Pubblicato il 05/07/2023

N. 04013/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01928/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1928 del 2023, proposto da
M.A.D. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato I M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Castellammare di Stabia, non costituito in giudizio;
Città Metropolitana di Napoli, in persona del Sindaco metropolitano pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato G C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato da parte del comune di Castellammare di Stabia in ordine all'istanza presentata dal ricorrente in data 28/02/2023 a mezzo pec prot.n°14487, con cui è stata richiesta la conclusione del procedimento amministrativo di cui alla domanda di autorizzazione unica ambientale in data 08.07.2022, ovvero al riscontro in ogni caso del suesteso atto di diffida, e di ogni atto, anche endoprocedimentale, comunque non conosciuto, consequenziale, connesso, preordinato e presupposto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Città Metropolitana di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2023 il dott. Fabio Maffei e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con atto notificato in data 12 aprile 2023 e depositato il successivo 24 aprile, la società Mad s.r.l. ha adito l’intestato T.A.R., ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., per sentir accertare l'obbligo del SUAP del Comune di Castellammare di Stabia di provvedere con l'emanazione di un provvedimento di accoglimento sull'istanza di Autorizzazione Unica Ambientale ai sensi del D.p.r. n. 59/2013, presentata in data 8 luglio 2022 dalla medesima ricorrente al S.U.A.P. del predetto Comune.

A sostegno del ricorso ha dedotto in punto di fatto:

di svolgere l’attività di macinazione di grani necessari per ottenere farine e semole per la produzione di pane e pasta e di aver, a tal fine, acquistato, in data 25.01.2017, un compendio immobiliare sito in Castellammare di Stabia alla via Trav. Varo n. 2, allo specifico scopo di destinarlo all’attività produttiva dianzi descritta;

al fine di iniziare la predetta attività aveva presentato in data 8 luglio 2022, istanza di autorizzazione unica ambientale ai sensi del d.p.r. n. 59/2013 finalizzata ad ottenere i titoli abilitativi di cui all'art. 3 comma 1 lettera a), c) ed e) del citato d.pr. 59/13;

tuttavia, essendole stato comunicato, in data 26.10.2022, dal SUAP del resistente Comune, il preavviso di diniego dell’istanza in questione a causa dell’asserita mancanza dei necessari titoli edilizi, l’istante aveva prodotto un’articolata e documentata memoria difensiva, unitamente alla nota prot.n. 186 del 16.01.2023, rilasciata dal Consorzio Asi, attestante la legittimità urbanistica del complesso immobiliare in parola;

nonostante avesse sollecitato la definizione del procedimento con nota datata 28.02.2023, prot. n°14487, pur avendo la Città Metropolitana, con comunicazione dell’11 aprile 2023, preannunciato l’archiviazione del procedimento in assenza di ulteriori atti assunti dal competente SUAP, quest’ultimo non aveva ancora adottato il provvedimento conclusivo.

Ciò posto, la società ricorrente ha richiesto l'accertamento, ai sensi dell'articolo 31 del D.Lgs. 104/2010, dell'inadempimento del S.U.A.P. del Comune di Castellammare di Stabia all'obbligo di concludere con provvedimento espresso di Autorizzazione Unica Ambientale il procedimento attivato con l'istanza dell’8 luglio 2022 e la conseguente condanna del medesimo S.U.A.P. a concludere lo stesso con un provvedimento espresso che contenga la comunicazione dell'avvenuto rilascio, da parte della conferenza di servizi, dell'Autorizzazione Unica Ambientale a favore della MAD s.r.l. per svolgere le attività di cui all'istanza presentata dalla società.

Il Comune resistente non si è costituito, nonostante la regolare sua evocazione in giudizio.

Si è costituita la Città Metropolitana di Napoli, assumendo e documentando di aver attivato il procedimento volto al rilascio della richiesta AUA nonché di aver sollecitato il SUAP del Comune di Castellammare di Stabia in ordine all’adozione del provvedimento conclusivo.

Il ricorso è stato trattenuto in decisione all'esito dell'udienza camerale del 20 giugno 2023.

2.- Il ricorso è ammissibile e fondato, nel senso di seguito precisato.

3.- Ed invero secondo pacifico orientamento, perché sia consentito il ricorso avverso il silenzio dell'Amministrazione, è essenziale che esso riguardi l'esercizio di una potestà amministrativa e che la posizione del privato si configuri come interesse legittimo, con la conseguenza che la domanda è inammissibile allorché la posizione giuridica azionata dal ricorrente consista in un diritto soggettivo;
il silenzio-rifiuto può infatti formarsi esclusivamente in ordine all'inerzia dell'Amministrazione su una domanda intesa ad ottenere l'adozione di un provvedimento ad emanazione vincolata ma di contenuto discrezionale e, quindi, necessariamente incidente su posizioni di interesse legittimo, e non già nell'ipotesi in cui viene chiesto il soddisfacimento di posizioni aventi natura sostanziale di diritti (cfr., tra le tante, T.A.R. Lazio, Sez. II, 9.1.2014, n. 245;
Consiglio di Stato, Sez. IV, 10.3.2014, n. 1087;
Sez. VI, 7.1.2014, n. 9;
Sez. V, 26.9.2013, n. 4793).

Pertanto, la domanda ex art. 31 e 117 c.p.a. azionata nella presente sede è ammissibile, dovendosi intendere l'istanza della società ricorrente non come relativa ad un diritto soggettivo, ma un interesse legittimo, quale deve ritenersi quello sotteso alla richiesta di A.U.A. di cui al d.p.r. n. 59/2013;
ciò in quanto si devono tenere distinti i due profili, quello relativo alla posizione giuridica sottostante l'istanza non esitata dall'Amministrazione, da quello relativo all'accertamento della fondatezza dell'istanza, che può aversi anche in relazione a posizioni di interesse legittimo, allorquando l'Amministrazione, con il suo comportamento, abbia esaurito la propria sfera di discrezionalità.

Ciò peraltro trova conferma nel disposto dell'art. 31 comma 3 c.p.a. il quale prevede che "Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall'amministrazione";
dal che la conferma che l'azione sul silenzio è spiegabile anche allorquando si deduca che l'attività dell'amministrazione sia sostanzialmente vincolata.

4.- Ciò posto, deve innanzi tutto evidenziarsi l'illegittimità dell'inerzia della P.A., ovvero del S.U.A.P. del Comune di Castellammare, che nonostante il decorso dei termini di legge ed i diversi solleciti ad esso inoltrati dalla Citta Metropolitana (vedi memoria di costituzione), non ha provveduto alla definizione del procedimento in ordine alla presentata istanza di A.U.A.;
infatti, sicure esigenze di giustizia sostanziale impongono la conclusione del procedimento, in ossequio anche al dovere di correttezza e buona amministrazione, "in rapporto al quale il privato vanta una legittima e qualificata aspettativa ad un'esplicita pronuncia" (ex multis, C.d.S., Sez. VI, n. 2318 / 2007). In casi come questo, invero, la mancata risposta della p.a. viola il "principio generale della doverosità dell'azione amministrativa", integrato "con le regole di ragionevolezza e buona fede" (T.A.R. Lazio – Roma, sez. II, 23 gennaio 2013 n. 788).

Si deve convenire, in particolare, con la ricorrente, circa la dedotta inidoneità della comunicazione del preavviso del diniego ad interrompere la censurata inerzia dell'Amministrazione, trattandosi di atto endoprocedimentale, non avente valore provvedimentale;
tanto, conformemente alla massima che segue (espressione, del resto, d'un orientamento consolidato in giurisprudenza): "Deve qualificarsi come atto meramente soprassessorio quello con il quale la P.A. non fa che rinviare sine die la soddisfazione dell'interesse alla conclusione del procedimento amministrativo, bene della vita in vista del quale può essere azionato lo strumento del rito del silenzio. Un contegno di questo tipo è senz'altro elusivo dell'obbligo di conclusione del procedimento amministrativo, sancito in termini chiari ed inequivoci dall'art. 2 della legge 241/1990, perché comporta un illegittimo arresto procedimentale capace di compromettere in radice il principio di certezza dei tempi dell'azione amministrativa. È chiaro, infatti, che l'atto soprassessorio lede radicalmente le legittime aspettative del cittadino, il quale finisce con il dover registrare un contegno che non è solo ostruzionistico da parte della P. A., ma rasenta talora il limite di un atteggiamento beffardo" (T. A. R. Puglia - Bari, Sez. III, 17/02/2022, n. 263).

5.- Ad ulteriore conferma di quanto detto, deve considerarsi illegittimo il silenzio del S.U.A.P. del Comune resistente nell'ipotesi di specie, a fronte di espresse previsioni normative che regolamentano il rilascio dell'A.U.A., contenute nel D.P.R. 13 marzo 2013, n. 59, con cui è stato adottato il "Regolamento recante la disciplina dell'autorizzazione unica ambientale e la semplificazione di adempimenti amministrativi in materia ambientale gravanti sulle imprese e sugli impianti non soggetti ad autorizzazione integrata ambientale, a norma dell'articolo 23 del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35";
procedura, questa, in relazione alla quale, peraltro, la Regione Campania, con delibera di Giunta n. 168 del 2016, ha adottato la "Guida Operativa - Procedura di rilascio dell'Autorizzazione Unica Ambientale" unitamente ai modelli "Attestazione di assolvimento dell'imposta di Bollo", "Comunicazione di avvio del procedimento" e "Modello Unico regionale di istanza", considerati parte integrante e sostanziale della guida operativa.

In tale guida operativa si precisa in particolare che, ai sensi dell'articolo 2, comma 1, lettera b) del citato D.P.R., la Provincia è l'Autorità competente al rilascio, rinnovo e aggiornamento dell'AUA, salvo diversa indicazione della normativa regionale.

L'AUA è pertanto adottata dall'Autorità competente (la Provincia competente per territorio - Città metropolitana) e rilasciata dal SUAP, secondo le procedure di cui all'articolo 4 del Regolamento, comprensivo di tutti i contributi dei soggetti competenti in materia ambientale per i singoli endoprocedimenti attivati.

L'Autorizzazione Unica Ambientale è pertanto un unico provvedimento che sostituisce e comprende fino a 7 diversi titoli abilitativi in materia ambientale che, precedentemente, l'impresa doveva richiedere separatamente ad Enti diversi, in virtù delle specifiche normative ambientali.

La nuova normativa, come precisato nella "Guida operativa", attua i criteri contenuti nell'art. 23 del D.L. n. 5/2012, (convertito nella L. 4 aprile 2012, n. 35), i quali prevedono che:

l'autorizzazione unica ambientale sostituisca ogni atto di comunicazione, notifica ed autorizzazione previsto dalla legislazione in materia ambientale;

l'autorizzazione venga rilasciata da un unico ente;

il procedimento autorizzatorio sia improntato al principio della proporzionalità degli adempimenti amministrativi, tutelando al contempo gli interessi pubblici coinvolti, tra i quali rientra l'ambiente.

L'AUA si applica a due grandi categorie di soggetti:

le imprese di cui all'art. 2 del Decreto del Ministero delle Attività Produttive 18 aprile 2005, ossia la categoria delle micro, piccole e medie imprese (PMI);

gli impianti non soggetti alle disposizioni in materia di autorizzazione integrata ambientale.

L'AUA sostituisce i seguenti titoli abilitativi:

l'autorizzazione agli scarichi idrici;

la comunicazione preventiva di cui all'art. 112 del D.Lgs. n. 152/2006 per l'uso agronomico di effluenti di allevamento, acque di vegetazione dei frantoi oleari ed acque reflue provenienti dalle aziende indicate dall'art. 112 del D.Lgs. n. 152/2006;

l'autorizzazione alle emissioni in atmosfera;

l'autorizzazione generale di cui all'art. 272 del D.Lgs. n. 152/2006

l'autorizzazione all'uso agricolo dei fanghi di depurazione;

le comunicazioni e le autorizzazioni per l'autosmaltimento e l'uso agevolato dei rifiuti.

Sono esclusi dall'AUA:

gli impianti soggetti ad AIA;

i progetti sottoposti a VIA (art. 26 del D.Lgs. n. 152/2006);

le procedure ordinarie per i rifiuti (art. 208 D.Lgs. n. 152/2006);

gli impianti FER (produttori di energia da fonti rinnovabili);

gli impianti asserviti alle attività di bonifica/messa in sicurezza di emergenza.

Sono inoltre esclusi dall'AUA gli impianti di depurazione di acque reflue urbane e quelli tecnicamente connessi, in quanto destinati allo svolgimento di attività di pubblico servizio.

Lo Sportello Unico Attività Produttive (SUAP), pertanto, è l'unico punto di accesso per il richiedente in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti la sua attività produttiva, che fornisce una risposta unica e tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni, comunque coinvolte nel procedimento, ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160.

In particolare, sulla base di quanto previsto dal Regolamento, il SUAP deve:

ricevere dal gestore/richiedente e trasmettere immediatamente in modalità telematica alla Provincia e ai soggetti competenti in materia ambientale, tutte le istanze e le comunicazioni al fine di garantire il rispetto delle tempistiche previste;

verificare la correttezza formale della documentazione ricevuta;

indire e convocare la Conferenza dei servizi di cui all'art. 7 del d.P.R. n. 160 del 2010, unicamente nei casi in cui, oltre al rilascio dell'AUA, siano richiesti ulteriori atti di assenso o autorizzazioni;

rilasciare al gestore il titolo autorizzatorio finale inclusivo dell'AUA ovvero, nei casi previsti dall'art. 4 comma 7 del d.P.R. 59/2013, il provvedimento di AUA adottato dalla Provincia.

Peraltro, vi è da evidenziare che le indicazioni della citata guida operativa devono integrarsi con la novella normativa di cui al D.Lgs. 30/06/2016, n. 127 che, come noto, ha provveduto a ridisciplinare l'istituto della conferenza di servizi.

In base all'art. 4 del Regolamento AUA, sono possibili differenti modalità procedurali per il rilascio dell'Autorizzazione:

si potranno avere procedimenti di durata pari od inferiore a 90 giorni, nei quali sia necessario acquisire solo l'AUA, nel caso in cui tale autorizzazione sostituisca titoli abilitativi per i quali la conclusione del procedimento è fissata in un termine inferiore od uguale a 90 giorni;
in questo caso, l'Autorità competente adotta il provvedimento di AUA e lo trasmette al SUAP, il quale provvede a rilasciarlo al gestore;
la conferenza dei servizi indetta dal SUAP è soltanto eventuale;

procedimenti di durata superiore a 90 giorni in cui sia necessario acquisire solo l'AUA. Nel caso in cui per uno dei titoli abilitativi richiesti sia previsto un termine di conclusione del procedimento superiore a 90 giorni, l'Autorità competente, entro 30 giorni dalla presentazione dell'istanza al SUAP, convoca la conferenza dei servizi ed adotta il provvedimento di AUA entro 120 giorni dal ricevimento della domanda (o 150 nel caso di richiesta di integrazioni) e lo trasmette al SUAP, che lo rilascia al gestore;

nel caso in cui, oltre all'AUA, siano richieste ulteriori autorizzazioni od atti di assenso il SUAP attiva il procedimento unico di cui all'art. 7 del D.P.R. n. 160/2010 ed indice eventualmente una conferenza dei servizi. In questo caso l'AUA, assunta negli stessi termini menzionati in precedenza, confluirà nel provvedimento unico adottato dal SUAP, ovvero, in caso di indizione della conferenza dei servizi, nella determinazione motivata di conclusione dei lavori della conferenza.

Ciò posto, va evidenziato che, nell'ipotesi di specie, con la nota del 18 maggio 2023, la Città Metropolitana ha preso atto del parere negativo espresso dal Comune in ordine alla regolarità edilizia dei manufatti presenti ed alla compatibilità urbanistica, dichiarando l’impossibilità di convocare la conferenza di servizi ed invitando il SUAP ad adottare il provvedimento espresso di diniego.

Ciò posto, il ricorso va accolto nel senso innanzi indicato, e per l'effetto, accertata l'illegittimità dell'inerzia serbata dal S.U.A.P. del Comune di Castellammare di Stabia in ordine all'istanza della società ricorrente, il predetto S.U.AP. va condannato ad adottare, nel termine di sessanta giorni dalla comunicazione o dalla notifica della presenta sentenza, la determinazione definitiva sull’istanza presentata dalla ricorrente in data 8 luglio 2022.

Nell'ipotesi di inerzia si nomina sin da ora, in accoglimento della relativa richiesta, come commissario ad acta, il Prefetto della Provincia di Napoli, con possibilità di delega ad un funzionario dell'Ufficio, che darà corso ai relativi adempimenti, in ipotesi di inottemperanza del Comune nel termine suindicato, nell'ulteriore termine di sessanta giorni su apposita richiesta della parte ricorrente.

Va disposta la trasmissione della presente pronuncia alla Corte dei Conti - Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Campania - Napoli, anche ai sensi dell'art. 2 comma 8 l. 241/1990, al passaggio in giudicato della presente sentenza.

6.- Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo a carico del Comune di Castellammare e in favore del ricorrente;
compensa per il resto.