tanto chiarito, si rileva che la parte ricorrente ha ampiamente dimostrato la sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale, che corrisponde ad una situazione giuridicamente tutelata, collegata ai documenti in relazione ai quali è stato chiesto l’accesso, specificando, sulla base di presupposti dettagliatamente indicati nell’istanza, che la richiesta documentale è motivata dalla necessità di difendere i propri interessi in sede giurisdizionale, nell’instaurando procedimento di risarcimento danni.

L’oggetto dell’istanza in questione –a differenza della prima domanda di accesso che era relativa a fatture elettroniche - è stato individuato dalla ricorrente negli “ elenchi delle fatture transitate nel sistema dell’Agenzia delle Entrate ” relative ai soggetti indicati nell’istanza medesima, oggetto così specificato proprio sulla base di quanto la stessa Agenzia aveva precisato nel provvedimento di rigetto della prima domanda di accesso, laddove era stato chiarito che “ Nel caso di cui trattasi l’Agenzia delle Entrate, però, non detiene le vere e proprie fatture, intese come atti fiscali attestanti l’avvenuto pagamento di una prestazione, ma schermate riepilogative delle fatture che sono transitate nel sistema di interscambio. Trattasi di elenchi nei quali sono presenti il numero della fattura, la data, l’aliquota iva applicata, la natura della transazione economica, la natura della transazione sulla quale viene applicata l’IVA, l’imponibile sottoposto a tassazione, l’imposta applicata in concreto, l’esigibilità dell’IVA, il mese di ricezione del file da parte del sistema di interscambio ”.

Dunque, per stessa ammissione dell’Agenzia resistente, trattasi di “elenchi” che sono “transitati sul sistema di interscambio” e che contengono “il numero della fattura, la data, l’aliquota iva applicata, la natura della transazione economica, la natura della transazione sulla quale viene applicata l’IVA, l’imponibile sottoposto a tassazione, l’imposta applicata in concreto, l’esigibilità dell’IVA” e che, pertanto, sono nella piena disponibilità dell’Agenzia.

Peraltro, a fronte di tali informazioni assunte da quanto affermato dalla stessa Agenzia, il diniego di accesso qui contestato è fondato su una asserita necessità di “ elaborazione dati ” –che sarebbe preclusiva all’accesso- non meglio esplicitata e in relazione alla quale l’Amministrazione non chiarisce in che cosa tale attività consisterebbe (a fronte della presenza di “elenchi” nel sistema informatizzato), risolvendosi in una mera asserzione di principio.

Al contrario, proprio la presenza nel sistema informatizzato di interscambio dei suddetti elenchi (con indicazione dei dati relativi alle fatture in questione) ne dovrebbe consentire la semplice estrazione, in mancanza di altre e più specifiche indicazioni da parte dell’Agenzia resistente (per il vero nemmeno fornite nella richiamata relazione depositata agli atti del giudizio).

Dunque, sotto tale profilo, risultano fondate le censure formulate in ricorso.

Anche il riferimento, contenuto nell’impugnato diniego di accesso, al fatto che in un’eventuale sede processuale il Giudice potrà disporre gli strumenti istruttori idonei a soddisfare e conciliare i contrapposti interessi, emettendo i provvedimenti più opportuni per accedere alle informazioni richieste, appare ultroneo, atteso che “ L'accesso documentale difensivo può essere esercitato indipendentemente dalla previsione e dall'esercizio dei poteri processuali di esibizione istruttoria di documenti amministrativi e di richiesta di informazioni alla pubblica amministrazione nel processo civile ai sensi degli artt. 210, 211 e 213 cod. proc. civ.” ( Consiglio di Stato, A.P. 25 settembre 2020, n. 19 ).

Infine, risulta legittimo (ma tale aspetto non appare espressamente contesto dalla parte ricorrente) il diniego di accesso opposto nel provvedimento impugnato nella parte in cui è riferito alla richiesta di “ altri dati probatori in possesso dell’Agenzia ”, stante l’evidente genericità e indeterminatezza della richiesta stessa.

In conclusione, il ricorso è fondato nei termini sopra precisati, potendo restare assorbite le ulteriori questioni sollevate in ricorso, e dunque va accolto, con conseguente annullamento del diniego impugnato e obbligo dell’Agenzia delle Entrate – Direzione Provinciale di -OMISSIS- di rilasciare copia, entro 30 giorni dalla comunicazione o notificazione della presente decisione, degli atti richiesti dalla parte ricorrente, nei limiti sopra indicati.

Le spese di causa sono liquidate in base alla regola della soccombenza.