TAR Bari, sez. II, sentenza 2017-05-03, n. 201700450

Pubblicato il 03/05/2017

N. 00450/2017 REG.PROV.COLL.

N. 00605/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 605 del 2016, proposto da:
Diaverum Italia s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati F M C.F. MSTFLV49E21A662F, L L C.F. LBRLGU66B11A662D, S G C.F. GNCSLV74D20F376L, con domicilio eletto presso l’avv. F M in Bari, via Quintino Sella, n. 40;

contro

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato S O D L C.F. DLCSNR55H55D643E, con domicilio eletto presso la sede dell’Ufficio legale dell’Ente in Bari, al lungomare Nazario Sauro, nn. 31-33;

Azienda Sanitaria Locale Taranto, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Semeraro C.F. SMRDNC55B03F784R, domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria del T.A.R. Puglia in Bari, alla piazza Massari, n. 6;

Ministero della Salute non costituito in giudizio;

per l'annullamento

previa idonea misura cautelare:

1) della determinazione n. 55 del 16.3.2016 a firma del Dirigente della Sezione Programmazione Assistenza Ospedaliera, comunicata in pari data con nota prot. n. AOO-151/2477, nella parte in cui viene stabilito che il centro di dialisi gestito da Diaverum Italia s.r.l. non può erogare prestazioni di emodialisi contrassegnate con lettera “H”, fatte salve le altre prestazioni previste dalla D.G.R. n. 478/1998;

2) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali ai provvedimenti impugnati, ed in particolare, ove occorra, della circolare regionale n. AOO-151/12624 del 26.11.2012;

per l’accertamento del diritto di Diaverum Italia s.r.l. alla erogazione delle prestazioni contrassegnate con la lett. H) dal D.M. 22.07.1996 nel centro dialisi sito in Taranto alla via Lazzazzera n. 46 ed alla corresponsione del corrispondente corrispettivo a termini di tariffa;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e dell’Azienda Sanitaria Locale Taranto;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 gennaio 2017 la dott.ssa G S e uditi per le parti i difensori avv. S G, L L, avv. S O D L e avv. Domenico Semeraro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Diaverum Italia s.r.l., odierna ricorrente, si occupa di dialisi da circa vent’anni, avvalendosi di 22 centri ambulatoriali;
in particolare, gestisce il centro di dialisi sito nel comune di Taranto, alla via Lazzazzera n. 46, in possesso di regolare autorizzazione ex art. 5 L.R. n. 8/2004.

In adempimento degli accordi stipulati con l’A.S.L. di riferimento, ha erogato in favore di pazienti uremici cronici tutte le tipologie di prestazioni ambulatoriali individuate dal D.M. 22.7.1996;
ivi comprese quelle contrassegnate dalla lettera H.

Ha, quindi, impugnato la determinazione n. 55 del 16.3.2016 a firma del Dirigente della Sezione Programmazione Assistenza Ospedaliera, comunicata in pari data con nota prot. n. AOO-151/2477, nella parte in cui ha disposto che il centro di dialisi gestito da Diaverum Italia s.r.l., classificato a medio impegno assistenziale, non possa erogare le richiamate prestazioni di emodialisi contrassegnate dalla lettera “H”;
fatte salve le altre prestazioni previste dalla D.G.R. n. 478/1998, allegati 1 e 2. Ha impugnato altresì la circolare regionale n. AOO-151/12624 del 26.11.2012 del Dirigente Sezione Programmazione Assistenza Ospedaliera e Specialistica.

Va subito chiarito che tale circolare, per quanto qui rileva, ha riprodotto il contenuto della precedente circolare AOO151/9898 del 19.9.2012, annullata da questa Sezione con sentenza n. 1022/2013, confermata dal Consiglio di Stato (cfr. Sezione III, n. 2951/2015).

La ricorrente ha formulato, in particolare, le seguenti censure: nullità per violazione dell’effetto conformativo di cui alla predetta sentenza n. 1022/2013 come confermata in appello (motivo sub 1);
violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 - eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione (motivo sub 2);
violazione e falsa applicazione del richiamato D.M. 22 luglio 1996 e del R.R. Puglia n. 3 del 13 gennaio 2005 ss.mm.ii.- eccesso di potere per falsa presupposizione e irragionevolezza manifesta (motivo sub 3).

L’A.S.L. TA e la Regione Puglia si sono costituite in giudizio con memorie di analogo contenuto depositate –rispettivamente- il 7 e il 17 giugno 2013, confutando le avverse doglianze e chiedendo la reiezione del ricorso.

Nella camera di consiglio del 21 giugno 2016, è stata accolta l’istanza cautelare della ricorrente, con sospensione dei provvedimenti gravati, giusta ordinanza n. 321/2016, ritenendo prima facie fondata la ricostruzione operata in ricorso e prevalente in sede cautelare la tutela “ delle garanzie di appropriatezza”, considerato “il numero considerevole di pazienti dializzati assistiti nella struttura di cui si tratta per i quali non è stata contestualmente prevista la riallocazione in altre strutture, con tempi e modalità ragionevoli e senza soluzione di continuità assistenziale” ;
e tenuto altresì conto che “ le prestazioni contrassegnate con la lettera “H” di cui si è inteso interdire l’erogazione alla società ricorrente, con i provvedimenti gravati, rappresentano il nerbo delle prestazioni sanitarie rese dalla società stessa.”

Tale decisione è stata confermata in grado di appello dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 4627/2016 del 14.10.2016, in considerazione dell’emergenza determinata dalla mancata predisposizione di “.. misure atte a consentire la riallocazione dei molti pazienti assistiti presso il centro gestito da Diaverum Italia s.r.l. presso altre strutture, con tempi e modalità ragionevoli e, soprattutto, senza soluzione di continuità assistenziale”;
e ritenute viceversa appropriate le misure previste nel protocollo operativo stipulato con la Diaverum “ finalizzato a regolamentare le modalità di trasporto per i pazienti, in caso di complicanze, presso strutture ospedaliere attrezzate per tali casi” . Questo a prescindere dalla necessità –pure ivi rimarcata- di un approfondimento nel merito della “ questione dell’appropriatezza clinica delle prestazioni contrassegnate con la lettera “H””.

All’esito della pubblica udienza del 24 gennaio 2017, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso è fondato e va accolto sulla scorta delle censure articolate nei motivi sub 2 e 3.

2.1.- Con il secondo motivo, come già anticipato al punto 1, viene dedotta l’illegittimità del provvedimento impugnato per violazione dell’art. 7 della L. n. 241/1990 e per omessa istruttoria e motivazione.

Il motivo è fondato.

La determina dirigenziale emessa il 16 marzo del 2016 dalla Regione Puglia, che ha previsto il divieto per la Diaverum s.r.l. di erogare le prestazioni dialitiche contrassegnate dala lettera H) del D.M. del 22/07/1996, ha leso i suoi diritti partecipativi, impedendo alla stessa di intervenire nella formazione della volontà dell’Amministrazione già in fase procedimentale;
in particolare, la ricorrente avrebbe potuto rappresentare in contraddittorio le proprie ragioni a difesa dell’assetto di interessi già consolidatosi, in ragione di una prassi risalente e degli accordi contrattuali stipulati negli anni con la ASL TA, dai quali le suddette prestazioni H) non risultavano escluse.

Ciò che si è in effetti tradotto in un difetto di istruttoria delle determinazioni assunte.

Anche il giudice di appello ha stigmatizzato, in sede cautelare, l’insufficienza dell’istruttoria svolta, rimarcando che l’Amministrazione regionale non si sia curata previamente di accertare se le strutture pubbliche (o private debitamente accreditate) operative in ambito provinciale potessero, o meno, accogliere tutti i pazienti dializzati in cura presso le strutture gestite da Diaverum s.r.l.;
ciò che comporta anche la violazione di un fondamentale principio terapeutico quale quello della continuità assistenziale (Consiglio di Stato, Sez. III. Sentenza n. 2951 del 15/06/2015).

Una particolare esigenza di completezza nel processo di acquisizione preventiva degli interessi coinvolti derivava a maggior ragione dalle peculiarità proprie della materia, afferente a prestazioni c.d. salva vita che, notoriamente, incidono su delicati profili psicologici del paziente, titolare di un qualificato interesse alla continuità del trattamento terapeutico.

2.2.- Con il motivo sub 3, poi, la ricorrente articola censure di natura più strettamente sostanziale, essenzialmente dirette a contestare la ricostruzione del quadro normativo di riferimento operata dalla Regione, con gli atti impugnati, in tema di condizioni di erogabilità delle prestazioni “H” per cui è causa.