TAR Bari, sez. III, sentenza 2017-11-27, n. 201701220

Pubblicato il 27/11/2017

N. 01220/2017 REG.PROV.COLL.

N. 00264/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO I

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 264 del 2017, proposto da:
Immobiliare Aedes s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati N S M e R V, con domicilio eletto in Bari, via Andrea da Bari, 35;

contro

Comune di Lucera, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato I L, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Prospero Petroni, 15;

Regione Puglia, Provincia di Foggia, non costituite in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum :
D M S, rappresentato e difeso dagli avvocati O M F, P P e E E D M, con domicilio presso la Segreteria del T.A.R. Puglia, in Bari, piazza Massari, 6;

per l’annullamento

- del Piano Urbanistico Generale del Comune di Lucera, con particolare riferimento alla disciplina impressa sul suolo di proprietà della ricorrente dall’art. 26.2 delle NTA;

- degli atti che ne hanno determinato l’approvazione, nei limiti dell’interesse, tra cui in particolare:

- la deliberazione di C.C. n. 74 del Comune di Lucera recante approvazione definitiva del PUG, pubblicata sul BURP n. 147 del 22.12.2016;

- la deliberazione di G.R. della Regione Puglia n. 1688 del 2.11.2016 recante recepimento delle determinazioni assunte dalla Conferenza di servizi e attestazione di conformità e compatibilità del PUG di Lucera;

- la deliberazione del Presidente della Provincia di Foggia n. 213 del 20.10.2016, attestante la conformità e la compatibilità del PUG di Lucera;

- le determinazioni assunte dalla Conferenza di servizi sul medesimo PUG;

- la deliberazione di C.C. n. 25 del 15.5.2014 del Comune di Lucera recante adozione del PUG;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso a quelli impugnati;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Lucera;

Visto l’atto di intervento ad opponendum di D M S;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 15 novembre 2017 per le parti i difensori come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - La società Immobiliare Aedes s.r.l. è proprietaria di particelle site in area qualificata come CUM (Contesto urbano compatto da tutelare e manutenere) incise dalle NTA del PUG approvato con la gravata deliberazione del Consiglio Comunale di Lucera n. 74 del 15.11.2016.

L’originaria delibera consiliare n. 25 del 15.5.2014 di adozione del PRG prescriveva per le zone CUM all’art. 47.2 delle NTA una distanza tra fabbricati pari alla semi somma delle altezze dei fabbricati prospicienti con un minimo di metri 10.

La società nel corso del procedimento presentava ai sensi dell’art. 11, comma 5 legge Regione Puglia n. 20/2001 l’osservazione n. 23 in relazione alla originaria formulazione dell’art. 47.2 delle NTA.

Con l’osservazione n. 23 si richiedeva che venisse fissata quale distanza tra fabbricati il distacco minimo assoluto di metri 10 tra pareti finestrate imposto dal D.M. n. 1444/1968 (art. 9, comma 2), senza alcun riferimento all’incidenza sulla distanza delle altezze dei fabbricati prospicienti.

Detta osservazione veniva accolta con delibera di Consiglio comunale n. 44 del 30.3.2015.

Il testo delle NTA elaborato e trasmesso alla Regione nel settembre 2015 a seguito dell’accoglimento della osservazione n. 23 contemplava per la zona CUM una distanza tra fabbricati di minimo 10 metri senza alcun riferimento ad altri elementi (come indicato nella stessa osservazione n. 23).

Successivamente la delibera di Giunta Regionale n. 270 del 14.3.2016 sanciva ai sensi dell’art. 11, commi 7 e 8 L.R. n. 20/2001 la non compatibilità del PUG del Comune di Lucera rispetto alla L.R. n. 20/2001 ed al DRAG (Documento regionale di assetto generale).

Con la citata deliberazione n. 270/2016 la Giunta regionale richiedeva il trasferimento delle disposizioni delle NTA relative alle zone CUM dalla “Parte Programmatica” alle “Previsioni strutturali”, con l’ulteriore specificazione con riferimento all’art. 28.2 - CUM: “nel ribadire che l’art. 47.2 delle Previsioni Programmatiche va inserito nelle Previsioni Strutturali si evidenzia che a seguito dei chiarimenti da operarsi la norma dovrà essere rivisitata”.

Detta deliberazione sul punto specifico ( i.e. necessità del trasferimento delle disposizioni delle NTA relative ai CUM dalla “Parte Programmatica” alle “Previsioni strutturali”) veniva confermata nella seduta del 27.7.2016 dalla conferenza di servizi indetta ai sensi dell’art. 11, comma 9 L.R. n. 20/2001.

Il nuovo art. 26.2 delle NTA approvate in via definitiva con la censurata deliberazione di C.C. n. 74 del 15.11.2016 prevedeva una disciplina per la distanza tra fabbricati difforme rispetto al tenore dell’osservazione n. 23 (accolta con la menzionata delibera consiliare n. 44/2015).

Invero, la citata disposizione (art. 26.2) contempla nuovamente l’incidenza dell’altezza dei fabbricati prospicienti sul distacco minimo:

«… Distanza tra i fabbricati: Df il distacco tra edifici con pareti (finestrata o non) prospicienti spazi esterni ed interni (pubblici o privati) sarà in ogni caso tale da assicurare un valore del rapporto tra l’altezza del fabbricato più alto e la larghezza dello spazio pari ad un massimo di 1,5 con distacco minimo pari a ml. 5 (cinque);
per i soli interventi su suoli liberi alla data di approvazione del piano la distanza minima Df tra fabbricati è pari ad un minimo di ml. 10,00 oppure nulla in caso di costruzione in aderenza …».

Con l’atto introduttivo del presente giudizio la società ricorrente impugnava l’art. 26.2 delle NTA del PUG di Lucera e gli altri atti in epigrafe indicati nella parte in cui contengono la disciplina dei suoli di proprietà della stessa.

Deduceva censure così sinteticamente riassumibili:

1) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 11 legge Regione Puglia n. 20/2001;
lesione dell’istituto partecipativo in tema di formazione del PUG: il Comune non avrebbe il potere di modificare nuovamente la clausola sulle distanze, azzerando la scelta effettuata in Consiglio comunale con la precedente delibera n. 44/2015 in sede di esame delle osservazioni ed in particolare in sede di accoglimento della menzionata osservazione n. 23;
così facendo il Comune avrebbe leso irrimediabilmente l’istituto partecipativo in tema di formazione del PUG previsto dall’art. 11, commi 5 e 6 L.R. n. 20/2001;

2) violazione del giusto procedimento;
eccesso di potere per illogicità manifesta e contraddittorietà;
difetto di motivazione: la modifica apportata sarebbe poi del tutto irragionevole, contraddittoria e priva di motivazione, posto che il distacco minimo di 10 metri di cui alla originaria formulazione dell’art. 47.2 delle NTA adottate con la delibera consiliare n. 25/2014 avrebbe soddisfatto adeguatamente il parametro normativo previsto dall’art. 9 D.M. n. 1444/1968;
la nuova formulazione dell’art. 26.2 imporrebbe in sostanza un vincolo di inedificabilità con pregiudizio per lo ius aedificandi attribuito dal Piano senza alcun valido motivo;
conseguentemente, per il suolo in oggetto resterebbe un “vuoto urbanistico” compromettendo, l’obiettivo della ricucitura urbana;
inoltre, sarebbe evidente la contraddittorietà della formulazione finale della disposizione censurata delle NTA rispetto alla osservazione n. 23 in precedenza accolta con la delibera n. 44/2015.

2. - Si costituivano il Comune di Lucera e l’interventore ad opponendum D M S, resistendo al gravame.

3. - Ciò premesso in punto di fatto ritiene questo Collegio che il ricorso debba essere respinto in quanto infondato, potendosi conseguentemente prescindere dalla disamina delle eccezioni preliminari formulate da parte resistente.

3.1. - Quanto al primo motivo di gravame, va, infatti, rilevato che non vi è stata alcuna violazione dei diritti di partecipazione della impresa ricorrente, essendo stata la stessa posta nelle condizioni di presentare osservazioni ai sensi dell’art. 11, comma 5 legge regionale n. 20/2001, osservazioni peraltro debitamente prese in considerazione con la delibera consiliare n. 44 del 30.3.2015.

Tuttavia, dalla descrizione dei fatti accaduti emerge che tra la delibera consiliare n. 44 del 30.3.2015 di accoglimento dell’osservazione n. 23 presentata dalla società istante e la gravata delibera consiliare n. 74 del 15.11.2016 di approvazione definitiva delle NTA del PUG si colloca temporalmente la menzionata DGR n. 270 del 14.3.2016 - resa ai sensi dell’art. 11, comma 9 L.R. n. 20/2001 - di non attestazione della conformità del PUG Lucera alla legge regionale n. 20/2001 e al DRAG.

Con la citata deliberazione n. 270/2016 la Giunta regionale non si limitava a richiedere delle mere modifiche di carattere sistematico - formale delle norme delle NTA relative ai CUM (al cui interno si collocano le particelle di proprietà della società ricorrente), bensì imponeva un trasferimento delle relative disposizioni delle NTA dalla “Parte Programmatica” alle “Previsioni strutturali”, con l’ulteriore specificazione con riferimento all’art. 28.2 - CUM: “nel ribadire che l’art. 47.2 delle Previsioni Programmatiche va inserito nelle previsioni strutturali si evidenzia che a seguito dei chiarimenti da operarsi la norma dovrà essere rivisitata”.

È evidente il riferimento al vecchio art. 47.2 delle NTA di cui alla delibera n. 25 del 15.5.2014 che conteneva la norma sulle distanze tra fabbricati.

È, altresì, palese che la previsione sulla distanza minima assoluta tra fabbricati di 10 metri (formulazione indicata dalla società Aedes con l’osservazione n. 23 ab origine accolta dal Comune), se poteva giustificarsi nell’ambito delle “Previsioni Programmatiche” delle originarie NTA, richiedeva un ripensamento alla luce della necessità del trasferimento - imposto dalla DGR n. 270/2016 - delle disposizioni delle NTA relative ai CUM dalla “Parte Programmatica” alle “Previsioni strutturali”.

Peraltro, era la stessa DGR n. 270/2016 che prescriveva espressamente una “rivisitazione” delle disposizioni in esame, quindi sul piano non soltanto sistematico - formale, ma anche evidentemente sostanziale.

E’, pertanto, legittimo l’esercizio, da parte del Comune, del potere pianificatorio in una logica di integrale rivisitazione comunque consentita ( rectius imposta) dalla citata DGR n. 270 del 14.3.2016, delibera quest’ultima che si colloca a valle nell’ambito del procedimento di cui all’art. 11 legge regionale n. 20/2001.

Va, altresì, evidenziato che detta deliberazione sul punto specifico ( i.e. necessità del trasferimento delle disposizioni delle NTA relative ai CUM dalla “Parte Programmatica” alle “Previsioni strutturali”) è stata confermata dalla conferenza dei servizi del 27.7.2016 indetta ai sensi dell’art. 11, comma 9 L.R. n. 20/2001.

Ne consegue che operano nel caso di specie i consolidati principi giurisprudenziali secondo cui nell’ambito della programmazione dell’assetto del territorio la P.A. gode di un ampio potere discrezionale (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 04/04/2011, n. 2104), mentre le osservazioni costituiscono meri apporti collaborativi, con la conseguenza che il loro rigetto ovvero il loro accoglimento non richiede una motivazione analitica.

Come evidenziato da Cons. Stato, Sez. IV, 08/05/2017, n. 2089:

“Le osservazioni formulate dai proprietari interessati costituiscono un mero apporto collaborativo alla formazione degli strumenti urbanistici e non danno luogo a peculiari aspettative;
pertanto, il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ritenute, in modo serio e ragionevole, in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano regolatore generale;
d’altra parte le scelte effettuate dall’Amministrazione pubblica, nell’adozione degli strumenti urbanistici, costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico- discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al piano regolatore generale, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni.”.

3.2. - Con riferimento al motivo di ricorso sub 2), va in ogni caso evidenziato che per le stesse ragioni in precedenza esposte non sussiste alcuna contraddittorietà tra provvedimenti della P.A. ovvero un difetto di motivazione.

Invero, le osservazioni accolte si inseriscono nella fase del procedimento di cui al comma 5 dell’art. 11 L.R. n. 20/2001, mentre l’indicazione, operata dalla DGR n. 270/2016, della “rivisitazione” delle norme relative al CUM per cui è causa si inserisce nella fase procedimentale immediatamente successiva (di cui ai commi 7, 8 e 9 dell’art. 11 citato: verifica, da parte della Regione, della compatibilità del PUG adottato rispettivamente con il DRAG e con il PTCP).

In detto stadio del procedimento non è contemplata dal legislatore regionale del 2001 una riapertura della fase di presentazione delle osservazioni da parte dei soggetti interessati.

In ogni caso, la necessità di rivisitazione (sul piano non soltanto - come visto - formale, ma anche sostanziale) della disciplina delle aree CUM in forza della DGR n. 270/2016, in uno alle esigenze di sicurezza ed incolumità (in caso di crollo) evidenziate nelle memorie finali di parte resistente e dell’interventore ad opponendum , fanno emergere in modo chiaro la razionalità della scelta urbanistica effettuata da ultimo dal Comune di Lucera con riferimento alla distanza tra fabbricati, pur se discordante dalla delibera n. 44/2015 che aveva originariamente accolto l’osservazione n. 23.

4. - Dalle argomentazioni espresse in precedenza discende la reiezione del ricorso.

5. - In considerazione della novità e complessità delle questioni affrontate, sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di lite.