Pubblicato il 31/07/2024

N. 15549/2024 REG.PROV.COLL.

N. 15161/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15161 del 2022, proposto da
Freak Factory S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato A T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Cicerone 49;

contro

Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

BAIRES PRODUZIONI S.R.L., CINEMUSA S.R.L., PARTNER MEDIA INVESTMENT S.R.L. E LA LUNA, BLUE FILM SRL, OMBRE ROSSE FILM PRODUCTION SRL, GENOMA FILMS E DO CONSULTING &
PRODUCTION S.R.L., GROENLANDIA S.R.L., SETTEMBRE PRODUZIONI S.R.L., MINERVA PICTURES GROUP SRL, ROMANA FILM, LUCERE FILM S.R.L., WELLSEE, SMILE VISION SRL, INDIANA PRODUCTION S.P.A., KINO PRODUZIONI S.R.L. E GROENLANDIA S.R.L., STEFILM INTERNATIONAL SRL PRODUCTIONS AND COPRODUCTIONS, QUASAR PRODUCTIONS, SOLARIA FILM, TODAY, ENTERTAINMENT S.R.L., MOSAICON FILM, YOUNG FILMS E INDIGO FILM, CLEMART S.RL., FANDANGO S.P.A, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

a) del Decreto del Direttore Generale del Ministero della cultura, Direzione Generale Cinema e Audiovisivo, n. 2777/2022, notificato il 13 settembre 2022, con cui, in esecuzione della sentenza n. 6718 del 25.05.2022 del Tar Lazio, Roma, sez. II Q, è stata approvata la graduatoria dei progetti di opere cinematografiche di lungometraggio prime e seconde, sessione III°, bando 2020;

b) della graduatoria dei progetti ammessi (e non) al contributo per la produzione di opere cinematografiche di lungometraggio prime e seconde, approvata ed allegata al provvedimento direttoriale sub. a;

c) dei verbali relativi alle riunioni della “Commissione di Esperti” del 14 luglio, 28 luglio, 2 agosto e 4 agosto 2022;

d) della tabella allegata al verbale n. 1 del 14 luglio 2022 nella quale sono stati determinati i pesi e sottopesi dei criteri e sottocriteri fissati dal Bando;

e) decreto del Ministro della cultura del 28 giugno 2022, rep. n.263, che ha disposto la nomina dei dieci componenti la Commissione di esperti in esecuzione della sentenza del Tar Lazio n. 6718 del 25.05.2022;

ove e per quanto occorra

f) del bando del 7 luglio 2020 relativo alla concessione di contributi selettivi per la scrittura, lo sviluppo e la pre-produzione, la produzione di opere cinematografiche e audiovisive, ai sensi dell'art. 4 del D.M. 31 luglio 2017 n. 343;

g) delle linee guida per il funzionamento del lavoro degli esperti;

h) della nota prot. 34683 del 27.09.2022 del Ministero della cultura, con la quale si è dato seguito alla richiesta di accesso agli atti;

i) di ogni altro atto anteriore, preordinato, connesso e consequenziale, che, comunque, possa ledere gli interessi della società ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 luglio 2024 la dott.ssa F S C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Freak Factory s.r.l., società di produzione cinematografica, con istanza presentata in data 17 novembre 2020 partecipava – con l’opera cinematografica “Space Monkeys” – al bando con il quale il Ministero della cultura aveva indetto la procedura di selezione per la concessione di contributi selettivi “ per la produzione di opere cinematografiche di lungometraggio prime e seconde ” ai sensi dell’art. 26 della legge n. 220/2016.

La procedura si concludeva con l’adozione del decreto della Direzione Generale Cinema e Audiovisivo rep. n. 1437 del 18 maggio 2021, di approvazione della graduatoria dei progetti ammessi (in totale 10) e non ammessi, con indicazione dei relativi punteggi: l’opera “Space Monkeys” si posizionava al posto n. 25 della graduatoria con un punteggio complessivo di 47,10, inferiore al minimo di 50 punti previsto per i criteri indicati alle lettere a) , b) e c) del comma 1 dell’art 24 del bando, con conseguente mancata ammissione al contributo.

Avverso tale decreto la Società esperiva ricorso, che questa Sezione accoglieva con sentenza n. 6718 pubblicata in data 25 maggio 2022, ritenendo fondato e assorbente il motivo di diritto incentrato sulla mancata predeterminazione dei punteggi concernenti i sub-criteri previsti dal bando, avendo accertato che “ l’amministrazione, pur avendo assegnato i punteggi sulla base dei pesi fissati per ciascuno dei sottocriteri (ciò che «soddisfa pienamente l’obbligo motivazionale», sent. n. 11871/21 cit.), non (aveva) tuttavia predeterminato tale «tecnica» rispetto all’inizio dell’attività valutativa ”, disponendo conseguentemente “ il rinnovo della procedura mediante la nomina di una nuova Commissione ”, con annullamento del decreto rep. n. 1437 del 18 maggio 2021 “ limitatamente all’allegato B concernente le opere di lungometraggio prime e seconde ”.

2. Il Ministero ha rinnovato la procedura selettiva di valutazione e, con decreto del Direttore generale n. 2777 del 12 settembre 2022, ha approvato la nuova graduatoria, che vede la Società collocarsi alla posizione n. 23, con la conseguenza che anche all’esito di questa seconda valutazione l’opera “Space Monkeys” non è stata inclusa tra i beneficiari del contributo.

3. Con ricorso notificato in data 11 novembre 2022 e tempestivamente depositato, la Società è insorta avverso il decreto direttoriale da ultimo citato, impugnato unitamente agli altri atti della procedura come rieditata, chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, sulla scorta dei seguenti motivi:

I. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ARTT. 3 E 97 COST. – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI IMPARZIALITA’ E TRASPARENZA – VIOLAZIONE ART. 26 DELLA L. 220/2016 – VIOLAZIONE ART. 5 DEL D.M. N. 343 DEL 31

LUGLIO

2017 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 3 DELLA L. 241 DEL 1990 – VIOLAZIONE ART. 3 DELLE LINEE GUIDA PER IL FUNZIONAMENTO DEL LAVORO DEGLI ESPERTI – CARENZA DI MOTIVAZIONE – DIFETTO DI ISTRUTTORIA – ECCESSO DI POTERE – NULLITA' EX ART. 21 SEPTIES L. N. 241/90 ;

II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 97 COST. – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE L. 220/2016 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 24 DEL

BANDO DEL

7.07.2020 E DEI CRITERI DI CUI ALL’ALLEGATO N. 4 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ARTT. 1 E 3 L. 241 DEL 1990 – IRRAGIONEVOLEZZA, ILLOGITA’ ED INGIUSTIZIA MANIFESTA – DIFETTO DI MOTIVAZIONE – DIFETTO DI ISTRUTTORIA ;

III . VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 97 COST. – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE L. 220/2016 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 24 DEL

BANDO DEL

7.07.2020 E DEI CRITERI DI CUI ALL’ALLEGATO N. 4 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ARTT. 1 E 3 L. 241 DEL 1990 – IRRAGIONEVOLEZZA, ILLOGITA’ ED INGIUSTIZIA MANIFESTA – DIFETTO DI MOTIVAZIONE – DIFETTO DI ISTRUTTORIA .

4. Il Ministero della cultura si è costituito in giudizio in data 6 dicembre 2022, versando in atti, in data 13 dicembre 2022, un rapporto informativo della Direzione Generale Cinema Audiovisivo (corredato da documentazione), in cui si rappresenta l’infondatezza dei motivi di ricorso esperiti.

5. Nessuno dei soggetti individuati nell’epigrafe del ricorso quali controinteressati si è costituito in giudizio.

6. In data 15 dicembre 2022 la ricorrente ha versato in atti le domande per i contributi selettivi presentate dalle 10 Società le cui opere cinematografiche erano state ammesse al beneficio (documentazione trasmessale dal Ministero con nota prot. n. 114/2021.43.16.07 del 28 luglio 2021 e successiva integrazione dell’11 agosto 2021, in riscontro a precedente istanza di accesso agli atti).

7. Alla camera di consiglio del 19 dicembre 2022 la causa è stata cancellata dal ruolo delle sospensive su istanza di parte ricorrente.

8. Alla pubblica udienza, celebrata in data 15 luglio 2024, il ricorso è stato discusso nel merito e trattenuto in decisione.

9. In via preliminare si rileva che, dalla documentazione versata in atti (cfr. segnatamente relate di notifica e ricevute di avvenuta consegna dei messaggi di posta elettronica certificata con cui è stata effettuata la notificazione ex art 3- bis l. n. 53/1994), è dato rilevare che il ricorso è stato notificato soltanto alle Società posizionatesi ai primi due posti della graduatoria approvata con il gravato decreto (ossia BAIRES PRODUZIONI S.r.l. e CINEMUSA S.r.l.).

Ciononostante, il Collegio non ravvisa la necessità di integrare il contraddittorio nei confronti degli altri soggetti che rivestono, nel caso di specie, la posizione processuale di “controinteressati”, in ragione della manifesta infondatezza del ricorso, giusta il disposto dell’art. 49, co. 2 cod. proc. amm.

10. Procedendo secondo l’ordine dei motivi di impugnazione esperiti, con il primo mezzo la Società deduce che i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi in quanto adottati senza la preventiva esplicitazione delle motivazioni connesse ai punteggi numerici adottati per la valutazione dei criteri e sub-criteri stabiliti dal bando, essendosi la Commissione limitata a stilare (“ in asserito adempimento alla necessità di predeterminare i pesi e sottopesi dei criteri e subcriteri valutativi così come stabilito dalla sentenza del T.A.R. Lazio n. 6718 del 25.05.2022 ”) una tabella che recepisce i dati numerici usati nella precedente valutazione, con l’unica differenza, rispetto al precedente modus agendi , che tale tabella è stata redatta all’inizio delle operazioni di valutazione e non alla fine, mentre “ alcuna motivazione è stata fornita rispetto: a) al significato dei subcriteri;
b) al perché del peso assegnato;
c) alle modalità con cui sarebbe stato utilizzato il voto numerico ”, il che renderebbe impossibile la ricostruzione ex post dell’iter logico seguito dai Commissari nella valutazione dei singoli progetti sotto il profilo tecnico.

La doglianza si palesa manifestamente priva di pregio.

Il profilo qui dedotto risulta essere coperto dal giudicato di cui alla sentenza n. 6718/2022, che ha accertato la sufficienza della motivazione estrinsecata tramite l’attribuzione di un voto numerico ai progetti per cui è stata presentata domanda di accesso al contributo, con predeterminazione di sotto criteri per ciascuna “macro area di valutazione” e assegnazione “ a ciascun sotto criterio proprio delle tre macro aree (di) un rilievo ponderale ”, esplicitamente argomentando che l’attribuzione di punteggi sulla base dei pesi fissati per ciascuno dei sotto-criteri “ soddisfa pienamente l’obbligo motivazionale ”, salvo rilevare, quale specifico profilo di illegittimità, la mancata predeterminazione ex ante della griglia dei punteggi, essendo stata la relativa tabella approvata dopo l’avvio delle operazioni di valutazione.

In particolare, detta pronuncia si è uniformata ad un precedente (sempre della Sezione), che, con riferimento ad una procedura selettiva di assegnazione di contributi stanziati “ per la produzione di opere cinematografiche di lungometraggio di particolare qualità artistica e film difficili con risorse finanziarie modeste di lungometraggio ”, aveva argomentato che il modus operandi dell’amministrazione statale, consistente nella fissazione di punteggi (ricompresi entro una determinata forcella) e sub-punteggi, atti a misurare il peso ponderale da assegnare a ciascun criterio valutativo, era condivisibile in quanto “ era stato proprio l’organo collegiale a orientarsi nel senso di autolimitare la propria discrezionalità in sede di attribuzione dei punteggi, previsti dal bando per le sole macro aree valutative, impiegando una tecnica di riparto dei punteggi estesa ai sub criteri indicati dal bando (anziché fornire una sintetica motivazione concernente l’impiego dei sub criteri per la determinazione del punteggio finale, come è anche possibile), tecnica pur riconosciuta esente da vizi, ma tuttavia non […] predeterminata rispetto all’inizio dell’attività valutativa, come invece sarebbe stato necessario (risultando così il frutto di una giustificazione ex post del giudizio) ”.

Ne consegue che l’accertamento già operato dal giudice amministrativo nella prefata sentenza, che si ribadisce essere divenuta definitiva, copre anche la “tecnica” adottata dal resistente Ministero, che è stata reputata idonea a soddisfare l’obbligo di motivazione.

11. Con il secondo motivo la Società, nel premettere che anche la nuova Commissione, insediatasi per la rivalutazione delle domande di contributo, ha “ casualmente individuato i medesimi film a cui attribuire le sovvenzioni ” (trattasi degli stessi progetti che erano stati ammessi al beneficio con il primo decreto, poi annullato dal T.A.R.), lamenta che il giudizio valutativo sarebbe inficiato da profili di manifesta irragionevolezza e/o illogicità e/o arbitrarietà, atteso che il proprio progetto filmico avrebbe meritato una posizione potiore rispetto alla “ quasi totalità dei progetti ammessi a contributo ”, avendo dovuto conseguire un punteggio “ ben oltre superiore al minimo punteggio di 50 ” in relazione ai tre macro-criteri A (“ Qualità, innovatività e originalità della sceneggiatura ”), B (“ Visione e stile del regista, linguaggio cinematografico o audiovisivo proposto ”) e C (“ Qualità dell’apporto del cast artistico e tecnico dell’opera audiovisiva ”) previsti dal bando, nonché un punteggio più elevato anche quanto agli ulteriori criteri (in ragione dei seguenti aspetti, non adeguatamente apprezzati: solidità del piano finanziario, avuto riguardo anche alla circostanza che il film sarebbe in fase di post-produzione;
adesione da parte di Rai Cinema e contributo da parte della Film Commission Calabria;
rispetto del criterio di pari opportunità;
validità della sceneggiatura;
qualità del cast artistico e tecnico;
livello raggiunto in fase di produzione e distribuzione). Tale censura viene sviluppata tramite un’analisi compartiva che mette a confronto il film “Space Monkeys” con ciascuno dei 10 progetti ammessi (le cui domande sono state prodotte in atti, con la relativa documentazione a corredo), dei quali vengono analiticamente scandagliati, volta per volta, i relativi contenuti (piano finanziario, sceneggiatura, cast, regista, ecc.).

La censura è inammissibile.

La medesima, infatti, impinge nel merito del giudizio espresso dall’amministrazione, che come noto resta sottratto al sindacato del giudice amministrativo, sostanziandosi in una non consentita sostituzione della soggettiva e personale opinione del ricorrente alla valutazione tecnico-discrezionale della Commissione di esperti (ovvero dell’organo in possesso delle specifiche cognizioni e qualificazioni professionali nel settore cinematografico e audiovisivo, come tale espressamente designato dal legislatore per la selezione delle opere da ammettere a contributo e composto, come previsto dall’art. 1, co. 6, lett. a) del bando, da “ personalità di chiara fama, anche internazionale, e di comprovata qualificazione professionale nel settore cinematografico e audiovisivo, nominati con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo, di cui all’articolo 26, comma 2, della legge n. 220 del 2016 e successive modificazioni ”), senza dedurre profili di eccesso di potere sub specie di manifesta irragionevolezza, irrazionalità, arbitrarietà o travisamento dei fatti.

A questo riguardo si rimanda al granitico indirizzo giurisprudenziale sviluppatosi sul tema delle valutazioni tecnico-discrezionali, cui anche questa Sezione ha aderito, argomentando, con specifico riferimento alla valutazione del “pregio qualitativo” dei progetti da ammettersi a contributi pubblici, che l’individuazione dei medesimi resta “ ovviamente rimessa all’apprezzamento tecnico-discrezionale dell’Amministrazione, nella misura in cui necessariamente presuppone un bagaglio di competenze e cognizioni specialistiche che attengono all’ambito oggetto di valutazione ” (cfr. ex multis T.A.R. Lazio, II quater, 26 aprile 2023, n. 7159;
id., 3 maggio 2023, n. 7454).

12. Da ultimo, con il terzo motivo la Società ricorrente lamenta profili di carenza di istruttoria, non avendo rilevato il resistente Ministero “ sia motivi di esclusione di alcuni concorrenti sia elementi che avrebbero dovuto incidere negativamente sulla valutazione di alcuni criteri ”: in particolare, la Commissione di esperti a) avrebbe omesso di appurare, in nuce , se i progetti filmici presentati fossero effettivamente riconducibili alla categoria per la quale si chiedeva il contributo (“opere cinematografiche di lungometraggio prime e seconde”), non essendovi traccia nei verbali di tale preliminare valutazione, il che vizierebbe l’intera procedura (un sintomo di illegittimità si desumerebbe, del resto, dalla ammissione al beneficio di almeno un’opera “ che non è né prima né seconda ”), oltre b) ad aver assegnato i contributi a progetti con piano finanziario “ in gran parte scoperto ” e non sostenibile, ovvero a progetti ancora in fase di sviluppo.

Anche tale censura si palesa manifestamente infondata.

Ai sensi dell’art. 26, co. 2 della l. n. 220/2016, i contributi selettivi per la scrittura, lo sviluppo, la produzione e la distribuzione nazionale e internazionale di opere cinematografiche e audiovisive sono “ attribuiti in relazione alla qualità artistica o al valore culturale dell'opera o del progetto da realizzare, in base alla valutazione di una commissione composta da esperti nominati dal Ministro tra personalità di comprovata qualificazione professionale nel settore (…) ”, precisando altresì che “ Con decreto del Ministro si provvede (…) a disciplinare le modalità di costituzione e di funzionamento della commissione (…) ”.

Tale disposizione è stata attuata con il decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo del 31 luglio 2017, n. 343, recante appunto “ Disposizioni applicative in materia di contributi selettivi di cui all’articolo 26 della legge 14 novembre 2016, n. 220 ”, che – per quanto qui di specifico interesse – all’art. 5 prevede che “ 1. La valutazione delle istanze e dei progetti presentati ai sensi del presente decreto è effettuata dagli esperti di cui all’articolo 26, comma 2, della legge n. 220 del 2016 e successive modificazioni (…) 2. Gli esperti provvedono alla selezione dei progetti e all’assegnazione dei contributi nelle previste sessioni di valutazione, tenendo conto dei criteri stabiliti nel presente decreto e nei bandi, nonché alla valutazione del livello di professionalità dell’opera ovvero dell’attività per le quali sia stato precedentemente concesso il contributo ”.

Nel caso di specie, l’art. 24 del bando disciplina l’attività di “Valutazione delle richieste” demandata alla Commissione di esperti, sulla scorta dei criteri ivi stabiliti (e ulteriormente specificati nella tabella 4 allegata al bando), quali: a) qualità e originalità della sceneggiatura, ovvero del soggetto, nonché degli altri materiali artistici di cui all’articolo 23 del bando; b) visione e stile del regista, linguaggio cinematografico o audiovisivo proposto, con riferimento in particolare alla innovatività rispetto al genere cinematografico ovvero audiovisivo di riferimento; c) qualità dell’apporto del cast artistico e tecnico all’opera audiovisiva; d) potenziale di diffusione e fruizione dell’opera nei festival e nel circuito delle sale cinematografiche in Italia e all’estero, e coerenza fra progetto cinematografico o audiovisivo e pubblico potenziale di riferimento; e) coerenza tra assetto tecnico, tecnologico, produttivo e finanziario con gli elementi di cui alle lettere a), b), c) e d) del presente comma; f) pari opportunità di genere; g) realizzazione dell’opera in coproduzione internazionale o compartecipazione internazionale o produzione internazionale; h) impegno ad ottenere una certificazione per la sostenibilità ambientale dell'opera, rilasciata da soggetti certificatori abilitati.

La valutazione demandata alla Commissione di esperti, dunque, è destinata ad appuntarsi esclusivamente su profili di carattere qualitativo, attenendo strettamente alla qualità artistica e/o al valore culturale dell’opera, laddove il rispetto dei requisiti di ammissibilità previsti dal bando è verificato dalla Direzione Generale Cinema e Audiovisivo, cui competono i poteri di controllo, monitoraggio e sanzione espressamente contemplati dall’art. 37 della l. n. 220/2016 (“ Vigilanza e sanzioni ”), come attuato dall’art. 12 del prefato decreto n. 343/2017 (che al comma 1 prevede che “ La DG Cinema, qualora, a seguito dei controlli effettuati, accerti l'indebita fruizione, anche parziale, dei contributi previsti al presente decreto, per il mancato rispetto delle condizioni richieste dalla norma, ovvero a causa dell'inammissibilità dei costi sulla base dei quali è stato determinato l'importo fruito, provvede al recupero del relativo importo, maggiorato di interessi e sanzioni secondo legge ”).

Ne consegue che non può ravvisarsi alcuna illegittimità nell’operato della Commissione di esperti per mancata verifica dei requisiti e condizioni di ammissibilità previsti dal bando.

Peraltro, la censura con cui la ricorrente lamenta che, per diversi dei progetti ammessi al contributo, non sarebbero stati correttamente applicati “ alcuni criteri ” previsti dal bando, non essendo stata considerata la “scopertura” del relativo piano finanziario, presenta profili di inammissibilità sia per genericità, sia per difetto di interesse per mancata allegazione della cd “prova di resistenza”: premesso che il progetto filmico “Space Monkeys” non è stato ammesso al beneficio in ragione del mancato raggiungimento del punteggio minimo di 50 previsto per i criteri e sotto-criteri di valutazione di cui alle lett. A, B e C del bando, come meglio precisati dalla apposita tabella allegata al verbale n. 1 del 14 luglio 2022, il ricorso non chiarisce in che termini l’aspetto della “solidità” del piano finanziario inciderebbe su tali parametri valutativi (anche considerato che tale specifico profilo è menzionato unicamente dai sub-criteri in cui si articola la macro-area E), né indica, in relazione ai progetti che sarebbero stati indebitamente ammessi pur con piano finanziario scoperto, in che percentuale il relativo sub-punteggio “peserebbe” sul voto numerico complessivo, di talché un corretta assegnazione del medesimo porterebbe ad una riformulazione della graduatoria finale in senso favorevole alla parte.

13. In conclusione, il ricorso va rigettato.

14. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo in favore del Ministero della cultura, mentre nulla si dispone nei confronti dei due soggetti destinatari della notifica del ricorso in qualità di controinteressati, in quanto non costituitisi.