Pubblicato il 06/09/2018

N. 09178/2018 REG.PROV.COLL.

N. 02653/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2653 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da Natuna S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A A, M O, M V, A R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato A A in Roma, via Sistina, 48;

contro

Cassa Depositi e Prestiti S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati S G, S A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato S A in Roma, via Alessandro Torlonia n. 33;

nei confronti

la società Na.Gest. - Global Service a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Damiano Lipani, Francesca Sbrana, Fabio Baglivo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Damiano Lipani in Roma, via Vittoria Colonna n. 40;
Gruppo Ecf S.p.A., Hitrac Engineering Group S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento di aggiudicazione definitiva del 22 gennaio 2018 – comunicato in data 24 gennaio 2018 (prot. n. AAL/P/144/18), con il quale la Cassa Depositi e Prestiti ha disposto l'aggiudicazione definitiva della procedura di gara a favore del costituendo RTI tra Na.Gest -Global Servi-ce s.r.l. (mandataria) e Gruppo ECF S.p.A. e Hitrac Engineering Group s.p.a. (mandanti);

- di tutti i verbali di gara (nn. 1-47), con particolare riferimento ai verbali nn. 8, 46 e 47 concernenti la valutazione delle offerte tecniche ed economiche presentate dai concorrenti;

- dei verbali delle riunioni di verifica della congruità dell'11 dicembre 2017, con i quali la Commissione di gara ha ritenuto superati i profili di anomalia rilevati con riferimento all'offerta presentata dal costituendo RTI tra Na.Gest -Global Service S.r.l., Gruppo ECF S.p.A. e Hitrac Engineering Group S.p.A.;

- in via subordinata: del bando, della lettera di invito, del capitolato, del disciplinare e di ogni altro atto incluso nella lex specialis di gara nella parte in cui dovessero essere interpretati nel senso di consentire la valutazione delle offerte tecniche al di fuori delle specifiche e chiare diposizioni contenute nella lex specialis di gara, nonché al di fuori delle disposizioni di legge;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ivi compresi quelli istruttori, ove assunto a presupposto del provvedimento di aggiudicazione definitiva;

per quanto riguarda i motivi aggiunti, depositati il 30.4.2018:

- di tutti i documenti indicati in epigrafe del ricorso principale che si hanno nella presente sede espressamente richiamati.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Na.Gest. - Global Service S.r.l. e di Cassa Depositi e Prestiti S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 luglio 2018 la dott.ssa M P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Natuna S.p.A. ha impugnato il provvedimento prot. n. AAL/P/144/18 del 22.1.2018 con il quale Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. ha aggiudicato in via definitiva la procedura di gara per l’affidamento dell’appalto misto di servizi e lavori, avente ad oggetto l’attività di conduzione e manutenzione degli impianti e manutenzione edile delle sedi della Cassa Depositi e Prestiti per gli ambiti indicati nel bando, a favore del costituendo RTI tra Na. Gest Global Service s.r.l., in qualità di mandataria e Gruppo ECF S.p.A. e Hitrac Engineering Group S.p.A., in qualità di mandanti.

1.2. La ricorrente deduce l’illegittimità del provvedimento di aggiudicazione e degli atti presupposti articolando due motivi:

1) la violazione dell’art. 97 del D.lgs. n. 50/2016 per inattendibilità dell’offerta, nonché per eccesso di potere per difetto di istruttoria e per contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza della motivazione: il provvedimento di aggiudicazione sarebbe illegittimo poiché non terrebbe conto dell’anomalia dell’offerta presentata dalla controinteressata che non avrebbe giustificato i costi relativi alla manutenzione e gestione degli impianti antincendio e UPS, avrebbe sottostimato i costi di costituzione dell’anagrafica, nonché non avrebbe indicato in modo congruo le ore di presidio;

2) la violazione dei criteri di valutazione del punteggio tecnico, dei principi di trasparenza, par condicio , concorrenza, logicità, ragionevolezza e dell’obbligo di motivazione, nonché l’eccesso di potere per sviamento, illogicità, irrazionalità, difetto di proporzionalità, difetto di motivazione, difetto istruttorio ed inattendibilità della valutazione tecnica: Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. avrebbe operato in modo erroneo la riparametrazione, non prevista dalla documentazione di gara, e non avrebbe dato conto dei singoli coefficienti e giudizi espressi dalla Commissione di gara in sede di valutazione dei punteggi tecnici.

1.3. Alla luce delle predette censure la ricorrente ha, pertanto, concluso, in via principale, per l’annullamento del provvedimento di aggiudicazione a favore della controinteressata e per la declaratoria di inefficacia del contratto, se medio tempore stipulato, ovvero per la condanna al risarcimento del danno per equivalente in ipotesi di impossibilità di subentro e, in via subordinata, per l’annullamento di tutti gli atti di gara.

In via istruttoria, parte ricorrente ha anche chiesto l’immediata ed integrale ostensione dell’offerta tecnica e dei giustificativi presentati dal RTI aggiudicatario.

2. Cassa depositi e Prestiti S.p.A., costituita in giudizio, ha ribadito la legittimità del proprio operato, eccependo l’inammissibilità per difetto di interesse in relazione al secondo motivo di ricorso in quanto dall’accoglimento dello stesso conseguirebbe una decurtazione del punteggio attribuito alla ricorrente con conseguente aumento del distacco dall’aggiudicatario.

3. Na. Gest Global service s.r.l., mandataria del RTI aggiudicatario, si è costituita in giudizio difendendosi in modo articolato sui motivi di ricorso, oltre ad eccepire l’inammissibilità della seconda censura per difetto di interesse poiché se la Stazione appaltante non avesse eseguito la contestata riparametrazione il divario tra il punteggio attribuitole e quello assegnato alla ricorrente sarebbe stato maggiore di quello attualmente esistente.

4. Con motivi aggiunti, depositati il 30.4.2018, parte ricorrente ha articolato nuove censure avverso i medesimi provvedimenti, a seguito della produzione documentale versata in atti dalla controinteressata Na.gest, contestando altresì la legittimità e la credibilità del costo del lavoro dichiarato per le attività inerenti la manutenzione dell’impianto antincendio.

5. All’udienza pubblica dell’11.7.2018 la causa è stata trattenuta in decisione, previa rinuncia del difensore della ricorrente al secondo motivo di ricorso per la parte relativa alla riparametrazione.

6. Occorre, innanzitutto, dare atto che non è necessario procedere all’istruttoria richiesta da parte ricorrente con il ricorso introduttivo alla luce della documentazione versata agli atti dalla Cassa Depositi e Prestiti e dalla controinteressata che ha soddisfatto la pretesa ostensiva a fini difensivi della Natuna s.p.a., come dimostra la proposizione dei motivi aggiunti depositati il 30.4.2018.

7. Il ricorso e i motivi aggiunti non sono fondati e vanno respinti per le seguenti ragioni.

8. Con il primo motivo parte ricorrente deduce l’illegittimità dell’aggiudicazione alla controinteressata in quanto Cassa Depositi e Prestiti, all’esito della verifica di congruità, non si sarebbe avveduta della palese anomalia dell’offerta risultata prima classificata.

Con la predetta censura parte ricorrente sostiene l’inattendibilità dell’offerta della controinteressata sotto più profili: 1) per omessa dichiarazione della voce di costo per la manutenzione degli impianti antincendio;
2) per la sottostima dei costi di costituzione dell’anagrafica;
3) per l’incongruità delle ore di presidio indicate.

8.1. Prima di procedere all’esame della censura il Collegio rammenta che secondo la costante giurisprudenza amministrativa:

- nelle gare pubbliche il giudizio di verifica dell'anomalia dell'offerta - finalizzato alla verifica dell'attendibilità e serietà della stessa ovvero dell'accertamento dell'effettiva possibilità dell'impresa di eseguire correttamente l'appalto alle condizioni proposte - ha natura globale e sintetica e costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale riservato alla Pubblica amministrazione e insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che nelle ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell'operato della Commissione di gara;

- il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni della Pubblica amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell'istruttoria, senza poter tuttavia procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità dell'offerta e delle singole voci, ciò rappresentando un'inammissibile invasione della sfera propria della Pubblica amministrazione;

- anche l'esame delle giustificazioni prodotte dai concorrenti, a dimostrazione della non anomalia della propria offerta, rientra nella discrezionalità tecnica della Pubblica amministrazione, con la conseguenza che soltanto in caso di macroscopiche illegittimità, quali gravi ed evidenti errori di valutazione oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto, il giudice di legittimità può esercitare il proprio sindacato, ferma restando l'impossibilità di sostituire il proprio giudizio a quello della Pubblica amministrazione (Cfr. Cons. Stato, III, n. 13.6.2018, n. 3630;
Cons. Stato, V, 3.4.2018, n. 2051;
Cons. Stato, V, 8.3.2018, n. 1493 e n. 1494;
Cons. Stato, III, 1.3.2018, n. 1278).

8.2. Tanto premesso, parte ricorrente sostiene che l’offerta della società aggiudicataria non sarebbe stata idonea a superare il vaglio della verifica di anomalia perché la Na. Gest Global Service non avrebbe giustificato i costi relativi alla manutenzione e alla gestione degli impianti antincendio, omettendo l’indicazione delle relative voci di costo e operando in tal modo una sottostima nell’offerta decisiva ai fini dell’aggiudicazione.

Parte ricorrente deduce, in particolare, che la voce relativa agli impianti antincendio avrebbe dovuto essere determinata in base all’importo indicato dall’impresa Progest 97 s.r.l. che sarebbe l’esclusivista nelle regioni dell’Italia centrale per la manutenzione e la gestione delle centrali prodotte dalla ditta Silvani S.p.A., costruttrice dell’impianto in uso presso la Cassa Depositi e Prestiti, e che, nonostante la controinteressata avesse interpellato la predetta società, non ha poi provveduto a riportare il costo del preventivo dalla stessa formulato tra le voci dell’offerta.

8.3. Ad avviso del Collegio la censura proposta non è fondata per le seguenti ragioni.

Deve, innanzitutto, essere rilevato come, a differenza di quanto sostenuto da parte ricorrente, dalla lettura del capitolato speciale non è dato evincere che esista una ditta esclusivista per la gestione e la manutenzione dell’impianto antincendio in funzione presso la Cassa Depositi e Prestiti, ditta alla quale fosse obbligatorio rivolgersi e dal cui preventivo nessuna delle concorrenti avrebbe potuto discostarsi.

Infatti, il capitolato al punto 5.6 prevede testualmente che “per quanto attiene le attività di manutenzione di impianti che richiedano il ricorso esclusivo a società specificatamente qualificate o a tecnologie proprietarie (a titolo di esempio si citano la centrale antincendio e gli UPS), sarà obbligo dell'Appaltatore avvalersi di dette società con oneri integralmente a carico del medesimo nonché presiedere alle attività svolte”.

Dal tenore letterale della citata clausola può farsi discendere l’obbligo per i concorrenti di rivolgersi a società specificamente qualificate ovvero direttamente alle imprese produttrici degli impianti laddove il singolo intervento di manutenzione lo richieda, ma non vi sono elementi idonei a far desumere l’esistenza di un’esclusiva per la gestione e la manutenzione della centrale antincendio ovvero degli UPS in capo ad una ditta già individuata e nota alla Cassa Depositi e Prestiti.

8.3.1. Né l’esistenza di un contratto di esclusiva per la gestione e la manutenzione degli impianti antincendio oggetto della presente controversia può desumersi dal punto 5.5.5 del capitolato, rubricato “Impianti antincendio”, che non menziona l’impresa Progest 97 s.r.l. e prevede che il servizio fornito assicuri il monitoraggio degli impianti “da remoto”, in vista di un tempestivo intervento al verificarsi delle problematiche.

Peraltro, sempre nel citato punto 5.5.5. del capitolato è espressamente previsto che “l’appaltatore è tenuto a svolgere le attività di formazione per il personale (CDP ed esterno, es. GdF) che sarà di volta in volta comunicato dal referente CDP sulle procedure di antincendio e di emergenza, sul terminale di gestione allarmi, sul sistema di diffusione sonora e sull’utilizzo base della centrale CS400”.

Tale previsione sulla formazione del personale appare incompatibile con la prospettazione della ricorrente secondo la quale la lex specialis imporrebbe, ai concorrenti in prima battuta e all’aggiudicatario successivamente, di avvalersi solo di una determinata ditta esclusivista per la manutenzione degli impianti.

8.3.1. Merita, infine, di essere evidenziato come l’esclusiva nella gestione e manutenzione dell’impianto antincendio esistente presso la Stazione appaltante in capo alla Progest 97 s.r.l. non solo non si evince dal capitolato per tutte le ragioni suesposte, ma non emerge neanche dalla ulteriore documentazione versata agli atti.

In particolare nella mail, depositata il 20.6.2018 dalla controinteressata, la ditta Silvani s.p.a., costruttrice dell’impianto antincendio della cui gestione e manutenzione si controverte, afferma espressamente di non essere “legata né alla società Progest 97 s.r.l, né ad altri fornitori di servizi da alcun vincolo di esclusiva o preferenza” e di limitarsi a indicare ai clienti, laddove non sia in grado di assumere direttamente ulteriori impegni, i nominativi di fornitori con i quali ha avuto in precedenza esperienze positive di collaborazione.

8.4. Analogo ragionamento deve essere seguito anche per i sistemi UPS o gruppi di continuità rispetto ai quali parte ricorrente desume l’inattendibilità dell’offerta della controinteressata poiché non sarebbe in linea e conforme al preventivo richiesto dalla Natuna s.p.a. alla produttrice Ge Power Control Italia s.r.l.. Anche in tale frangente, infatti, dal capitolato non si evince l’esistenza di alcuna esclusiva idonea a giustificare l’assunzione a parametro di congruità dell’offerta del preventivo di una specifica ditta.

8.5. Sulla scorta delle predette considerazioni la censura deve essere disattesa.

9. Devono essere disattese anche le ulteriori censure aventi ad oggetto l’inattendibilità dell’offerta presentata dalla controinteressata, sollevate sia con il ricorso principale che con i successivi motivi aggiunti, depositati il 30.4.2018.

9.1. Secondo la prospettazione di parte ricorrente l’importo offerto per il mantenimento e l’aggiornamento dell’anagrafica sarebbe palesemente sottostimato a fronte di una superficie di circa 25.000 mq., oggetto di rilievo CAD/BIM e della previsione di solo 160 ore per eseguire i rilievi sul campo, per restituirli in CAD e, successivamente, in BIM, secondo modalità compatibili con il software informatico descritto dalla Na. Gest..

La censura va disattesa in quanto dalla documentazione versata agli atti emerge che parte del lavoro relativo all’anagrafica è già stato eseguito da Cassa Depositi e Prestiti con conseguente possibilità per l’aggiudicatario di avvalersene, come del resto espressamente dichiarato dalla stessa controinteressata;
inoltre si evince che, a differenza di quanto sostenuto da parte ricorrente, le ore dichiarate sono 736 e non 160 in quanto occorre sommare le 160 ore per Cad Designer, alle 480 per Data Entry e alle 96 del Responsabile dell’aggiornamento dell’anagrafica.

Peraltro, merita di essere evidenziato come tale voce di costo, che per tutte le considerazioni esposte non può ritenersi sottostimata, non sarebbe comunque idonea ad azzerare l’utile dell’aggiudicataria e a far considerare la sua offerta in perdita.

9.2. Con riguardo alla dedotta incongruità delle ore di presidio indicate dalla controinteressata quale ulteriore sintomo dell’inattendibilità della sua offerta, il Collegio rileva che il capitolato stabilisce espressamente che la fascia oraria lavorativa della Cassa Depositi e Prestiti è “nei giorni dal lunedì al venerdì non festivi dalle ore 07.45 alle ore 18.15” e che sono considerati festività “i giorni di festività e semifestività delle Banche operanti in Italia (fonte ABI – Associazione Bancaria Italiana)”.

Lo stesso capitolato al punto 6.2.1. prevede che “per le figure professionali/personale aggiuntivo saranno utilizzati i valori previsti alle voci “manodopera” dei prezziari DEI e nel listino Assoverde. La Committente si riserva in ogni caso la facoltà di richiedere una quantificazione a CORPO di tali figure/personale aggiuntivo e per attività da effettuare fuori orario di lavoro, in orario notturno o festivo”.

Dalla lettura delle richiamate disposizioni del capitolato non appare, pertanto, condivisibile la prospettazione della ricorrente secondo la quale la presenza degli addetti al presidio dovrebbe essere costante e uniforme sia nei giorni feriali che in quelli festivi.

Ciò posto la valutazione di sostanziale correttezza del monte ore di presidio da parte di Na.Gest. adottata dalla Commissione, all’esito della verifica dell’anomalia, non appare affetta da macroscopiche illegittimità, evidenti errori o giudizi abnormi rispetto ai quali il giudice di legittimità può e deve esercitare il proprio sindacato.

9.3. Infine con i motivi aggiunti depositati il 30.4.2018 parte ricorrente lamenta l’inattendibilità dell’offerta presentata dalla controinteressata anche sotto il profilo del costo del lavoro dichiarato in merito alle attività inerenti la manutenzione dell’impianto antincendio (segnatamente delle 2.164 ore di servizio che gli specialisti degli impianti dovranno eseguire).

Secondo la prospettazione di parte ricorrente l’indicazione da parte di Na.gest Global Service del costo orario degli specialisti in euro 28,24 per ora, desunta dal preventivo della società Progest 97 con applicazione di un ribasso del 15%, sarebbe erronea laddove non considera che la predetta voce è stata quantificata in tali termini solo per i concorrenti che avrebbero sottoscritto il contratto di manutenzione con quest’ultima, dovendosi altrimenti applicare le tabelle previste dalla Federazione delle Associazioni Nazionali dell’Industria Meccanica Varia ed Affine in base alla quale il costo orario è pari a 92,50 euro con conseguente aumento esponenziale della somma indicata di 61.104,00.

Anche tale censura non è meritevole di accoglimento.

In primo luogo il Collegio rileva che per tutte le ragioni già esposte non è configurabile nessuna esclusiva nella gestione e manutenzione dell’impianto antincendio esistente presso la Stazione appaltante in capo alla Progest 97 s.r.l. come si evince sia dal capitolato che dalla ulteriore documentazione versata agli atti.

Dalle giustificazioni presentate dalla controinteressata è merso che il costo medio orario per gli specialisti, quantificato in euro 28.24, risulta congruo rispetto a quello previsto dalla tabella provinciale del costo del lavoro predisposta dal Ministero per operatori di III e di IV livello.

Pertanto la valutazione adottata dalla Commissione, all’esito della verifica dell’anomalia, non appare anche relativamente a tale voce affetta da macroscopiche illegittimità, evidenti errori o giudizi abnormi rispetto ai quali il giudice di legittimità può e deve esercitare il proprio sindacato.

10. Con il secondo motivo la ricorrente Natuna S.p.A. deduce che la Commissione di gara avrebbe provveduto ad una riformulazione del punteggio previsto in relazione al singolo elemento di valutazione dell’offerta tecnica, al di fuori di quanto previsto dalla lex specialis , riparametrando il punteggio massimo indicato dal disciplinare su quello massimo ottenuto dal migliore offerente. Mediante tale operazione, secondo la prospettazione della società ricorrente, si sarebbe violato il principio di concorrenza, proporzionalità e di par condicio .

10.1 Il Collegio deve dare atto che parte ricorrente ha dichiarato a verbale di rinunciare alla censura per la parte relativa alla riparametrazione.

10.2. La censura deve, invece, essere disattesa con riguardo alla dedotta omessa indicazione del singolo coefficiente/giudizio espresso da ogni componente.

Dalla documentazione versata agli atti emerge che ciascun commissario ha eseguito le proprie singole valutazioni su tutti i parametri per i quali la legge prevedeva l’attribuzione di punteggi, né il fatto che nel verbale allegato da parte ricorrente non siano riportati i giudizi singolarmente attribuiti dai commissari, ma la media degli stessi vale ad inficiare l’attività effettivamente svolta.

E’, infatti, evidente che l’indicazione della media sia una modalità di semplificazione che non vale ad elidere la circostanza che i singoli giudizi su ciascun criterio/sub criterio siano stati espressi dai commissari, come è stato dimostrato mediante il deposito delle tabelle.

12. Per tutte le suesposte ragioni il ricorso e i motivi aggiunti, depositati il 30.4.2018, devono essere respinti.

13. Le spese di lite seguono la soccombenza.