Pubblicato il 27/02/2023

N. 03377/2023 REG.PROV.COLL.

N. 13674/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13674 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Esco Mc S.r.l. in Liquidazione (già Studio Botta &
Associati S.r.l.), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati A M e A M D, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio A M in Roma, via degli Scialoja, 18;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - Gse Spa, in persona del legale rappresentate pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati L M, M A F e A P, con domicilio eletto presso lo studio legale degli avvocati Angelo Piazza e Gennaro Terracciano, in Roma, alla Piazza San Bernardo, 101;Ministero dello Sviluppo Economico, non costituito in giudizio;

nei confronti

Esco Marche S.r.l., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento prot. n. GSE/P20160074089 del 12.9.2016, trasmesso a mezzo PEC in pari data, avente ad oggetto “ attività di controllo mediante verifica e sopralluogo ai sensi dell’art.14 comma 1 del DM 28.12.2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dalla prima richiesta di emissione dei titoli di efficienza energetica con il codice 0142067043013R088, il cui soggetto titolare è la Società Studio Botta e associati s.r.l. ”, mediante il quale il GSE ha ritenuto che il progetto non disponesse dei requisiti per il riconoscimento degli incentivi derivanti dal meccanismo dei Titoli di Efficienza Energetica (TEE), conseguentemente disponendo il recupero di quanto erogato a titolo di incentivo, pari a 70 TEE;

- del provvedimento prot. n. GSE/P20160076482 del 23.09.2016, trasmesso a mezzo PEC in pari data, avente ad oggetto “ attività di controllo mediante verifica e sopralluogo ai sensi dell’art.14 comma 1 del DM 28.12.2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dalla prima richiesta di emissione dei titoli di efficienza energetica con il codice 0142067043013R088 -Seguiti commerciali ”, mediante il quale è stata disposta la restituzione di n. 70TEE di tipo II.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - Gse Spa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 gennaio 2023 la dott.ssa Paola Patatini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso ritualmente proposto, la Società Studio Botta e associati s.r.l. (ora E.S.CO. MC in liquidazione), ha adito questo TAR per ottenere l’annullamento dei provvedimenti in oggetto con cui il GSE non ha ritenuto che il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria, presentato dalla ricorrente - identificato con il codice 0142067043013R088 e riguardante interventi di sostituzione di vetri semplici con doppi vetri - disponesse dei requisiti per il riconoscimento degli incentivi e ha richiesto la restituzione di 70TEE o il relativo controvalore, pari ad €7.826,40, che la società ha provveduto a restituire al solo fine di evitare procedimenti di aggressione coatta, con espressa previsione di rivalsa.

1.1. Ad avviso della società, invero, gli interventi cd. standardizzati, come quelli in esame, proprio perché immodificabili e semplificati, non comporterebbero alcuna verifica in situ o approfondimento tecnico sulla realizzabilità o sul risparmio conseguibile, poiché già predeterminati nella relativa scheda tecnica (nella specie 5T), per cui gli approfondimenti istruttori e l’ostensione documentale disposti dal GSE già a partire dalla nota 29 aprile 2016 (cui ha fatto seguito la richiesta integrativa dell’11 luglio 2016) sarebbero esorbitanti e ingiustamente gravosi oltre a contrastare con la ratio della disciplina di riferimento (art. 14 DM 28 dicembre 2012 e Delibera AEEG EEN9/11).

1.2. Nonostante le diverse interlocuzioni intercorse e i numerosi riscontri forniti dalla ricorrente al riguardo, il GSE ha ritenuto tuttavia mancante o incompleta la documentazione attestante: la presenza di un impianto di riscaldamento pre-intervento e il relativo combustibile;
la visura catastale degli immobili oggetto degli interventi di sostituzione;
la sostituzione dei vetri singoli per alcuni clienti;
il titolo autorizzativo;
la prova che gli immobili non rientrino nelle previsioni di cui al d.lgs. n. 192/2005 ovvero d.lgs. n. 42/2004;
documentazione attestante il rispetto dei limiti di trasmittanza;
il dato UFR.

2. Il ricorso è affidato a sei motivi di diritto, per violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili, di seguito sinteticamente riportati:

I. col primo motivo, parte ricorrente contesta i provvedimenti impugnati in quanto asseritamente adottati in esito ad un’attività di controllo documentale ed istruttoria esorbitante ed eccessiva rispetto a quella attribuita al GSE dalla normativa di settore, soprattutto in considerazione del fatto che la procedura in questione, concernente una RVC relativa a progetti standardizzati, dovrebbe consentire una procedura semplificata e, di conseguenza, anche controlli semplificati, in base a quanto previsto dall’art. 4 dell’Allegato A della Deliberazione EEN 9/11;

II. col secondo, lamenta la violazione del legittimo affidamento e dei presupposti di cui all’art. 21nonies della legge n. 241/1990;

III. col terzo, contesta la richiesta di documentazione comprovante il titolo autorizzatorio degli interventi, trattandosi di sostituzione vetri ricadente nell’ambito dell’edilizia c.d. libera;

IV. col quarto, argomenta per la non invocabilità e applicabilità della normativa sugli interventi di ristrutturazione edilizia e di risparmio energetico, di cui all’art. 3 comma 2 ter del d.lgs. n. 192/2005 ovvero all’art. 136 del d.lgs. n. 42/2004;

V. col quinto, contesta la necessità delle richieste documentali e fotografiche avanzate dal GSE;

VI. col sesto, argomenta per l’inopponibilità del concetto di non addizionalità, pur dando atto che tale specifico profilo, inizialmente sostenuto dal GSE, non è stato poi riprodotto nella motivazione del provvedimento impugnato.

2.1. Da ultimo, formula altresì istanza risarcitoria.

3. Con ricorso per motivi aggiunti, depositato il 26 gennaio 2021, la ricorrente ha dedotto un ulteriore motivo per violazione e falsa applicazione dell’art. 42, commi 3, 3bis e 3ter, d.lgs. n. 28/2011, come novellati dall’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020, convertito in legge n. 120/2020, depositando in atti l’istanza presentata al GSE ai sensi dell’art. 56, comma 8, del decreto citato.

4. Si è costituito in resistenza il GSE, con deposito successivo di documentazione.

5. In vista della trattazione del merito, rinviata su richiesta motivata del GSE, il Gestore ha depositato memoria difensiva cui la ricorrente ha replicato.

6. Alla pubblica udienza del 18 gennaio 2023, la causa è passata in decisione sulla base degli scritti.

DIRITTO

1. Il ricorso non è fondato.

2. L’assunto da cui muovono tutte le doglianze della ricorrente poggia invero sulla non necessità, quanto piuttosto sull’esorbitanza, delle richieste formulate nella specie dal GSE, il quale, ad avviso della parte, avrebbe dovuto limitarsi alla verifica del rispetto dei requisiti in base agli elementi “standardizzati” già indicati nella scheda tecnica 5T, relativa agli interventi oggetto del progetto di riduzione dei consumi di energia presentato dalla società.

2.1. Contrariamente alla tesi ricorrente, il Collegio ritiene che il Gestore abbia invece provveduto conformemente al quadro normativo di riferimento, essendo infatti tenuto a verificare la corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti che hanno ottenuto certificati bianchi, cui corrisponde, per l’operatore, l’onere di fornire per tutti i clienti partecipanti e per ognuno degli impianti installati la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato con la documentazione prodotta nella scheda di rendicontazione.

2.2. L’art. 14 del DM 28 dicembre 2012 (titolato, «Verifica dell’esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti e sanzioni»), richiamato nel provvedimento impugnato, prevede, al comma 1, che “[i]l GSE, coadiuvato da ENEA, esegue i necessari controlli per la verifica della corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti che hanno ottenuto certificati bianchi. Allo scopo, verifica a campione la regolare esecuzione delle iniziative, la loro conformità al progetto approvato ed in aderenza alle linee guida in vigore alla presentazione del progetto, la completezza e regolarità della documentazione da conservare così come prescritto nelle schede tecniche, incluse le eventuali varianti approvate. Possono essere eseguiti sopralluoghi in corso d'opera e ispezioni nel sito di realizzazione del progetto, durante la realizzazione del progetto stesso o comunque durante la sua vita utile, al fine di verificare il corretto adempimento degli obblighi derivanti dal riconoscimento dei certificati”, disponendo inoltre, al comma 3, che “[n]el caso in cui siano rilevate modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, che incidono sulla quantificazione o l’erogazione degli incentivi, il GSE dispone l’annullamento dei certificati imputabili all’irregolarità riscontrata e applica al soggetto responsabile le misure di cui all’articolo 23, comma 3, del d.lgs. 28/2011, provvedendo, ai sensi dell’articolo 42 del medesimo decreto, a darne segnalazione alle autorità competenti, ivi inclusa l’Autorità per l’energia elettrica e il gas ai fini dell’irrogazione delle eventuali sanzioni”.

2.2.1. A sua volta, l’allegato A della Deliberazione EEN 9/11 dell’Autorità per l’Energia elettrica e il Gas, ha stabilito all’art. 14 (titolato «Documentazione da conservare e controlli a campione») che “[i]l soggetto responsabile delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi (ovvero il GSE, n.d.r.) effettua i controlli a campione previsti dall’articolo 7, comma 1, dei decreti ministeriali 20 luglio 2004, necessari ad accertare che i progetti oggetto di certificazione ed emissione dei titoli di efficienza energetica di cui all’articolo 16, comma 16.1 delle presenti Linee guida siano stati realizzati in modo conforme alle disposizioni dei medesimi decreti e alle Linee guida e secondo quanto dichiarato ai sensi del precedente articolo 13. Al fine di consentire i controlli di cui al comma 14.1, i soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare, per un numero di anni pari a quelli di vita tecnica delle tipologie di intervento incluse nel progetto medesimo, la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione (quindi, documentazione non tassativamente elencata, bensì riferita ad una categoria aperta, n.d.r. ) e nella documentazione inviata al soggetto responsabile delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi, ai sensi del precedente articolo 13, nonché il rispetto delle disposizioni regolatorie riferibili a ciascuna tipologia di intervento inclusa nel progetto. Per i progetti standardizzati e analitici la documentazione di cui al comma 14.2 deve essere idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione e come minimo: a) il rispetto dei requisiti previsti nella/nelle schede tecniche di riferimento (ad esempio delle condizioni di applicabilità e della normativa tecnica);
b) il numero di UFR oggetto dell’intervento o degli interventi (es.: fatture di acquisto) o, per i progetti analitici, la documentazione attestante la misurazione dei parametri indicati nelle schede tecniche di quantificazione;
c) il rispetto di quanto disposto all’articolo 9, comma 9.1. […]”.

2.3. Ne deriva che, alla luce della disciplina sopra richiamata, il GSE ha correttamente operato richiedendo la documentazione indicata dalla normativa di riferimento e gli altri atti necessari a dimostrare quanto richiesto dal legislatore in relazione a ciascun intervento.

2.4. In merito al potere di controllo delle Richieste di Verifica e Certificazione standard, vale poi richiamare quanto recentemente osservato dalla Sezione con la sentenza n. 7122/2022, per cui “[i]l potere di verifica e controllo degli atti di approvazione delle RVC rinviene il proprio fondamento sia nella disciplina di settore (d.lgs. n. 28 del 2011, DM 11 gennaio 2017, Linee Guida EEN 9/11), sia in quella generale in materia di dichiarazioni sostitutive (DPR 445 del 2000).

L’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 prevede infatti che l’erogazione di incentivi da parte del GSE sia subordinata alla verifica dei dati forniti dai soggetti interessati e che la stessa verifica sia effettuata attraverso il controllo della documentazione trasmessa, senza che sia precluso un accertamento di più ampio raggio.

Il Gestore deve invero verificare che gli interventi siano stati effettivamente realizzati in conformità al quadro regolatorio di riferimento nonché a quanto dichiarato dall’interessato al momento della presentazione della RVC;
che non siano stati oggetto di plurime richieste presentate dallo stesso o da altri soggetti;
che abbiano generato e continuino a generare risparmi energetici effettivi e non abbiamo dato luogo a indebiti cumuli di benefici.

4.2. In tale ottica, la Sezione, come da ultimo confermato anche dal Consiglio di Stato (Sezione Quarta, sentenza n. 2583/2022), ha riconosciuto la legittimità di un controllo avente ad oggetto la totalità degli interventi di efficientamento presentati da un soggetto, in quanto il metodo del controllo “a campione” è solo una delle possibili modalità di esercizio di detto potere, non essendo esclusa una verifica di estensione più ampia, anche in ragione del principio desumibile dalla disciplina in tema di dichiarazioni sostitutive secondo cui le Amministrazioni possono effettuare un controllo generalizzato sulle dichiarazioni rese (cfr. art. 71, DPR 445 del 2000).

È stato inoltre ritenuto che la concessione di termini non particolarmente estesi per l’invio della documentazione (termini che nella vicenda de qua sono stati, tra l’altro, più volte prorogati) non sia in grado di inficiare il procedimento di controllo in ragione dell’onere di conservare e rendere sempre disponibile la documentazione in possesso del soggetto beneficiario in base a quanto previsto dall’art. 14 dell’Allegato A alla deliberazione EEN 9/11;
né le richieste del GSE possono ritenersi ultronee, tenuto conto che questi può richiedere, a seguito dell’ammissione al regime incentivante, tutta la documentazione relativa alle schede tecniche di riferimento o informazioni a queste riferibili, che potrebbero comprendere qualcosa in più rispetto a quanto trasmesso all’atto di presentazione della RVC, al fine di verificare la veridicità e l’attendibilità di quanto dichiarato in occasione dell’istanza (cfr. Cons. Stato, sentenza n. 2583 cit.)”.

2.5. Alla luce di quanto sopra, il primo motivo di doglianza non ha quindi pregio.

3. Va parimenti disattesa la censura contenuta nel secondo motivo di ricorso, ripresa poi nel primo motivo dei motivi aggiunti alla luce della normativa sopravvenuta, con cui la parte lamenta la violazione, nella specie, dei presupposti legittimanti l’esercizio del potere di autotutela.

3.1. Al riguardo infatti, non può che ribadirsi l’orientamento consolidato che esclude la riconducibilità dei provvedimenti del GSE al paradigma dell’autotutela, essendo piuttosto espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato, il cui carattere non è mutato, come più volte detto, nemmeno a seguito della novella di cui all’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020, convertito in legge n. 120/2020 (il quale, come noto, ha subordinato l’esercizio del potere di verifica in questione ai presupposti di cui all’art. 21-nonies cit. e trova applicazione per i provvedimenti adottati dal GSE dopo il 17 luglio 2020, data di entrata in vigore della novella), in ogni caso non applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame.

3.2. La presentazione dell’istanza di cui al successivo comma 8 – come avvenuta nella presente vicenda – non vale infatti a rendere applicabile in questo giudizio lo ius superveniens , sul quale spetta invece al GSE pronunciarsi con un provvedimento autonomo ( ex multis , Consiglio di Stato, sentenza n. 127/2023), esulando in ogni caso dall’oggetto del presente giudizio l’inerzia serbata dal Gestore nella definizione del procedimento avviato ai sensi dell’art. 56, comma 8, cit.

4. Infondato è altresì il terzo motivo di ricorso, con cui la ricorrente contesta la richiesta del GSE di documentazione comprovante il titolo autorizzatorio degli interventi, trattandosi di sostituzione vetri ricadente nell’ambito dell’edilizia c.d. libera per la quale non sarebbe richiesta alcuna autorizzazione.

4.1. Fermo restando che, come è stato pure osservato nel precedente analogo, in base alla normativa ratione temporis vigente, gli interventi riconducibili alla c.d. edilizia libera avrebbero potuto essere eseguiti “previa comunicazione di inizio lavori all’ente comunale”, da presentarsi unitamente a una relazione tecnica di asseverazione (seppure per i soli interventi di cui al comma 2, lettera a) (cfr. sentenza 7122/2022), la richiesta del GSE era formulata nei seguenti termini: “eventuali titoli autorizzativi per la realizzazione dell’intervento in oggetto, ovvero dichiarazioni dell’Ente territorialmente competente al rilascio del titolo autorizzativo di non necessità dello stesso”, cosicché la società ben avrebbe potuto dare riscontro anche nell’ipotesi in cui tale titolo non fosse stato previsto.

5. Con il quarto motivo di ricorso, la società censura la richiesta del GSE in ordine alla documentazione atta a comprovare che l’edificio oggetto di intervento non ricada nelle situazioni previste dall’art. 3, comma 2 ter, del d.lgs. n. 192/2005, in materia di prestazione energetica e rendimento energetico nell’edilizia, ovvero che non ricada nelle ipotesi di cui all’art. 136 del d.lgs. n. 42/2004, relativo ad immobili di notevole interesse pubblico.

Sul punto la ricorrente, oltre a ritenere immotivata e irricevibile detta richiesta, afferma che gli interventi, tutti identici e consistenti nella sostituzione vetri, non rientrano nel novero delle disposizioni richiamate dal GSE.

5.1. Tale affermazione - non presentata invero in sede di osservazioni procedimentali atteso che, come risulta anche dal doc.13 allegato, la società si era limitata a contestare il dato richiesto senza fornire lo specifico chiarimento e il cui merito non spetta al giudice sindacare ex art. 34, comma 2, c.p.a. - non è comunque in grado di inficiare la legittimità del provvedimento impugnato essendo questo basato su diverse e numerose carenze documentali che hanno indotto il GSE a ritenere il progetto presentato non conforme.

6. Col quinto motivo, la società censura l’ingiusto aggravamento che sarebbe derivato dalla richiesta di ulteriore documentazione e produzione fotografica non prevista dalla normativa o reperibile aliunde dallo stesso GSE (come la visura catastale o le fatture relative per la determinazione dell’UFR).

Anche tale doglianza non ha pregio atteso che come è stato già detto, il Gestore ha il potere di impostare “un’azione di controllo ad ampio raggio, tesa a verificare la regolarità dei progetti di risparmio energetico alla luce del vigente quadro regolamentare” , essendo legittimato a “richiedere al soggetto proponente informazioni aggiuntive rispetto a quelle trasmesse”, con la conseguenza che la mancanza di tali elementi “determina, infatti, l’impossibilità di verificare la veridicità e l’attendibilità di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione ad essa allegata all’atto di presentazione delle relative RVC” (in tali termini, sentenza 7122/2022) .

7. Circa la non addizionalità degli interventi di alcuni clienti, dedotto col sesto motivo, il Collegio osserva che la doglianza è stata formulata per mero tuziorismo atteso che nella motivazione del provvedimento impugnato tale rilievo non è riproposto, pertanto esula dalle ragioni ostative dell’atto.

7.1. In ogni caso, al di là dell’inconferenza della censura, vale osservare che il concetto di addizionalità dell’intervento è coerente con la ratio sottesa al generale meccanismo di rilascio dei TEE ossia premiare solo – e strettamente – quegli interventi che, in assenza degli incentivi, non avrebbero potuto essere realizzati.

È stato infatti più volte affermato che “gli interventi suscettibili di incentivazione sono quindi quelli concretamente aggiuntivi rispetto a quelli che si sarebbero realizzati in assenza dell'incentivazione. Al contrario, se non lo sono, finiscono per essere un sussidio all’impresa da parte dello Stato lesivo della concorrenza” (ex multis, Consiglio di Stato, sentenza n. 2380/2019).

8. Quanto infine alla mancata applicazione dei commi 3 bis e 3 ter, dell’art. 42, d.lgs. n. 28/2011, come novellati da legislatore del 2020, dedotta con il secondo motivo dei motivi aggiunti, il Collegio osserva che al momento dell’adozione del provvedimento impugnato, l’art. 42, commi 3bis e 3ter, nella versione ratione temporis applicabile, era riferibile ai progetti a consuntivo e non già a quelli standardizzati come quello in esame, la cui espressa previsione è stata inserita solo in sede di modifica ex d.l. n. 76 del 2020, non applicabile per le ragioni già espresse sub. 3.1., di tal che va respinta anche detta censura.

9. L’acclarata infondatezza delle doglianze formulate avverso il provvedimento di decadenza, come pure nei confronti dell’atto di recupero che del primo rappresenta conseguenza necessitata, assumendo le somme erogate natura di indebito oggettivo per effetto della prima determinazione negativa, comporta altresì la reiezione della domanda risarcitoria.

10. Conclusivamente, il ricorso, integrato da motivi aggiunti, va respinto.

11. Le spese di lite sono liquidate in dispositivo secondo il principio di soccombenza.