Pubblicato il 11/12/2023

N. 00715/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00320/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 320 del 2023, proposto da G B, A R B e A B, in proprio e nella qualità di eredi di S B, morto il 12.11.2020, e C F, morta il 27.3.2009, rappresentati e difesi dall’avv. A M C G, PEC guida0220@cert.avvmatera.it, domiciliata ai sensi dell’art. 82 R.D. n. 37/1934 presso la Segreteria di questo Tribunale;

contro

Comune di Bernalda, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. F C, PEC calculli0083@cert.avvmatera.it, domiciliato ai sensi dell’art. 82 R.D. n. 37/1934 presso la Segreteria di questo Tribunale;

per la declaratoria

dell’illiceità dell’occupazione e trasformazione del terreno foglio n. 31, particella n. 2766, il quale è stato occupato per 78 mq. per la costruzione di una strada comunale (progetto approvato con Del. C.C. n. 36 del 2.6.1983 e relativa variante approvata con Del. C.C. n. 306 del 27.3.1987), i cui lavori sono iniziati il 27.4.1984 ed ultimati il 15.5.1989, ma non è stato più emanato il provvedimento di espropriazione definitiva entro il termine di efficacia quinquennale, decorrente dal termine di 3 mesi dall’emanazione del provvedimento di occupazione d’urgenza del 26.3.1984 per l’immissione in possesso, cioè dal 26.6.1984;

nonché per la condanna del Comune di Bernalda:

alla restituzione, previo ripristino dello status quo ante, dei predetti 78 mq. del terreno foglio n. 31, particella n. 2766, illecitamente trasformati, ed al risarcimento dei danni, derivanti dal suo mancato utilizzo, per l’illegittima occupazione successiva al 26.6.1989, quantificati con perizia del 28.6.2023 in € 22.636,15, “fatta salva l’eventuale attivazione a cura del Comune di Bernalda del procedimento ex art. 42 bis DPR n. 327/2001”;

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bernalda;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2023 il Cons. Pasquale Mastrantuono e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con Delibere C.C. n. 36 del 2.6.1983 e n. 306 del 27.3.1987 il Comune di Bernalda approvava rispettivamente il progetto e la relativa variante di costruzione di una strada comunale e con provvedimento del 26.3.1984 è stato emanato il provvedimento di occupazione d’urgenza, prevedendo che il provvedimento di espropriazione definitiva avrebbe dovuto essere adottato entro il 26.6.1989, precisamente entro 5 anni, decorrenti dal 26.6.1984, cioè dal termine di 3 mesi dall’emanazione del provvedimento di occupazione d’urgenza del 26.3.1984 per l’immissione in possesso.

I lavori di costruzione della predetta strada comunale, iniziati il 27.4.1984 ed ultimati il 15.5.1989, hanno occupato ed illecitamente trasformato 78 mq. del terreno foglio n. 31, particella n. 2766, in quanto non è stato più emanato il provvedimento di espropriazione definitiva.

Pertanto, con il presente ricorso, notificato il 22.6.2023 e depositato il 29.6.2023, nella dedotta qualità di proprietari dei predetti 78 mq. del terreno foglio n. 31, particella n. 2766, i sigg. G B, A R B e A B, in proprio e nella qualità di eredi di S B, morto il 12.11.2020, e C F, morta il 27.3.2009, hanno chiesto: 1) la declaratoria dell’illiceità dell’occupazione e trasformazione del suddetto terreno;
2) la condanna del Comune di Bernalda alla restituzione, previo ripristino dello status quo ante, del citato terreno, ed al risarcimento dei danni, derivanti dal suo mancato utilizzo, per l’illegittima occupazione successiva al 26.6.1989, quantificati con perizia del 28.6.2023 in € 22.636,15, “fatta salva l’eventuale attivazione a cura del Comune di Bernalda del procedimento ex art. 42 bis DPR n. 327/2001”.

Si è costituito in giudizio il Comune di Bernalda, il quale ha: 1) eccepito: A) la carenza di legittimazione attiva dei ricorrenti, in quanto non aveva provato di essere proprietari del suddetto terreno;
B) l’intervenuta usucapione ventennale ex art.1158 C.C., decorrente dal 15.5.1989;
C) la prescrizione quinquennale ex art. 2947 C.C., con riferimento agli anni di illecita occupazione, relativi al periodo anteriore al quinquennio antecedente alla notifica del ricorso in epigrafe, avvenuta il 22.6.2023;
D) la propria carenza di legittimazione passiva, in quanto, essendo stati dichiarato il dissesto finanziario con Del. C.C. n. 84 del 28.11.1991 ed approvato l’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato con Del. C.C. n. 111 del 3.11.1993, la competenza sul credito di cui è causa spettava alla Commissione Straordinaria di Liquidazione fino all’approvazione del Piano di estinzione delle passività, approvato dal Ministero dell’Interno;
2) e dedotto nel merito l’errato calcolo dei danni, indicati con la perizia del 28.6.2023, allegata al ricorso.

Con memorie del 4.11.2023 e del 15.11.2023 i ricorrenti hanno controdedotto alle eccezioni ed argomentazioni difensive del Comune, il quale con memorie di pari data 4.11.2023 e 15.11.2023 ha insistito per il loro accoglimento.

All’Udienza Pubblica del 6.12.2023 il ricorso è passato in decisione.

In via preliminare, va affermata nella controversia in esame la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo ex art. 133, lett. g), Cod. Proc. Amm., che comprende “i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere delle Pubbliche Amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità”.

Al riguardo, va rilevato che la Corte Costituzionale con la Sentenza n. 191 dell’11.5.2006 ha sancito che spettano alla cognizione del Giudice Amministrativo le domande di risarcimento del danno in forma specifica o in forma equivalente nel caso in cui l’opera pubblica sia stata realizzata in seguito al provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità, che ha perso efficacia per la mancata emanazione del decreto di espropriazione definitiva entro il termine prescritto di validità della dichiarazione di pubblica utilità (cd. occupazione acquisitiva e/o appropriativa), mentre spettano alla cognizione del Giudice Ordinario soltanto gli interventi sine titulo non riconducibili nemmeno mediatamente e/o indirettamente all’esercizio di una funzione amministrativa, cioè i comportamenti materiali non sorretti da una dichiarazione di pubblica utilità, come le occupazioni in via di fatto.

Nella specie ricorre la fattispecie della cd. occupazione acquisitiva e/o appropriativa, in quanto è stato emanato il provvedimento di occupazione d’urgenza, ma non è stato emanato il provvedimento di espropriazione definitiva entro il periodo di occupazione legittima, tenuto pure conto delle proroghe legislative, indicate dai ricorrenti con la memoria del 15.11.2023, ex art. 1, comma 5 bis, D.L. n. 901/1984 conv. nella L. n. 42/1985 e art. 14 D.L. n. 534/1987 conv. nella L. n. 47/1988.

Comunque, come già detto, la Corte Costituzionale con la citata Sentenza n. 191 dell’11.5.2006 ha assegnato al Giudice Ordinario esclusivamente i comportamenti materiali non sorretti da una dichiarazione di pubblica utilità, cioè soltanto le occupazioni materiali e/o in via di fatto.

Sempre in via preliminare, vanno disattese:

-sia l’eccezione di carenza di legittimazione attiva, sollevata dal Comune, in quanto i ricorrenti hanno provato mediante il deposito del certificato dell’originario stato di famiglia, dei certificati di morte dei loro genitori e della nota di trascrizione dell’atto di acquisto, di essere chiamati all’eredità per il terreno di cui è causa foglio n. 31, particella n. 2766;

-sia l’eccezione della carenza di legittimazione passiva del Comune, in quanto, prescindendo dalla circostanza che il procedimento di dissesto finanziario, dichiarato con Del. C.C. n. 84 del 28.11.1991, si è estinto, va sottolineato che la dichiarazione di dissesto di un Ente territoriale non lo spoglia della sua capacità processuale, attesoché il divieto di iniziare o proseguire le azioni esecutive per i debiti che rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione attribuisce a quest’ultimo la legittimazione processuale passiva limitatamente alle azioni esecutive e non si estende anche alle azioni di cognizione (sul punto cfr. ex multis Cass. Civ. Sez. V Sent. n. 16959 dell’11.8.2016 e Cass. Civ. Sez. I Sent. n. 15498 del 7.12.2001).

Nel merito, il ricorso è in parte fondato.

Infatti, va rilevato che secondo quanto statuito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la Sentenza n. 2 del 9.2.2016 la condotta illecita dell’Amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 C.C., che viene a cessare solo in conseguenza:

1) della restituzione del fondo;

2) di un accordo transattivo;

3) della rinuncia traslativa da parte del proprietario e non nella rinuncia abdicativa, implicita nella richiesta di risarcimento del danno per equivalente monetario a fronte dell’irreversibile trasformazione del fondo (per quanto riguarda la rinuncia abdicativa cfr. C.d.S. Ad Plen. Sentenze nn. 2 e 4 del 20.1.2020, con le quali è stato statuito che la rinuncia abdicativa da parte del proprietario del bene, occupato sine titulo dalla Pubblica Amministrazione, non costituisce causa di cessazione dell’illecito permanente, sia perché l’ordinamento giuridico non prevede il diritto potestativo del proprietario del bene immobile, occupato ed illecitamente trasformato dalla Pubblica Amministrazione, di trasferirne la proprietà con la proposizione dell’azione risarcitoria in forma equivalente e la successiva corresponsione da parte della P.A. del risarcimento dei danni);

4) di una compiuta usucapione, a condizione che: a) sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta;
b) si possa individuare il momento esatto della interversio possessionis;
c) si faccia decorrere la prescrizione acquisitiva dalla data di entrata in vigore del DPR n. 327/2001, cioè dal 30.6.2003, in quanto solo il previgente art. 43 di tale DPR, dichiarato costituzionalmente illegittimo per eccesso di delega dalla Corte Costituzionale con Sentenza n. 293 dell’8.10.2010, aveva sancito il superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva e perciò solo da quel momento poteva ritenersi individuato, ai sensi dell’art. 2935 C.C., il giorno in cui il diritto poteva essere fatto valere;
d) pertanto, poiché l’usucapione ventennale è iniziata a decorrere l’1.7.2003 e, conseguentemente, giunge a compimento soltanto il 30.6.2023, va respinta l’eccezione del Comune di Bernalda, volta ad ottenere la declaratoria dell’avvenuta usucapione, in quanto il ricorso in esame è stato notificato il 22.6.2023 e depositato il 29.6.2023;
e) al riguardo, va, altresì, evidenziato che sempre in una controversia in materia di occupazione acquisitiva e/o appropriativa contro il Comune di Bernalda questo Tribunale con Sentenza n. 420 del 23.6.2014 aveva accertato l’avvenuto trasferimento della proprietà a favore del Comune di Bernalda ai sensi dell’art. 1158 C.C. per il decorso dell’usucapione ventennale, in quanto, ai sensi dell’art. 2935 C.C., la parte ricorrente avrebbe potuto sollevare la questione di legittimità costituzionale oppure adire la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, facendo valere la violazione della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo da parte dell’orientamento giurisprudenziale dell’epoca, che aveva creato l’occupazione appropriativa;
ma tale Sentenza è stata riformata dalla IV^ Sezione del Consiglio di Stato con Sentenza n. 3415 del 28.7.2016, in quanto il dies a quo dell’usucapione ventennale “non potrebbe che individuarsi a partire” dal 30.6.2003, cioè “dall’entrata in vigore dell’art. 43 DPR n. 327/2001” (dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla Corte Costituzionale con la Sentenza n. 293 dell’8.10.2010, in quanto l’art. 7 della Legge Delega n. 50/1999 aveva conferito al Legislatore delegato il potere di provvedere soltanto ad un coordinamento formale delle vigenti disposizioni in materia di espropriazione, e poi sostituito dall’art. 42 bis DPR n. 327/2001, introdotto dall’art. 34, comma 1, D.L. n. 98/2011 conv. nella L. n. 111/2011 ed entrato in vigore il 6.7.2011), “che aveva sancito il superamento normativo dell’istituto dell’occupazione acquisitiva”;

5) dell’emanazione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis DPR n. 327/2001.

Dalla predetta Sentenza n. 2 del 9.2.2016 del massimo organo della giustizia amministrativa si evince che:

A) il fatto illecito dell’occupazione sine titulo di un terreno e la realizzazione su tale bene di un’opera pubblica e/o di pubblica utilità, senza aver emanato un provvedimento di espropriazione oppure senza aver stipulato il contratto di cessione volontaria entro il termine di validità della dichiarazione di pubblica utilità, non costituisce un titolo di trasferimento della proprietà, ma un illecito permanente, che può essere sanato con: la restituzione ai proprietari dei beni illecitamente occupati nel loro stato originario;
o la stipula di un contratto di transazione;
oppure l’emanazione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis DPR n. 327/2001;

B) il proprietario di un immobile illecitamente occupato ed irreversibilmente trasformato non può obbligare l’Amministrazione alla stipula di un contratto di vendita o chiedere la corresponsione del suo valore economico, se continua ad essere formalmente proprietario del bene;
né il Giudice può condannare l’Amministrazione all’emanazione del provvedimento ex art. 42 bis DPR n. 327/2001, in quanto di natura discrezionale, ma può solo imporre l’obbligo di provvedere sulla relativa istanza dei proprietari privati.

Pertanto, nella specie, risulta fondata la domanda, volta ad ottenere la restituzione del suddetto terreno foglio n. 31, particella n. 2766, previa remissione nel loro status quo ante.

L’accoglimento della predetta domanda di restituzione dei terreni nel loro stato originario, fatta salva l’adozione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis DPR n. 327/2001, esime il Collegio dal nominare un CTU, anche perché la contestazione del quantum dell’indennizzo ex art. 42 bis DPR n. 327/2001 spetta alla cognizione del Giudice Ordinario (sul punto cfr. ex multis Cass. Civ. Sez. Unite Ord. n. 22096 del 29.10.2015 e C.d.S. Sez. IV sent. n. 4777 del 19.10.2015).

Mentre, per quanto riguarda la domanda di risarcimento dei danni, derivanti dal mancato utilizzo di tale terreno successivamente al 26.6.1989, va accolta l’eccezione di prescrizione quinquennale del Comune di Bernalda;
pertanto può essere risarcito esclusivamente il periodo 22.6.2018-22.6.2023, cioè soltanto il quinquennio antecedente alla notifica del ricorso in epigrafe, avvenuta il 22.6.2023 (sul punto cfr. il primo capoverso del punto 5.3 della suddetta Sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 2 del 9.2.2016;
C.d.S. Sez. IV Sent. n. 4790 del 22.6.2021;
e da ultimo TAR Lecce Sez. III Sent. n. 16 del 3.1.2023 e TAR Bari Sent. n. 1339 del 10.10.2022).

Più precisamente, il Comune di Bernalda deve scegliere, se restituire il terreno di cui è causa, previo ripristino dello status quo ante, e risarcire i danni, derivanti dal loro mancato utilizzo nel periodo 22.6.2018-22.6.2023, oppure emanare il provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis DPR n. 327/2001, con la puntualizzazione che nel calcolo dell’indennizzo per il mancato utilizzo dei terreni nel periodo 30.5.2018-30.5.2023, le somme già erogate al proprietario, maggiorate dell’interesse legale, andranno detratte da quelle dovute in base al provvedimento di acquisizione.

In caso di restituzione dei terreni, previa remissione nel loro status quo ante, si ordina al Comune di Bernalda di quantificare i suddetti danni, di mancato godimento del terreno, e di proporre ai ricorrenti il pagamento delle corrispondenti somme, tenendo conto di quanto stabilito dal secondo periodo del comma 3 dell’art. 42 bis DPR n. 327/2001, cioè per ogni anno di occupazione illecita, relativo al periodo 22.6.2018-22.6.2023, va corrisposto il 5% del valore venale dei terreni irreversibilmente trasformati, tenendo conto dei valori medi dei terreni della zona, dove si trova la particella n. 2766, rilevati anche dalla banca dati dell’Osservatorio del Mercato Immobiliare dell’Agenzia delle Entrate e dalle altre banche dati disponibili;
trattandosi di un credito di valore, a tali somme va aggiunto il cumulo degli interessi legali e della rivalutazione monetaria, con applicazione per il primo anno degli interessi legali sulla sorte capitale del danno senza rivalutazione monetaria e per ognuno degli anni successivi degli interessi legali sulla sorte-capitale del credito comprensiva della rivalutazione monetaria (secondo gli indici ISTAT relativi all’aumento dei prezzi per le famiglie di operai ed impiegati) maturata alla fine dell’anno precedente;
mentre dopo il passaggio in giudicato del presente giudizio sulla somma liquidata in modo definitivo (a titolo di risarcimento danni) spettano soltanto gli interessi legali, in quanto da quel momento il credito risarcitorio di valore si trasforma in credito di valuta (cfr. Cass. Civ. Sez. Un. Sent. n. 1712 del 17.2.1995);
l’importo risarcitorio così determinato dovrà essere liquidato dal Comune di Bernalda entro il 30.6.2024, a meno che non venga emanato un provvedimento ai sensi dell’art. 42 bis DPR n. 327/2001 entro la medesima data.

Ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 26, comma 1, e 29 cod. proc. amm. e artt. 91 e 92, comma 2, c.p.c. il Comune di Bernalda va condannato al pagamento, in favore dei ricorrenti, delle spese di lite, liquidate in dispositivo.