Pubblicato il 18/05/2023

N. 03034/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01500/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.,
sul ricorso numero di registro generale 1500 del 2023, proposto da:
V Z, rappresentato e difeso dall'avvocato G C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Marco Evangelista, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato L A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

A) della deliberazione n. 39 del 29 dicembre 2022, pubblicata per 15 giorni all'albo pretorio dal 4 gennaio 2023, con la quale il Consiglio del Comune di San Marco Evangelista ha approvato il Bilancio di Previsione per il triennio 2023-2025 corredato degli allegati previsti;

B) della deliberazione n. 38 del 29 dicembre 2022, pubblicata per 15 giorni all'albo pretorio dal 4 gennaio 2023 con la quale il Consiglio del Comune di San Marco Evangelista ha approvato il Documento Unico di Previsione (DUP) per il triennio 2023-2025;

C) degli atti preordinati, connessi e consequenziali tra cui l'avviso di convocazione riunione del Consiglio comunale prot. n. 14357 del 22 dicembre 2022.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di San Marco Evangelista;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 aprile 2023 il dott. Gianmario Palliggiano, presenti l'avv. Criscuolo e l'avv. Adinolfi;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1.- Il ricorrente, V Z, è consigliere comunale in carica nel comune di San Marco Evangelista.

Con l’odierno ricorso, notificato il 17 marzo 2023 e depositato il successivo 27, ha impugnato, per l’annullamento previa richiesta di misura cautelare, le delibere n. 38 e n. 39 del 29 dicembre 2022, con le quali il consiglio comunale aveva approvato, rispettivamente, il Documento Unico di Previsione (DUP) ed il bilancio di previsione per il triennio 2023-2025.

2.- Avverso la delibera n. 39 del 2022 ha formulato le seguenti censure:

Violazione e falsa applicazione degli artt. 151, 170 e 174 d.lgs. 267/2000 (Testo unico degli enti locali – TUEL) e degli artt. 10 e 11 del Regolamento di contabilità del comune di San Marco Evangelista;
eccesso di potere per erronea presupposizione, illogicità procedimentale;
sviamento di potere e di procedura;
violazione dello jus ad officium del ricorrente, in qualità di consigliere comunale.

Osserva, in particolare, che l’art. 174, comma 2, TUEL impone ai regolamenti di contabilità dei comuni la previsione di un “congruo termine” per gli adempimenti relativi alla predisposizione ed all’approvazione del bilancio e dei suoi allegati. Aggiunge che i predetti regolamenti devono indicare i termini entro i quali i membri del consiglio e della giunta possono presentare emendamenti agli schemi di bilancio.

In linea con la menzionata disposizione di legge, l’art. 10 del Regolamento di contabilità del comune di San Marco Evangelista fissa un termine pari a 30 giorni - funzionale all’esercizio incomprimibile delle prerogative dei consiglieri comunali - tra l’approvazione della proposta di bilancio da parte della giunta e la seduta del consiglio comunale per l’approvazione di quest’ultimo, termine non rispettato nel caso in esame.

E’ accaduto infatti che, in data 15 dicembre 2022, il Sindaco comunicava ai consiglieri tramite PEC che, con deliberazioni n. 152 e n. 153 del 14 dicembre 2022, la giunta comunale aveva approvato il DUP e lo schema del bilancio di previsione per il triennio 2023-2025, unitamente alla relativa documentazione, con la conseguenza che, entro il 25 dicembre 2022, avrebbero potuto essere presentati emendamenti.

In seguito, con comunicazione prot. n. 14357 del 22 dicembre 2022, è stata fissata la seduta del consiglio comunale, in prima convocazione per il giorno 29 dicembre alle ore 18.00, in seconda convocazione per il successivo 30, alle ore 19.00.

L’assemblea consiliare è stata quindi convocata a distanza di soli sette giorni dall’adozione dello schema di bilancio da parte della giunta comunale ovvero prima dello spirare dei termini perché i consiglieri comunali, tra cui il ricorrente, potessero presentare eventuali emendamenti;
inoltre, la discussione era fissata a distanza di 14 giorni, ovvero prima dei 30 giorni indicati dal menzionato art. 10 del Regolamento di contabilità.

3.- Avverso la delibera n. 38 del 2022 ha formulato le seguenti ulteriori censure: il consiglio comunale ha approvato, nella medesima seduta, sia il DUP per il triennio 2023-2025 - con delibera n. 38 del 29 dicembre 2022 – sia il bilancio di previsione per lo stesso triennio - con delibera n. 39 di pari data, come da proposta approvata dalla giunta con le deliberazioni n. 152 e n. 153 del 14 dicembre 2022. Non è stata quindi dedicata, come sarebbe stato logicamente necessario, una specifica e precedente seduta del consiglio comunale per discutere e approvare in via esclusiva il DUP.

4.- Il Comune di San Marco Evangelista si è costituito in giudizio con atto depositato il 3 aprile 2023.

Con memoria depositata il 13 aprile 2023 in via preliminare, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per i seguenti motivi:

- difetto di giurisdizione del giudice adito;

- mancata notifica ad almeno uno dei controinteressati, identificabili nei consiglieri comunali, tenuto conto delle gravi conseguenze derivanti dall’eventuale annullamento giurisdizionale richiesto, con efficacia ex tunc degli atti impugnati;

- mancata impugnazione del presupposto Regolamento comunale.

Nel merito ha contestato la fondatezza delle pretese avversarie.

5.- Parte ricorrente, in data 15 aprile 2023, ha depositato memoria con la quale ha ribadito e puntualizzato le proprie posizioni.

La causa è stata iscritta al ruolo della camera di consiglio del 19 aprile 2023 per la discussione sull’istanza cautelare.

A conclusione della camera di consiglio, il Collegio, previo avviso alle parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., ha ravvisato i presupposti di legge per definire la causa con sentenza in forma.

6.- Va in primo luogo esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice adito.

L’eccezione è infondata.

L’impugnazione, da parte dei consiglieri, di delibere del consiglio comunale è strumentale a rimediare all’asserita lesione del loro ius ad officium, venendo dedotto l’interesse del componente il consiglio al corretto e pieno esercizio del proprio incarico a suo avviso illegittimamente inciso da una delibera. La questione, coinvolgendo l’interesse legittimo del consigliere al completo e pieno dispiegamento del proprio mandato rientra naturalmente nella giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo.

7.- Infondata è anche l’eccezione d’inammissibilità per omessa notifica ad almeno un controinteressato.

In relazione all’oggetto del giudizio, gli altri consiglieri comunali non versano nella posizione formale né sostanziale di controinteressati.

In primo luogo, le delibere, laddove annullate, non farebbero venire meno la loro carica.

In secondo luogo, la loro partecipazione alla seduta in cui sono state votate ed approvate le delibere contestate non è di per sé sufficiente a costituire una posizione individuale contrapposta a quella del consigliere ricorrente, il quale si duole della lesione al proprio jus ad officium (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 giugno 2007, n. 3385;
sez. V, 9 ottobre 2006, n. 6005;
Idem 13 giugno 2008, n. 2970).

In casi del genere non si riscontrano i due presupposti essenziali che integrano la nozione di controinteressato in senso proprio: l'elemento formale, ovvero la menzione espressa della persona nell'atto impugnato o la sua immediata rintracciabilità;
l'elemento sostanziale, ovvero l'interesse immediato e differenziato rispetto a quello del quivis de populo a mantenere gli effetti del provvedimento impugnato, riferibile in via esclusiva all'ente comunale e non ai singoli consiglieri.

8.- Il terzo eccepito profilo d’inammissibilità si risolve, a ben guardare, in una censura di merito, sicché la stessa può essere trattata congiuntamente all’esame delle questioni sostanziali introdotte con l’odierno ricorso.

Il ricorso è nel merito infondato.

L’art. 10 – rubricato “Predisposizione del bilancio di previsione” - del Regolamento comunale di San Marco Evangelista, approvato con delibera del consiglio comunale n. 27 del 16 settembre 2002, al comma 1, prevede che: “La proposta di bilancio annuale di previsione, la relazione previsionale e programmatica e la proposta di bilancio pluriennale, sono deliberati dalla Giunta Comunale, e presentati al Consiglio Comunale entro 30 giorni prima del termine fissato per l’approvazione (del) bilancio da parte del Consiglio Comunale”.

Può osservarsi che la disposizione regolamentare appena illustrata stabilisce solo il termine ultimo entro il quale la proposta di bilancio va presentata al consiglio comunale per l’approvazione, ma non anche la finestra temporale ( spatium deliberandi ) a disposizione dei consiglieri comunali. Per questo diverso aspetto trova applicazione la regola stabilita dal successivo art. 11 del Regolamento di contabilità - rubricato: “Bilancio di previsione – Presentazione di emendamenti” – il cui primo comma precisa che: “I consiglieri comunali hanno facoltà di presentare, entro 10 giorni dal deposito di cui al comma 3 del precedente art. 10, emendamenti allo schema di bilancio predisposto dalla Giunta comunale”. Il successivo terzo comma dispone, altresì, che: “Gli emendamenti dovranno essere depositati almeno tre giorni prima della discussione nella segreteria comunale”.

Invero, l’illustrato art. 10, comma 1, del Regolamento di contabilità è norma meramente programmatica la quale auspica che la delibera di giunta contenente l’approvazione della proposta di bilancio annuale intervenga in tempo utile per consentire, a sua volta, al consiglio comunale di approvarla entro il termine ultimo fissato per legge al 31 dicembre di ciascun anno.

La disposizione, pertanto, non introduce alcuna specifica regola – né può essere interpretata con questo significato, deponendo i profili letterale e sistematico in senso opposto – volta ad imporre che la discussione in consiglio comunale debba avvenire dopo 30 giorni dalla delibera di giunta per consentire ai consiglieri comunali di svolgere il loro munus.

Si rammenta al riguardo che - ai sensi dell’art. 151, comma 1, TUEL - il termine per l’approvazione del bilancio è il 31 dicembre, salvo differimenti da riconoscersi o con decreto del Ministero dell’interno, d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali (art. 151, comma 1, seconda parte) o con precisa disposizione legislativa.

In sostanza, posto che il termine per l’approvazione del bilancio annuale di previsione è il 31 dicembre di ciascun anno, la delibera di giunta di proposta di bilancio dev’essere presentata per l’approvazione del consiglio almeno 30 giorni prima. Ciò al fine di non incorrere nell’esercizio e nella gestione provvisoria di bilancio con applicazione del limite del dodicesimo, imposto dal comma 5 dell’art. 163 TUEL.

Diverso è il caso del bilancio consuntivo, di cui all’art. 227 TUEL ed all’art. 33 del Regolamento di contabilità, rubricato “Presentazione del rendiconto”, secondo cui testualmente “La proposta di deliberazione di approvazione del rendiconto della gestione deve essere messa a disposizione dei consiglieri comunali giorni 20 (venti) prima della seduta del consiglio comunale, nel quale è discusso il conto stesso.”.

Di conseguenza, avendo il ricorrente ricevuto in data 15 dicembre 2022 la comunicazione della seduta in prima convocazione fissata per il successivo 29, sono stati pienamente rispettati il termine di dieci giorni e lo spatium deliberandi di quattordici giorni.

Ne consegue che ciascun consigliere ha ricevuto l’avviso di deposito in tempo utile per presentare gli emendamenti, come previsto dai descritti artt. 10 e 11 del Regolamento di contabilità.

9.- Infondato è anche la seconda censura avverso l’approvazione del DUP 2023-2025.

Il ricorrente affida la doglianza ripercorrendo le argomentazioni delle sentenze del TAR Puglia n. 241/2019, 1505/2019 e 256/2023 le quali tuttavia non appaiono calzanti al caso in discussione.

Sul punto il Regolamento di contabilità del Comune di S. Marco Evangelista non contiene una disposizione secondo cui per l’approvazione del DUP sia dedicata un’apposita e precedente seduta a quella di approvazione del bilancio di previsione.

Del resto, come chiarito da questa stessa sezione con la recente sentenza n. 2068 del 31 marzo 2023, è importante accertare che il carattere di presupposizione logico tra DUP e Bilancio sia sostanziale e non solo formale, senza che tuttavia ciò richieda una seduta consiliare dedicata e fissata, per l’aspetto temporale, in una data antecedente quella destinata all’approvazione del bilancio di previsione.

Nel caso in esame, dall’analisi della discussione operata nella seduta di approvazione della delibera consiliare n. 39 del 2022, non impugnata sullo specifico punto, emerge che l’Assessore si è soffermato, nel corso del dibattito consiliare, sul DUP e sulle singole iniziative connesse all’approvazione del bilancio 2023/2025.

Ne deriva che l’iniziativa volta ad approvare il bilancio è stata sottoposta nella sostanza alla verifica di compatibilità e di coerenza col DUP, senza che abbia rilievo l’approvazione in una unica seduta, essendo sufficiente e determinante la presupposizione logica e non anche quella cronologica.

10.- Si ravvisano le giuste ragioni, in relazione al tipo di controversia per disporre la compensazione delle spese tra le parti in causa.