TAR Bari, sez. I, sentenza 2020-12-15, n. 202001636

Pubblicato il 15/12/2020

N. 01636/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00745/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 745 del 2017, proposto da
Wind Energy Project 2 S.p.A., rappresentata e difesa dall'avvocato G C, con domicilio eletto in Bari, Piazza Luigi di Savoia, 41/A;

contro

Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato T T C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la condanna

della Regione Puglia al risarcimento dei danni determinati dal provvedimento adottato dal Servizio Energia della Regione Puglia in data 26.6.2013 con nota dirigenziale prot. n. 5374, relativo al diniego dell’autorizzazione unica per l’impianto eolico in località La Strettola, e ciò in conseguenza della sentenza del Consiglio di Stato n. 4735 del 13 maggio 2015.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2020 il dott. Angelo Fanizza e uditi per le parti i difensori L’udienza si tiene mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 4, comma 1, del decreto-legge n.28/2020, comma 6, mediante la piattaforma in uso presso la Giustizia amministrativa di cui all’Allegato 3 al decreto del residente del Consiglio di Stato n. 134 del 22 maggio 2020.

Sono presenti a verbale l'avv. G C e T T C, a seguito del deposito di note d'udienza, ai sensi dell’art. 4, del D.L. 28/2020 e dell’art. 25, del D.L. 137/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società Wind Energy Project 2 S.p.A. ha adito questo Tribunale per ottenere il risarcimento dei danni determinati dal provvedimento adottato dal Servizio Energia della Regione Puglia in data 26.6.2013 con nota dirigenziale prot. n. 5374, relativo al diniego dell’autorizzazione unica per l’impianto eolico in località La Strettola, e ciò in conseguenza della sentenza del Consiglio di Stato n. 4735 del 13 maggio 2015, la quale ha riformatto la sentenza della Sezione n. 718 del 12 giugno 2014, riguardante, appunto, l’impugnazione del diniego di autorizzazione unica di cui alla predetta nota dirigenziale.

In sintesi, la società ricorrente ha esposto di aver presentato in data 20.3.2008 un’istanza di autorizzazione unica per la costruzione ed esercizio di un impianto eolico di potenza pari a 18 MW nel Comune di Castelnuovo della Daunia in località “La Strettola”, segnatamente un impianto composto da n.15 aerogeneratori (con potenza nominale complessiva pari a 45,00 MWE) e da una stazione elettrica di trasformazione 380/150 Kv da inserire sulla linea RTN a 380 Kv “Foggia-Larino” nel Comune di Torremaggiore;
che in esito alla VIA favorevole per n.10 areogeneratori (determinazione dirigenziale della Provincia di Foggia n. 3007 del 14.9.2010 e n. 4172 del 29.12.2010), il Servizio energia reti e infrastrutture materiali ha avviato il procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica (10.10.2011), indicendo, a tal fine, la conferenza di servizi per il 12.12.2011, in occasione della quale alcune delle amministrazioni interessate - tra cui la Soprintendenza per i beni archeologici della Puglia, Taranto e la Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici della Puglia - hanno espresso parere favorevole.

In seguito, dopo positiva valutazione di incidenza rilasciata dal Commissario ad acta del Servizio Ambiente della Provincia di Foggia, relativa alla stazione elettrica Terna, l’impianto programmato è stato ridotto rispetto all’originaria consistenza e ridimensionato a n. 6 areogeneratori per una potenza complessiva di 18 MWe.

Nella seconda seduta della conferenza di servizi (26.10.2012), pur essendo emersi alcuni aspetti problematici da parte dell’Ufficio Assetto del Territorio della Regione, si è, comunque, pervenuti ad una valutazione conclusiva sul piano istruttorio, rimettendosi al dirigente dell’Ufficio Energia della Regione Puglia ogni decisione relativa alla stazione elettrica Terna 380/K, il quale avrebbe condizionando il rilascio dell’autorizzazione unica “ alla sola conclusione del procedimento di revisione dei primi adempimenti del PUTT/p da parte del Comune di Torremaggiore ed al conseguente parere favorevole dell’Ufficio Assetto del territorio, intervenuto con nota prot. n. 0002812 del 5.04.2013 ” (cfr. pag. 3 ricorso).

Il predetto ufficio regionale ha, quindi, chiesto alla società ricorrente, in data 10.4.2013, di depositare il progetto definitivo della stazione elettrica 380/150 Kv nel Comune di Torremaggiore, salvo, poi, chiedere alla Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici della Puglia e all’Ufficio Parchi regionale “ se, alla luce della delibera del Comune di Torremaggiore n. 6 del 09.03.2013 e della nota dell’Ufficio assetto del territorio della Regione Puglia, prot. n.0002812 del 05.04.2013, potevano ritenersi superati i profili critici di compatibilità paesaggistica e ambientale per la stazione elettrica Terna 380 Kv ” (cfr. pag. 4).

La Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici per le province di Bari, B.A.T. e Foggia (nota del 15.5.2013) e l’Ufficio parchi della Regione Puglia (nota del 14.5.2013) hanno evidenziato profili ostativi che hanno condotto, da parte del Servizio Energia regionale, al diniego di rilascio, impugnato in sede di giurisdizionale dalla società ricorrente, con gli esiti sopra – sommariamente – indicati.

In esecuzione della sentenza del giudice di seconde cure, poi, l’Ufficio energia della Regione Puglia ha, quindi, rinnovato la convocazione della conferenza di servizi.

È, poi, accaduto che “ il Consiglio dei Ministri, con deliberazione del 20.1.2017, ha avallato il parere del Segretariato regionale Mi.B.A.C.T. della Puglia, consentendo la prosecuzione del procedimento, volto alla realizzazione di un solo aerogeneratore, contraddistinto dal numero A1. Pertanto, con provvedimento prot. n. 0000672 del 23.2.2017, la Sezione infrastrutture energetiche e digitali della Regione Puglia ha invitato la ricorrente alla produzione documentale necessaria al rilascio dell’autorizzazione unica per il “solo aerogeneratore, contraddistinto dal numero A1 ” (cfr. pag. 7).

Tanto premesso, la ricorrente ha esposto che “ l’instaurando procedimento risarcitorio, sebbene ha causa nel provvedimento illegittimo di diniego dell’autorizzazione unica adottato dalla Regione Puglia in data 26.06.2013, prot. n.5374, trova la sua ratio giustificativa nell’esito negativo del procedimento di autorizzazione unica rinnovato in esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato n. 4737/2015 ”;
più precisamente, il danno subìto sarebbe derivato dal provvedimento emesso in data 23.2.2017 dalla Sezione infrastrutture energetiche e digitali della Regione Puglia, la quale, a dire della ricorrente, avrebbe operato uno “ stravolgendo il progetto originario presentato dall’odierna ricorrente, ha rilasciato l’autorizzazione unica per il “solo aerogeneratore, contraddistinto dal numero A1” invece di autorizzare i 6 areogeneratori originariamente richiesti per una potenza complessiva pari a 18 Mw ” (cfr. pag. 8).

La tesi di fondo è, quindi, che la sentenza di appello avrebbe disposto (soltanto) “ la rinnovazione del procedimento e quindi la possibilità del conseguimento dell’autorizzazione unica, onde allo stato il danno è solo potenziale ” e che “ a fronte dell’autorizzazione parziale dell’istanza di realizzazione dell’impianto eolico “La Strettola”, in ragione della sopravvenienza di vincoli, è evidente che la ricorrente ha perso la possibilità di conseguire l’autorizzazione per i restanti areogeneratori, così vanificando del tutto gli ingenti investimenti e le considerevoli spese finora sostenute dalla società ricorrente nel corso del procedimento ” (cfr., ancora, pag. 8).

In definitiva, ad avviso della ricorrente sarebbe “ di palmare evidenza che se la Regione Puglia avesse agito ab origine legittimamente (nella specie rilasciando il provvedimento di AU al posto del diniego la cui illegittimità è stata stigmatizzata dal Consiglio di Stato), la Wind Energy Project 2 s.p.a. non avrebbe subito alcun danno patrimoniale tale da incidere in maniera sostanziale sulla convenienza economica dell’intero progetto originariamente presentato ” (cfr. pag. 9).

A sostegno della fondatezza della proposta domanda risarcitoria, la ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 12 del d.lgs 387/2003, dell’art. 14 quater della legge 241/1990 e del principio del divieto di aggravamento del procedimento, nonché l’eccesso di potere in cui sarebbe incorsa la Regione Puglia per travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, illogicità ed ingiustizia manifeste, difetto d’istruttoria e di motivazione e violazione dei principi di imparzialità e buona fede.

In pratica, il provvedimento di diniego, in quanto fondato sui pareri resi dalla Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici della Puglia e dall’Ufficio Parchi regionale, acquisiti al di fuori e dopo la conclusione della conferenza di servizi avrebbero “ disatteso la regola iuris dell’irrilevanza del dissenso postumo ”;
oltre a ciò, l’Amministrazione procedente avrebbe “ travisato il contenuto dei pareri espressi assumendo illegittimamente che gli stessi recassero un radicale dissenso alla realizzazione della stazione di trasformazione Terna 380/Kv ”;
non ultimo, “ l’illegittimità del provvedimento di diniego è avvalorata dalla sentenza del Consiglio (…) con cui è stato accolto il gravame proposto dall’odierna ricorrente ” (cfr. pag. 10).

In particolare, ha stigmatizzato che l’art. 14 quater della legge 241/1990, nella formulazione applicabile ratione temporis , prescrivesse “ che il dissenso delle amministrazioni regolarmente convocate alla conferenza dei servizi, ivi comprese quelle preposte alla tutela degli interessi ambientali e paesaggistico territoriali, dovesse essere espresso all’interno della conferenza dei servizi, al fine di evitare un aggravio procedimentale ” (cfr. pag. 11): una presenza contestuale che non sarebbe stata ravvisabile né nei confronti della Soprintendenza né nei confronti dell’Ufficio Parchi della Regione Puglia.

Per parte sua, il Servizio energia della Regione Puglia, erroneamente apprezzando il contenuto dei pareri espressi dalle sopra citate Amministrazioni sulla realizzazione della stazione elettrica Terna 380/150 Kw nel Comune di Torremaggiore, avrebbe desunto una preclusione insuperabile piuttosto che limitarsi a registrare “ mere modifiche progettuali ” (cfr. pag. 13).

Le gravi lacune descritte avrebbero, infine, trovato pieno riscontro nelle statuizioni della sentenza del Consiglio di Stato n. 4736/2015.

Il tutto con riflessi successivi, nel senso che “ il provvedimento del 22.02.2017, negando l’autorizzazione unica per i restanti impianti originariamente proposti concretizza e attualizza il danno già contenuto in nuce nell’originario provvedimento di diniego, così ledendo definitivamente l’interesse legittimo della ricorrente alla realizzazione dell’impianto eolico La Strettola ” (cfr. pag. 15).

Con riferimento alla quantificazione del danno, la ricorrente ha chiesto, sulla base di una relazione di stima:

a) il risarcimento delle “ ingenti spese vive sostenute dalla società ricorrente, quantificate in complessivi € 1.770.443,64 (come da giustificativi di spese allegati alla relazione di stima), che rappresentano il danno emergente causato dall’illegittimo agire della Regione Puglia ”;

b) “ quanto al lucro cessante, il calcolo di cui alla relazione tecnica allegata, è stato formulato ipotizzando che l’impianto, ove autorizzato nel maggio 2013 (epoca a cui risale l’illegittimo diniego), avrebbe potuto partecipare alla procedura d’asta di cui al DM 6 luglio 2012. Ipotizzando il verosimile ribasso d’asta del 9,51%, l’impianto avrebbe potuto beneficiare di una tariffa incentivante pari a 114,92 Euro/MWh ”;
sicché, in relazione al “ mancato guadagno di 5 aerogeneratori (il sesto aerogeneratore è, in ipotesi, ancora realizzabile), i tecnici hanno quindi quantificato il danno emergente in € 35.793.419,83 ” (cfr. pag. 18).

In via subordinata, la società ricorrente ha chiesto la condanna della Regione Puglia al risarcimento del danno da quantificarsi ai sensi dell’art. 34, comma 4 c.p.a.

Si è costituita in giudizio la Regione Puglia (7.8.2019).

In vista dell’udienza di discussione del ricorso nel merito, fissata per il 25 novembre 2020:

- l’Amministrazione resistente ha depositato una memoria (24.10.2020) nella quale ha fatto presente che “ le opere di connessione (…) sono state poi autorizzate, con determinazione della Sezione Energia regionale n. 15 del 13 marzo 2017, ma solo a seguito della revisione del progetto delle opere stesse ” (cfr. pag. 2);
ha, comunque, opposto che la Sezione si è pronunciata “ in una vicenda del tutto identica a quella per cui è causa ” rigettando il relativo ricorso con sentenza 852/2019, confermata anche in appello (Consiglio di Stato, sez. IV, 20 ottobre 2020, n. 6353);
ha, inoltre, eccepito che “ il procedimento che ha portato poi al rilascio dell’autorizzazione unica per n. 1 aerogeneratore non è stato affatto vagliato dal Giudice Amministrativo ” (cfr. pag. 3);
ha, poi, evidenziato che, per quanto riguarda il danno emergente, si è chiesto il risarcimento di costi che la ricorrente avrebbe dovuto comunque sostenere per il fatto stesso di aver proposto un progetto eolico in quel contesto, mentre, per quanto riguarda il lucro cessante connesso alla possibilità di accedere direttamente alla tariffa incentivante più favorevole, il presunto evento dannoso “ non discende in via immediata dal rilascio dell’autorizzazione unica, ma dalla mancata costruzione e messa in esercizio dello stesso prima che la normativa statale sugli incentivi in favore dei grandi impianti subisse una radicale modifica ”, da ciò dovendosi ritenere che non vi potesse essere in origine alcuna certezza circa la percezione dei predetti benefici (cfr. pag. 5).

- nella memoria di replica depositata in data 3.11.2020 la società ricorrente ha sostanzialmente riprodotto il contenuto dell’atto introduttivo del giudizio.

All’udienza pubblica del 25 novembre 2020, svoltasi con modalità da remoto, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.

Nelle conclusioni rassegnate nell’atto introduttivo del giudizio la ricorrente ha chiesto di “ accertare e dichiarare l’esistenza del danno subito dalla società Wind Energy Project 2 s.p.a. come discendente dalla illegittimità del provvedimento adottato dalla Regione Puglia il 26.06.2013 prot. 5374 e appalesatosi e conclamatosi al dì di ricezione del provvedimento prot. n. 0000672, AOO_159/PROT del Dipartimento delle Politiche per lo Sviluppo Economico ”.

Tale provvedimento, ossia il diniego di autorizzazione unica, è stato impugnato per l’annullamento – nonché “ per la condanna delle Amministrazioni resistenti al risarcimento dei danni subiti e subendi dalla società ricorrente a causa dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati ” – innanzi alla Sezione I di questi Tribunale, che, con sentenza n. 718 del 12 giugno 2014, ha respinto il ricorso ritenendo che:

a ) tutte le doglianze sarebbero state “ suscettibili di disamina unitaria poiché aventi ad oggetto plurime e non censurabili valutazioni tecniche operate dalla Amministrazione regionale (e dalle altre Amministrazione intervenute nel corso del procedimento amministrativo de quo) nella gravata determina n. 5374 del 26.6.2013 di diniego di autorizzazione unica (e negli atti presupposti in essa richiamati [parere ostativo della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Province di Bari, Barletta - Andria - Trani e Foggia prot. n. 6976 del 15 maggio 2013 e parere dell’Ufficio Parchi e Tutela della Biodiversità della Regione Puglia del 14 maggio 2013]), valutazioni costituenti espressione di ampia discrezionalità tecnica, non inficiate da vizi macroscopici, a fronte di una motivazione estremamente dettagliata in ordine ai vari profili ostativi alla installazione del progetto proposto ”;

b) che alcuni dei pareri, sebbene espressi al di fuori della conferenza di servizi, non potessero considerarsi – sulla base di un orientamento della giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. VI, 10 marzo 2014, n. 1144) – “ tamquam non essent ”, dovendo, piuttosto, applicarsi il criterio della prevalenza rispetto ai pareri di segno favorevole espressi da altre amministrazioni e, soprattutto, in ragione del fatto che la Regione “ con il gravato diniego ha legittimamente ritenuto di uniformarsi alle posizioni espresse dalle Amministrazioni dissenzienti portatrici di interessi sensibili (tra cui la Soprintendenza ai beni architettonici e paesaggistici) ” e che “ all’opposto unicamente in ipotesi di contrasto sarebbe stata immaginabile una rimessione della questione al Consiglio dei Ministri ”.

Tale sentenza è stata appellata sia per la riforma della pronuncia sia – occorre, nella specie, ribadirlo – per ottenere il risarcimento del danno, deducendosi, in sostanza che: il diniego, così come il preavviso, avrebbero fatto richiamo a due soli pareri, tardivamente acquisiti, senza considerare i numerosi pareri e atti d'assenso favorevoli conseguiti in sede di conferenza di servizi;
che il giudice di prime cure non avrebbe tenuto conto che fosse già intervenuta valutazione d'impatto ambientale e di incidenza ambientale positiva, espressa dalla Provincia di Foggia e/o da Commissario ad acta con riferimento ad altri parchi eolici da collegare alla medesima sottostazione, da considerare assorbente di ogni valutazione di compatibilità paesistica e naturalistica;
che i pareri resi dalle Amministrazioni dissenzienti non avrebbero affatto prospettato profili di radicale incompatibilità, come tali insuperabili, bensì mere “criticità” che avrebbero necessitato, al più di una riprogettazione;
che, dunque, contrariamente a quanto rilevato dal TAR, i pareri acquisiti fuori dalla conferenza dovessero essere qualificati come tamquam non essent e che non sarebbe stato motivato dalla Regione il fondamento delle ritenuta “prevalenza” dei predetti pareri su quelli favorevoli.

Con la sentenza n. 4736/2015 il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza di primo grado, statuendo, in particolare, che i motivi di impugnazione dell’originario ricorso “ non sollecitavano, né nel loro complesso né partitamente considerati, alcun sindacato intrinseco e/o di merito, essendo incentrati essenzialmente su vizi del procedimento o su carenze funzionali della motivazione ”;
che in ordine ai contestati pareri della Soprintendenza per i Beni architettonici e paesaggistici per le province di Bari, Barletta - Andria - Trani e Foggia n. 6976 del 15 maggio 2013 e dell’Ufficio Parchi e Tutela della Biodiversità della Regione Puglia del 14 maggio 2013, l’acquisizione irrituale rispetto alla naturale sede procedimentale tipica di valutazione d'incidenza ambientale avrebbe dovuto comportare una riconvocazione della conferenza di servizi in quanto “ l’esame dei profili di criticità espressi dai due pareri (…) non integravano un dissenso radicale e insuperabile ”, trattandosi di pareri che avrebbero sostanziato un “ dissenso costruttivo ”, suscettibile di indurre un “ più puntuale e dialogico esame, al fine consentire sia puntualizzazioni e chiarimenti in ordine alle loro indicazioni, nonché eventuali ulteriori affinamenti progettuali tali da rendere del tutto compatibile con i valori paesistici e naturalistici la realizzazione della stazione elettrica a 380/150 kV collegata alla linea di rete di trasmissione nazionale a 380 kV Foggia-Larino, cui dovevano connettersi quello della ricorrente e vari altri parchi eolici ”.

In accoglimento dell’appello è stata disposta, quale obbligo conformativo, “ la rinnovazione del procedimento e la riconvocazione della conferenza di servizi, determina l'assorbimento delle ulteriori censure relative alla contestata prevalenza dei due pareri e all'omessa rimessione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ”;
inoltre si è statuito che “ la domanda risarcitoria deve essere disattesa, comportando l'accoglimento dell'appello la rinnovazione del procedimento e quindi la possibilità del conseguimento dell'autorizzazione unica, onde allo stato il danno è soltanto eventuale ”;
si è, poi, precisato che “ le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a condurre a una conclusione di segno diverso ”;
si è, pertanto – si potrebbe dire, a questo punto, “semplicemente” – annullato “ il diniego di autorizzazione unica di cui alla nota dirigenziale n. 5374 di prot. del 26 giugno 2013”, espressamente lasciando “salvi i provvedimenti ulteriori dell'Amministrazione ” (come in effetti è, poi, accaduto).

Alla luce di quanto illustrato, coglie nel segno il rilievo dell’Amministrazione resistente, la quale ha sottolineato che la questione oggetto del contendere è perfettamente sovrapponibile ad identica controversia delibata e definita dalla Sezione con la sentenza n. 852 del 20 giugno 2019 (E.On Climate &
Renewable s.r.l