Pubblicato il 01/02/2023

N. 01767/2023 REG.PROV.COLL.

N. 08560/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8560 del 2022, proposto dai sig.ri C L, G L, M L e L D M L, rappresentati e difesi dagli avv.ti A V D C e M P, con domicilio eletto in Roma, Lungotevere Marzio n. 3;

contro

Comune di Anguillara Sabazia, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. F C, con domicilio eletto presso l’avv. Antonio Avitabile, con studio in Roma, via Lucio Papirio n. 83;

nei confronti

Sig.ri S Ccianelli e Valentino Crucianelli, rappresentati e difesi dall'avv. Riccardo Crucianelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Caio Mario 8;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia:

- del provvedimento prot. n. 12385 del 29 aprile 2022, con il quale il Comune di Anguillara Sabazia ha dato riscontro alla diffida avanzata dai ricorrenti in data 20.11.2020 e reiterata in data 07.06.2021, in ordine all’esercizio del potere di vigilanza edilizia/repressivo sanzionatorio di cui al D.P.R. n. 380/2001;

- di ogni altro atto connesso, ancorché di contenuto ignoto;

nonché per l'accertamento e la declaratoria:

- del carattere abusivo del manufatto per cui è causa e della conseguente necessità della relativa rimozione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Anguillara Sabazia nonché dei sig.ri S Ccianelli e Valentino Crucianelli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 gennaio 2023 la dott.ssa Roberta Mazzulla e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso tempestivamente notificato e depositato, i ricorrenti hanno impugnato il provvedimento prot. n. 12385 del 29 aprile 2022, con il quale il Comune di Anguillara Sabazia, nel dare riscontro all’ordine di provvedere di cui alla sentenza di questa Sezione n. 3691 del 31.03.2022, ha escluso i presupposti per l’esercizio del potere repressivo sanzionatorio di cui al D.P.R. n. 380/2001, dagli stessi compulsato in relazione al muro di contenimento dei controinteressati, insistente in una porzione del territorio comunale distinta in Catasto al foglio 8, part. 441, confinante sul lato est., con la loro proprietà (foglio 8, part. 779).

Ciò sulla scorta della motivazione appresso trascritta:

- «In merito alla presunta irregolarità della costruzione al confine con la proprietà dei Sig.ri Crucianelli, censita al Foglio 8, Particella n. 441 del N.C.E.U. del suddetto Comune, dalla disponibilità degli atti, emerge che la costruzione è assistita da Concessione Edilizia n. 315/97/17 per la realizzazione di una casa colonica con annessi agricoli, previo parere favorevole della Commissione Edilizia Comunale e Nulla Osta della Regione Lazio, conformemente al procedimento amministrativo richiesto dalla Legge 765/1967»;

- «Sulle asserite dimensioni del muro di confine, non vi sono misurazioni certe che ne attestino l’esatta altezza e/o estensione;
ma dagli elementi in nostro possesso, sembra che il muro di confine risulti composto da n. 2 sezioni di contenimento, una delle quali all’interno della proprietà L, mentre l’altra insistente sulla proprietà Crucianelli. In ogni caso, ci si rende disponibili ad ogni eventuale ed opportuno accertamento sullo stato dei luoghi»;

- «Il terrazzamento eseguito sul confine tra le due proprietà appare comunque conforme alle norme urbanistiche vigenti all’epoca della realizzazione, e segnatamente all’art. 23 del Piano Territoriale Paesistico: “La costruzione deve corrispondere al profilo naturale del terreno, salvo terrazzamenti o riporti non superiori a m. 1,50, i quali vanno rivestiti con pietre locali e, preferibilmente, schermati a verde”» .

2. Il ricorso risulta affidato ai motivi di diritto appresso sintetizzati e raggruppati per censure omogenee.

- “Violazione dell’art. 97 Cost. e della legge n. 241/1990. Violazione del D.Lgs. n. 42/04, del D.P.R. n. 380/01, del Regolamento edilizio del Comune di Anguillara Sabazia. Violazione e falsa applicazione della legge n. 765/67. Violazione del PTP della Regione Lazio relativo all’ambito territoriale numero 3 e delle relative norme tecniche, nonché del vigente PTPR. Violazione delle leggi n. 1089/39, n. 1497/39 e n. 431/1985, nonché del D.M. n. 266 del 23.10.1960 e dei D.M. del 21.9.1984 e del 22.5.1985. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. Sviamento”;

- “Violazione dell’art. 97 Cost. e della legge n. 241/1990. Violazione della legge n. 1150/42 e del

D.P.R. n. 380/01. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, manifesta irragionevolezza e contraddittorietà. Carenza di motivazione. Elusione dell’ordine impartito dal TAR Lazio con la sentenza n. 3691/22. Violazione dell’art. 112 c.p.a. Sviamento”;

La concessione edilizia n. 315/97/17 del 10.04.1997, richiamata nella nota impugnata, avrebbe riguardato esclusivamente la casa colonica dei controinteressati ed i relativi annessi agricoli (stalla e fienile) ma non anche il muro di fabbrica, munito di fondazioni in calcestruzzo armato - non raffigurato negli elaborati progettuali allegati all’istanza di rilascio di siffatta concessione – che i controinteressati, prima di edificare la casa colonica, avrebbero abusivamente realizzato quale misura di contenimento del terrapieno dagli stessi altrettanto abusivamente creato, con conseguente azzeramento del naturale ed originario dislivello del terreno lungo la linea di confine tra le proprietà L-Crucianelli.

La realizzazione di detto manufatto, lungo circa 45 mt. e alto circa 2,30 mt., e connesse opere di movimento terra, sbancamento ed artificiale spianamento orizzontale dell’originario profilo declive del terreno, avrebbero comportato, in area soggetta a vincolo paesaggistico ex D.M. del 23.10.1960 (ricompresa dapprima nel PTP Ambito Territoriale n. 3 e, successivamente, nel P.T.P.R., della Regione Lazio), un’irreversibile trasformazione del territorio senza le necessarie autorizzazioni edilizie e paesaggistiche, con conseguente obbligo, per il Comune, di ordinare ai controinteressati il ripristino dello stato dei luoghi.

Quanto sopra disvelerebbe la superficialità dell’istruttoria condotta a fronte della diffida dei ricorrenti, e, dunque, l’insufficienza della motivazione sottesa al provvedimento impugnato, viepiù evidenti in considerazione della contestuale ammissione circa l’inesistenza di “ misurazioni certe che ne attestino l’esatta altezza e/o estensione ” del muro in contestazione nonché della dichiarata disponibilità “ ad ogni eventuale ed opportuno accertamento sullo stato dei luoghi ” che, viceversa, dovuto avrebbe precedere, e non già seguire, la conclusione del procedimento.

- “ Violazione dell’art. 97 Cost. e della legge n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione dell’art. 23 del PTP n. 3 della Regione Lazio. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, manifesta irragionevolezza e contraddittorietà. Carenza di motivazione ”;

Diversamente da quanto sostenuto dal Comune, le opere di sbancamento, terrazzamento e contenimento del terrapieno in contestazione, dell’altezza di 2,30 metri circa, contrasterebbero con la disciplina vincolistica di cui al P.T.P. della Regione Lazio relativo all’ambito territoriale numero 3, illo tempore vigente - oltre che con quella di cui all’attuale P.T.P.R. – la quale legittimerebbe la realizzazione di costruzioni ad uso agricolo corrispondenti al profilo naturale del terreno, salvo terrazzamenti o riporti non superiori a 1,50 metri, nella specie superati, per come sarebbe evincibile dalla relazione tecnica prodotta dai controinteressati nell’ambito del giudizio definito da questa Sezione con la sentenza n. 3691/2022.

3. Il Comune di Anguillara Sabazia ha resistito al gravame, chiedendone il rigetto. In particolare, l’amministrazione ha sostenuto che le opere di livellamento del terreno, avente in origine un andamento declive, e successivo terrazzamento/contenimento, mediante il muro di fabbrica in contestazione (dell’altezza, a partire dalla quota zero, di 1,10 mt., e, sottostante la quota zero, di 0,80 mt.), in quanto propedeutiche alla costruzione della casa colonica dei controinteressati, alla quale sarebbero legate da un vincolo di pertinenzialità, sarebbero implicitamente assentite dalla concessione edilizia n. 315/97/17 del 10.04.1997, avente ad oggetto la casa colonica in questione, ovvero, comunque, sarebbero state soggette ad autorizzazione gratuita di cui all’art. 7 l. n. 94/82. Tali opere, peraltro, risulterebbero conformi alle prescrizioni paesaggistiche di cui all’art. 23 del P.T.P. n. 3, illo tempore vigente.

4. Anche i controinteressati, costituitisi in giudizio, hanno contestato la fondatezza del gravame mediante articolate e documentate deduzioni difensive, sostanzialmente analoghe a quelle dell’amministrazione comunale.

5. Con ordinanza n. 5612 dell’8.09.2022, il Collegio ha ritenuto, ex art. 55 comma 10 c.p.a., che le esigenze cautelari di parte ricorrente potessero essere soddisfatte mediante la celere definizione della controversia nel merito.

6. In occasione della pubblica udienza del 17.01.2023, in vista della quale le parti hanno ribadito le proprie ragioni, mediante il deposito di memorie conclusive e di replica, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è, in parte, fondato e, come tale, deve essere accolto, nei termini appresso indicati.

8. Lo scrutinio delle censure poste a base del gravame passa dalla preliminare ricognizione circa le caratteristiche tecniche nonché la destinazione funzionale delle opere edilizie in contestazione, realizzate dai sig.ri Crucianelli a carico del terreno agricolo di loro proprietà, in origine naturalmente degradante verso la proprietà dei ricorrenti.

Sul punto, gli stessi controinteressati hanno ammesso come la natura declive del terreno in questione - desumibile dagli stessi elaborati progettuali allegati all’istanza di rilascio della concessione edilizia n. 315/97/17 del 10.04.1997 – non avrebbe consentito di costruire la casa senza la preventiva esecuzione di sbancamenti, spianamenti orizzontali, con conseguente realizzazione di un terrazzamento con n. 2 salti di quota e, quindi, di un terrapieno artificiale, che ha alterato, dal punto di vista geomorfologico, il livello naturale del piano di campagna.

A contenimento di tale terrapieno è stato edificato un muro che, a detta degli stessi controinteressati, è alto 1,80 mt. ed è munito di fondazioni in cemento armato (con interasse di circa 4 metri), così da renderlo idoneo allo scopo.

9. Rebus sic stantibus e considerato che, per altrettanta ammissione dei controinteressati, della suddetta attività di sbancamento e conseguenziale realizzazione del muro di contenimento del terrapieno che ne è derivato non vi è traccia negli elaborati grafici allegati all’istanza di rilascio della concessione edilizia n. 315/97/17 del 10.04.1997, occorre, dunque, verificare, avuto riguardo alla disciplina normativa illo temp o re vigente, la realizzabilità delle opere in discussione in assenza tanto di un titolo edilizio ad hoc – concessione edilizia/autorizzazione edilizia – quanto della preventiva autorizzazione paesaggistica ex art. 7 l. 29 giugno 1939, n. 1497.

Quanto sopra in considerazione del fatto che l’area oggetto di intervento risulta essere di interesse paesaggistico, giacché vincolata ex D.M. 23.10.1960, n. 266 e ricompresa nell’allora vigente PTP Ambito Territoriale n. 3 della Regione Lazio (per come desumibile dall’autorizzazione paesaggistica che assiste la casa colonica;
doc. all. 6 alla memoria difensiva del Comune di Anguillara Sabazia dell’1.09.2022).

10. Dal punto di vista urbanistico-edilizio, coglie nel segno l’obiezione dei ricorrenti secondo cui le opere in parola avrebbero dovuto essere preventivamente autorizzate dal Comune, non potendo le stesse ritenersi oggetto di un assenso implicito in quello relativo all’edificazione della casa colonica.

Ciò in considerazione della natura non “pertinenziale” delle opere in parola rispetto alla costruzione dell’edificio rurale in questione.

Ed invero il concetto di “pertinenza urbanistica” – ontologicamente diverso dal concetto di opera propedeutica/strumentale – presuppone la realizzazione di una attività edilizia che, innanzitutto, non sia impattante quanto al preesistente assetto del territorio. Deve, poi, trattarsi di un’attività che non abbia una propria autonomia funzionale, neanche potenziale, in quanto esclusivamente destinata a “servire” alla costruzione principale, nel rispetto di un rapporto di proporzionalità necessaria, collegata all'impossibilità di soluzioni progettuali diverse (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 23/06/2017, n. 3439;
T.A.R. Campania, Napoli, IV, 2.4.2015, n. 1927;
III, 9.12.2014, n. 6431;
VI, 6.2.2014, n. 785;
T.A.R. Campania, Napoli, IV, 14.11.2016, n. 5248;
Cons. Stato, III, 26.4.2016, n. 1613;
T.A.R. Lazio, Roma, I, 2.4.2015, n. 4975;
Cons. Stato, sez. VI, 31.3.2014, n. 1512;
T.A.R. Molise, 31.3.2014, n. 225;
Cons. Stato, IV, 4.5.2010, n. 2565).

11. L’operazione di verifica dei parametri sopra indicati non può che avere, nel caso in esame, esito negativo.

Ciò in quanto l’imponente attività di sbancamento del terreno naturalmente degradante verso la proprietà L, con conseguente alterazione dell’originario pendio dello stesso, mediante la realizzazione del terrapieno contenuto da un muro di fabbrica, munito di fondamenta in cemento, ha sensibilmente alterato il preesistente assetto del territorio, così atteggiandosi, a prescindere dalla sua propedeuticità rispetto alla successiva costruzione della casa colonica, quale opera munita di autonomia costruttiva e funzionale, quest’ultima consistente nel sostenere il terreno al fine di evitare movimenti franosi.

Trattandosi, dunque, di un’attività autonomamente rilevante e, quindi, valutabile, dal punto di vista urbanistico-edilizio, la stessa avrebbe dovuto essere previamente assentita dal Comune, mediante il preventivo rilascio di un titolo edilizio ad hoc.

Quanto sopra trova conferma in quel consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa e civile secondo cui « il permesso di costruire è necessario per la realizzazione dei terrapieni e dei muri di contenimento che producono, come nel caso di specie, un dislivello del terreno oppure hanno accentuato quello già esistente » (così T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 18/05/2022, n. 492;
Consiglio di Stato sez. II, 13 dicembre 2019, n. 8487;
Cass. Civ, sez II, 22 gennaio 2010, n. 1217;
conf. id. Cass. Civ., sez. II, 10 gennaio 2006, n. 145 e id. Cass. Civ., sez. II, 15 giugno 2001, n. 8144;
nello stesso senso T.A.R. Abruzzo, Pescara, 26 novembre 2018, n. 350;
Cons. Stato, Sez. VI, 9 luglio 2018, n. 4169).

12. Ebbene, nel caso in esame, non vi è traccia agli atti del giudizio di alcuna richiesta, proveniente dagli odierni controinteressati, circa il preventivo rilascio, da parte del Comune di Anguillara Sabazia, di una concessione edilizia - ovvero di una autorizzazione edilizia, onerosa o gratuita che sia - che li legittimasse alla realizzazione delle opere in contestazione, le quali, in assenza del preventivo rilascio un titolo edilizio ad hoc , giammai richiesto, devono ritenersi illegittime, dal punto di vista urbanistico-edilizio.

13. Colgono, inoltre, nel segno le censure tendenti a sostenere l’illegittimità delle opere in contestazione, anche dal punto di vista paesaggistico, avendo le stesse determinato, per come sopra ampiamente evidenziato, una sensibile alterazione delle caratteristiche geomorfologiche del territorio, in area sottoposta a vincolo ex D.M. 23.10.1960, n. 266, in assenza della preventiva autorizzazione paesaggistica, imposta, secondo la disciplina illo tempore vigente, dall’art. 7 l. 29 giugno 1939, n. 1497, richiamato dalla cd. Legge Galasso del 1985, n. 431, secondo cui ogni modificazione permanente dello stato dei luoghi, in area vincolata, deve essere preventivamente assentita dall’autorità tutoria del vincolo.

13.1 Né sostegno della pretesa esenzione delle opere in parola dal regime autorizzatorio summenzionato può valere il richiamo, operato dal Comune e dai controinteressati, alle disposizioni di cui all’art. 23 del P.T.P. n. 3 della Regione Lazio, illo tempore vigente.

Ciò in quanto, innanzitutto, la disposizione in esame esentava gli interessati dall’obbligo di premunirsi della necessaria autorizzazione paesaggistica esclusivamente a fronte di attività strumentali, in via diretta ed immediata, all’utilizzazione agricola del suolo (« Rientrano tra le opere non soggette ad autorizzazione le sistemazioni idrauliche e gli impianti di irrigazione, i terrazzamenti, i riporti, gli scassi, le arginature, le palificazioni, i pergolati, le tettoie e le schermature poste a protezione delle colture, la posa di teloni o di rivestimenti mobili e gli impianti per la stabilizzazione delle condizioni termiche o di illuminazione con plastica o altri materiali mobili, anche se abbisognino di intelaiature stabilmente infisse al suolo» (così art. 23 P.T.P. n. 3 in atti).

Nella specie, invece, l’attività di sbancamento e successiva creazione dell’artificiale terrazzamento, contenuto dal muro di fabbrica in contestazione, è stata realizzata in funzione della successiva edificazione della casa colonica e, come tale, avrebbe dovuto essere preventivamente autorizzata, dal punto di vista paesaggistico.

Quanto sopra è comprovato dallo stesso tenore dell’art. 23 citato P.T.P., secondo cui « In generale ogni edificazione nelle zone agricole deve essere in armonia con le forme tradizionali locali dell'edilizia rurale. Deve essere evitato, salvo imprescindibili ragioni di ordine tecnico, che le costruzioni sorgano sul colmo delle alture e ne deturpino il profilo. […]. La costruzione deve corrispondere al profilo naturale del terreno, salvo terrazzamenti o riporti non superiori a M.1,50, i quali vanno comunque rivestiti con pietre locali e, preferibilmente, schermati a verde. In ogni caso l'altezza delle costruzioni viene calcolata dal punto più basso».

Orbene, siffatte prescrizioni contenute nel P.T.P. – che, peraltro, nella specie, non sembrano rispettate considerata l’altezza del muro, pari ad almeno 1,80 mt. – presuppongono che l’autorità tutoria ne verifichi il rispetto in sede di rilascio di una preventiva autorizzazione paesaggistica, ex art. 7 l. n. n. 1497/1939, che, nella specie, non risulta essere stata richiesta, con conseguente illegittimità dell’attività in contestazione.

14. In conclusione, il ricorso è fondato, quanto alla domanda di annullamento, e, come tale, deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento prot. n. 12385 del 29 aprile 2022, con il quale il Comune di Anguillara Sabazia ha dato riscontro alla diffida avanzata dai ricorrenti in data 20.11.2020 e reiterata in data 07.06.2021, in ordine all’esercizio del potere di vigilanza edilizia/repressivo sanzionatorio di cui al D.P.R. n. 380/2001.

15. La domanda di accertamento dell’obbligo del Comune di ordinare la rimozione delle opere edilizie in parola deve, invece, essere rigettata, giacché rientra nel potere dell’amministrazione, e non anche in quello del Giudicante, individuare quali siano conseguenze sanzionatorie, tra quelle previste dalla normativa vigente, applicabili al caso in esame.

16. Quanto, infine, alla richiesta di cancellazione delle frasi ritenute offensive, oralmente formulata dal difensore dei controinteressati in occasione dell’udienza pubblica di discussione del ricorso, ritiene il Collegio che, a prescindere dalla disamina della questione nel merito – che appare, invero, infondata, trattandosi di espressioni rientranti nell’ordinaria dialettica delle parti – la querelle possa ritenersi sopita in ragione delle formali “scuse” contestualmente espresse dal difensore di parte ricorrente.

17. Le spese, avuto riguardo alla reciproca soccombenza, possono essere integralmente compensate tra le parti.