Pubblicato il 17/12/2018

N. 00651/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00009/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9 del 2018, proposto da
Angelo D'Ambrosio, Rodolfo D'Ambrosio, Giuseppe D'Ambrosio, M M, A C, C C, A M, G M, A M G, rappresentati e difesi dagli avvocati B G C ed E G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via degli Scipioni 288;

contro

Comune di Cassino in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato E G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Maria Rosaria Mozzetti in Latina, via Cavata n. 12;

nei confronti

Mattia Spigola, Salvatore Avella non costituiti in giudizio;

per l’ottemperanza

alla sentenza del TAR Lazio – Latina 26.02.2015 n. 198;

e per l’accertamento

della nullità della Deliberazione del Consiglio comunale di Cassino n. 73 pubblicata sull’albo pretorio il 10.10.2017, avente ad oggetto “ESAME OSSERVAZIONI – Variante al P.R.G. adottata con Deliberazione di Consiglio comunale n. 43 del 02.07.2015 in esecuzione della SENTENZA del T.A.R. LAZIO n.198/2015 – su Ricorso n. 787/2014 proposto dai Sigg. Angelo D’Ambrosio + 8, per la riqualificazione urbanistica dell’area sita in Via degli Eroi, rimasta priva della disciplina urbanistica a seguito della decadenza del Vincolo di P.R.G.”, in quanto elusiva della sentenza del Tar Lazio – Latina n. 198/2015;

nonché per l’accertamento della persistenza dell’obbligo del Comune a provvedere sull’istanza dei ricorrenti volta all’attribuzione di destinazione urbanistica all’area di loro proprietà in conformità alle norme urbanistiche della relativa zona di PRG;

nonché, per la condanna

del Comune ad ottemperare alla suddetta sentenza del Tar Latina con provvedimento espresso e motivato in relazione alle specifiche prescrizioni urbanistiche riguardanti l’area di proprietà dei ricorrenti, chiedendo sin d’ora che, in caso di perdurante inottemperanza, Codesto Tar provveda alla nomina di un commissario ad acta;

e comunque per l’annullamento

della Deliberazione del Consiglio comunale di Cassino n. 73 pubblicata sull’albo pretorio il 10.10.2017, nella parte in cui in pretesa ottemperanza della sentenza del TAR Latina n. 198/2015 ha attribuito all’area di proprietà dei ricorrenti una destinazione incompatibile con le norme urbanistiche della relativa zona di PRG;

della Deliberazione del Consiglio comunale di Cassino n. 43 del 2.7.2015 recante “Esecuzione sentenza del TAR Lazio n. 198/2018 a seguito di ricorso presentato da Angelo D’Ambrosio + 8. Conclusione procedimento per riqualificazione suolo di proprietà del privato, sito in Via degli Eroi, rimasto privo di specifica disciplina a seguito di decadenza del vincolo. Variante cambio di destinazione d’uso da Zona di Uso Pubblico a Zona Edilizia Semintensiva B1 e Zona Verde Pubblico”, in quanto atto presupposto alla successiva Deliberazione n. 73/2017;

in quanto occorre possa, della Deliberazione del Consiglio comunale n. 34 del 11.5.2015, recante approvazione del Documento Preliminare di Indirizzo redatto dal Prof. D L, ed i pareri CUC relativi alle deliberazioni CC n. 43/2015 e 73/2017;

di tutti i provvedimenti, determinazioni, verbali, nonché qualsiasi altro atto presupposto, connesso o collegato a quelli sopra indicati, ancorché non conosciuti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cassino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2018 il dott. R M B e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Con ricorso notificato a mezzo servizio postale il 3 gennaio 2018 e depositato il successivo giorno 5, i ricorrenti in epigrafe elencati, comproprietari dell’area sita nel Comune di Cassino in Via degli Eroi, contraddistinta in catasto come particella 874 del Foglio 84, della superficie di mq. 8.902, premesso:

- che venuto a scadenza il vincolo espropriativo di destinazione a opere di pubblica utilità gravante sulla porzione di area di mq 8.652, hanno adito questo Tribunale chiedendo la condanna del Comune alla conclusione del procedimento di variante volto alla riqualificazione dell’area;

- che con sentenza n. 198 del 26.2.2015 la Sezione ha accolto il ricorso ordinando al Comune di concludere il procedimento di variante;

- che in attuazione della succitata pronuncia il Comune ha adottato gli atti in epigrafe indicati i quali però sarebbero elusivi del giudicato;

- che, in particolare, con la deliberazione n. 73 del 10.10.2017 il Consiglio comunale, accogliendo in parte le due osservazioni proposte, di cui una dai ricorrenti, ha ritenuto che “Per quanto riguarda l’osservazione n. 1, questa possa essere parzialmente ottemperata “escludendo dalla presente variante (…) l’attuale area con destinazione zona V – Verde pubblico attrezzato di proprietà dei soggetti interessati. L’esclusione della citata zona V dalla procedura di variante, consente di mantenere l’attuale superficie a verde pubblico pari al 50% dell’area totale del lotto, rispetto alla destinazione a “Verde attrezzato inedificabile” soggetta a cessione gratuita, indicata nella variante approvata con la richiamata D.C.C. n. 43/2015. Il mantenimento della medesima destinazione prevista dal PRG non comporta l’obbligo di alcun esproprio, né il pagamento di alcun indennizzo;
la destinazione esistente (zona V – Verde pubblico attrezzato) rientra infatti nei cosiddetti vincoli di natura conformativa, cioè tra quei vincoli non necessariamente preordinati all’esproprio e quindi non soggetti a decadenza quinquennale”.

Per quanto riguarda la osservazione n. 2 (quella proveniente dai ricorrenti) invece la parziale ottemperanza consisterebbe nella eliminazione della previsione di cessione gratuita delle aree a “verde attrezzato” (per la superficie di mq 3.902) avendo attribuito ad un’area più vasta (di circa mq 4.434) la destinazione di Zona V (Verde pubblico attrezzato – art. 30 delle NTA di PRG) che secondo il Comune non sarebbe più soggetta a limiti temporali e quindi non indennizzabile, rilevando che le previsioni edificatorie previste per tale destinazioni consentano “la possibilità di costruire – sia pure con notevoli limitazioni – non solo all’amministrazione pubblica, ma anche a soggetti privati, edifici a servizio degli impianti ed attrezzature sportive, la installazione di chioschi mobili di vendita.”

- che, per il resto, la deliberazione ha riconfermato la precedente delibera per l’area interessata dalla strada di PRG, prevedendo che la spesa per il pagamento dell’indennizzo espropriativo per l’acquisizione del terreno destinato a tale scopo trovi copertura tramite contributo straordinario previsto dall’art. 16, co. 4, lett. d. ter del DPR n. 380/2001;

tanto premesso, i ricorrenti - lamentando in via pregiudiziale l’elusione del giudicato di cui alla succitata sentenza 198/2015, che avrebbe imposto al Comune di conformare l’area di loro proprietà tenendo conto degli indici e dei parametri costruttivi previsti dall’art. 15 delle NTA applicandoli all’area complessivamente considerata - a sostegno del gravame deducono le seguenti censure:

I) Nullità degli atti impugnati per violazione e/o elusione del giudicato ex art. 21 septies L. 241/90, in relazione alla sentenza del TAR Latina n. 189/2015 ed ai criteri che presiedono la riqualificazione di un’area per decadenza di vincoli ex art. 9 D.P.R.327/2001 (già art. 2, 1 comma, L.19.11.1968 n. 1187).

La deliberazione consiliare n. 73 del 10.10.2017 è stata assunta dal Comune di Cassino in pretesa ottemperanza della sentenza n. 189/2015, che aveva condannato l’Amministrazione convenuta ad adottare una “motivata” determinazione volta ad operare la riqualificazione urbanistica dell’area di proprietà dei ricorrenti, rimasta priva di specifica disciplina urbanistica a seguito della decadenza del vincolo di destinazione gravante sulla stessa.

Ciò comporterebbe l’obbligo per il Comune di riqualificare urbanisticamente l’intera porzione dell’area dei ricorrenti tenendo conto degli indici e parametri costruttivi previsti dall’art. 15 delle Norme Tecniche di Attuazione, applicandoli all’area complessivamente considerata.

Sennonché il Comune ha eluso l’obbligo scaturente dalla sentenza di riferimento in quanto:

a) da un lato, in parziale accoglimento delle osservazioni dei suddetti comitati, ha espressamente “escluso” dalla procedura di variante una gran parte dell’area precedentemente vincolata dal PRG con destinazione zona V (Verde pubblico attrezzato) di proprietà dei soggetti interessati, di fatto escludendo l’edificabilità del terreno per un’area di complessivi mq 4.434;

b) dall’altro, il Comune ha immotivatamente vincolato la residua parte considerata edificabile (per circa 3.052 mq) all’edificazione secondo parametri costruttivi assolutamente restrittivi e non conformi a quelli della zona B1 di PRG.

Il Comune non poteva escludere dalla riqualificazione urbanistica una parte consistente del terreno per destinarla a Zona V (Verde pubblico attrezzato), che per sua stessa ammissione era la originaria destinazione imposta dal vincolo espropriativo ormai da tempo scaduto e mai più reiterato.

II) Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e ss. L. Reg. Lazio n. 72/1975, degli artt. 2 e ss. L. Reg. Lazio n. 28/1980, nonché dell’art. 39 del DPR 327/2001 e degli artt. 2 e ss d.m. 1444/1968, anche in relazione all’art. 42 della Costituzione ed agli artt. 7 e ss. della L. n. 1150/1942;
Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 L. n. 241/1990;
Eccesso di potere sotto diversi profili.

La deliberazione impugnata si dimostra comunque illegittima.

Essa è innanzitutto in contrasto con le precedenti delibere di G.M. n. 24 del 31.3.2013 e di C.C. n. 43 del 2.7.2015, nelle quali mai si è dubitato dell’intervenuta scadenza dei vincoli a verde pubblico gravanti sulle aree e sull’indispensabilità della riqualificazione urbanistica statuita dal TAR nella sentenza n. 198/2015.

III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 16, co. 4, DPR 380/2001 anche in relazione all’art. art. 42 della Costituzione;
Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 L. n. 241/90;
Eccesso di potere sotto diversi profili.

Illegittimo si rivela, infine, il criterio con il quale il Comune pretenderebbe di sopperire alla copertura dell’indennizzo espropriativo per la parte di terreno di cui la variante impugnata ha previsto di confermarne la destinazione a strada pubblica. Invero, secondo l’Amministrazione, tale indennizzo dovrebbe trovare copertura nel contributo straordinario previsto dall’art. 16, co. 4, lett. d-ter del DPR 380/2001, da applicare in un’ottica di “compensazione” o di “perequazione” dell’importo altrimenti da corrispondere.

Sennonché, dalla lettera della norma si ricava chiaramente che l’attivazione del contributo straordinario è subordinata al calcolo dell'incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria da stabilire con deliberazione del consiglio comunale in base alle tabelle parametriche definite dalla Regione.

Ma ad oggi né la Regione, né il Comune, hanno provveduto a stabilire la disciplina di calcolo di incidenza degli oneri, cosicché il richiamo alla norma contenuto nella variante impugnata si rivela soltanto come illegittimo presupposto per negare ai ricorrenti la legittima spettanza dell’indennizzo dovuto.

2) Con atto depositato il 13 febbraio 2018, si è costituito in giudizio il Comune di Cassino eccependo, con successiva memoria difensiva, l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.

3) Alla pubblica udienza del 6 dicembre 2018, la causa è stata riservata per la decisione.

4) Il ricorso è infondato.

5) In primo luogo, va disattesa le tesi dei ricorrenti proposta nel primo motivo di ricorso secondo cui con gli atti impugnati il Comune di Cassino avrebbe eluso il giudicato di cui alla sentenza n. 198 del 26.2.2015 che, accogliendo il ricorso proposto avverso il silenzio inadempimento del Comune sulla istanza per l’attribuzione di destinazione urbanistica al fondo divenuto zona bianca per decadenza del vincolo a opere di pubblica utilità mai realizzate, ha ordinato al Comune di concludere il procedimento con un provvedimento espresso quale ne fosse il contenuto.

6) La sentenza, contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, non dispone l’obbligo del Comune resistente di riqualificare urbanisticamente l’intera porzione dell’area dei ricorrenti ma solo quella sottoposta a vincolo preordinato all’esproprio decaduto per scadenza del termine quinquennale, né, tanto meno, impone al Comune di tenere conto degli indici e parametri costruttivi previsti dall’art. 15 delle Norme Tecniche di Attuazione, applicandoli all’area complessivamente considerata.

7) Deve essere respinto anche il secondo motivo con cui i ricorrenti ritengono illegittima la decisione adottata con la deliberazione n. 73 del 10.8.2017 - in sede di esame delle osservazioni pervenute sulla delibera di adozione della variante n. 43 del 2.7.2015 – di accogliere in parte le due (uniche) osservazioni proposte e per l’effetto, modificare le previsioni contenute nel progetto di variante n. 43/2015.

8) E’ opportuno riassumere che con detta deliberazione n. 73/17 l’Amministrazione si è determinata nei termini che seguono:

“OSSERVAZIONE n. 1 (…) presentata dai Sigg. P Crescenzo + 14:

- di confermare il parere già espresso dalla C.U.C. nella seduta del 4.4.2017 e pertanto accogliere parzialmente l’Osservazione per quanto concerne la permanenza nel quadrante interessato, di un’area da destinare a verde pubblico attrezzato, per i seguenti motivi:

Come sopra indicato, con la presente osservazione i soggetti proponenti chiedono sostanzialmente che l’area sia destinata a VAS (verde attrezzato sportivo) con il vantaggio che il Comune, oltre a garantire standard pubblici adeguati … non ha l’obbligo di procedere ad alcun esproprio e i proprietari possono, con iniziativa privata, attrezzare l’area per l’utilizzo pubblico con un sicuro ristoro economico a fronte di un investimento poco oneroso.

Secondo questo Consiglio, stesso risultato con le medesime finalità è ottenuto escludendo dalla presente variante (trattandosi di vincolo non preordinato all’esproprio) l’attuale area con destinazione zona V – Verde pubblico attrezzato di proprietà dei soggetti interessati.

L’esclusione della citata zona V dalla procedura di variante, consente di mantenere l’attuale superficie a verde pubblico pari al 50% dell’area totale del lotto, rispetto alla destinazione “Verde attrezzato inedificabile” soggetta a cessione gratuita, indicata nella Variante approvata con la richiamata D.C.C. n. 43/2015.

Il mantenimento della medesima destinazione prevista dal PRG non comporta l’obbligo di alcun esproprio, né il pagamento di alcun indennizzo;
la destinazione esistente (zona V – verde pubblico attrezzato) rientra infatti, secondo le verifiche richieste dalla C.U.C. ed effettuate dal Settore Tecnico, nei cosiddetti vincoli di natura “conformativa” cioè tra quei vincoli non necessariamente preordinati all’esproprio e quindi non soggetti a decadenza quinquennale.

OSSERVAZIONE n. 2 (…) presentata dai Sigg. Grieco Anna Maria + 8:

- di confermare il parere già espresso dalla C.U.C. nella seduta del 4.4.2017 e pertanto di accogliere parzialmente l’Osservazione per quanto attiene la cessione gratuita delle aree, escludendo tale condizione anche per non incorrere in eventuale contenzioso con i proprietari delle aree interessate.

Come già evidenziato nella trattazione della precedente Osservazione, attribuendo la natura di Vincolo conformativo alla porzione di terreno di mq. 4434 circa in zona V (Verde pubblico attrezzato – art. 30 delle NTA di PRG) detta zona non è più soggetta a limiti temporali e come tale non indennizzabile.

Tale assunto trova riscontro, come già detto, nella verifica effettuata nella fase di adeguamento richiesta dalla C.U.C. al Settore Tecnico, da cui è emerso che la destinazione esistente (zona V – Verde pubblico attrezzato) rientra nei cosiddetti vincoli di natura “conformativa” cioè tra quei vincoli non necessariamente preordinati all’esproprio e quindi non soggetti a decadenza quinquennale.

Le previsioni edificatorie stabilite dall’art. 30 delle Norme Tecniche di Attuazione dello stesso PRG, affidano infatti alla zona V (verde pubblico attrezzato) la possibilità di costruire – sia pure con notevoli limitazioni – non solo all’amministrazione pubblica, ma anche a soggetti privati, … quindi edifici a servizio degli impianti ed attrezzature sportive, l’istallazione di chioschi mobili di vendita. Ne consegue che detta zona non è soggetta a limiti temporali e come tale indennizzabile.

Discorso analogo non può, però, essere effettuato per l’area interessata dalla strada di PRG, la cui destinazione è stata riconfermata nella Variante adottata dal Consiglio comunale il 2.7.2015 e negli stessi elaborati adeguati dal Settore tecnico a seguito di richiesta dalla C.U.C..

In questo caso, essendo la stessa interessata da acquisizione da parte del Comune, viene coperta per l’indennizzo espropriativo tramite il contributo straordinario previsto dall’art. 16 comma 4 lett. d-ter del DPR n. 380/2001”.

9) I ricorrenti sostengono che il Comune non poteva escludere dalla riqualificazione urbanistica una parte consistente del terreno per destinarla a Zona V (Verde pubblico attrezzato), che per stessa ammissione del Comune era la originaria destinazione imposta dal vincolo espropriativo ormai da tempo scaduto e mai più reiterato.

Nella specie l’originario vincolo apposto all’area dei ricorrenti per la parte relativa a verde pubblico era riconducibile all’art. 30 delle norme tecniche di attuazione del PRG del 1980 di Cassino come risulta dal certificato di destinazione d’uso e dalle tavole di PRG.

Orbene le previsioni di cui all’art. 30 riservavano (e riservano tutt’oggi) all’azione pubblica tutte le sistemazioni ed attrezzature e perciò non poteva il Comune rifarsi a quell’indirizzo della Corte Costituzionale e del GA, ma avrebbe dovuto riqualificare l’area riportandola alla previsione dell’art. 31 della NTA verde attrezzato sportivo che in effetti prevede interventi anche privati ovvero pubblico-privati.

10) In realtà, contrariamente a quanto affermato dai ricorrenti, la giurisprudenza anche di questa Sezione precisa che “l’esistenza di una precedente destinazione non implica l’acquisizione di una immutabile aspettativa di edificazione la quale è quindi suscettiva di modifica in ragione di esigenze sopravvenute. Ed, infatti, per costante insegnamento l’aspettativa generica del privato alla non reformatio in peius delle preesistenti destinazioni di zona deve cedere di fronte alla discrezionalità sottesa alla funzione di pianificazione urbanistica” (cfr. Tar Latina n. 95/2014).

Inoltre, va detto che tali scelte discrezionali sono state sufficientemente motivate posto che nel provvedimento impugnato le ulteriori proposizioni ed eccezioni contenute nell’osservazione (proposta dagli odierni ricorrenti n.d.r.), in particolare quelle riguardanti la presunta assenza di calcoli urbanistici oggettivamente verificabili a sostegno delle valutazioni di carattere urbanistico addotte quale presupposto della Variante, vengono respinte richiamando il contenuto della relazione tecnica sui criteri e sulle scelte di variante” allegata alla Deliberazione di C.C. n. 43/2015”in cui si legge:

“In analogia con Varianti similari approvate dalla Regione Lazio, che interessano aree situate all’interno di tessuti urbani residenziali già consolidati ed omogenei per il caso di specie, si dispone la modifica degli indici urbanistici di P.R.G., costituita in particolare dalla diminuzione dell’altezza massima edificabile da 18,00 mt a 13,50 mt e la riduzione dal 35% al 30% del rapporto di copertura massima del lotto, al fine di consentire una migliore omogeneizzazione dell’intervento edilizio con il contesto urbano esistente. L’analisi del tessuto urbano circostante ha infatti permesso di costatare che l’area oggetto di intervento è inserita in un comprensorio piuttosto omogeneo, di forma rettangolare, costituito da isolati sui quali insistono anche edifici per l’edilizia Economica e Popolare, i quali non superano i 3 piani di altezza, rispetto invece al tessuto urbano residenziale circostante, dove gli edifici, risultano essere di quattro o di cinque piani. Gli indici ed i parametri così modificati, per analogia con le precedenti varianti già approvate, sono stati pertanto riproposti nella Variate urbanistica in argomento, che consente la realizzazione di una volumetria massima di mc 20.250 (mq. 5000 X 30% X 13,50 mt). Per diversi procedimenti urbanistici analoghi riguardanti aree destinate a “Servizi” ricomprese in zona B1 del centro urbano, condotti da parte di Commissari ad Acta nominati a seguito di ricorsi al TAR, la Regione Lazio, in sede di definizione istruttoria, ha valutato favorevolmente la variante “servizi” a “zona residenziale”, con lievi riduzioni del rapporto di copertura e della altezza massima dei fabbricati. La predetta previsione edificatoria pari a mc 20.250 consente altresì si osservare le disposizioni regionali derivanti dall’applicazione dell’indice di fabbricabilità territoriale di 2,50 mc/mq prescritto dall’Ente Regionale in sede di approvazione del vigente PRG”.

11) Infine, anche il terzo motivo – con cui si contesta la scelta dell’Amministrazione di compensare l’indennizzo espropriativo per l’area interessata dalla strada di PRG con il contributo straordinario previsto dall’art. 16 comma 4 lett. d-ter del DPR n. 380/2001 – è destituito di fondamento.

Ciò in quanto, come spiegato dal Comune resistente il Consiglio comunale, con l’impugnata deliberazione n. 73/2017, ha deliberato di “demandare al Responsabile del Settore Tecnico la valutazione del “contributo straordinario” previsto dall’art. 16 c. 4 lett. d-ter del DPR 380/01 e s.m.e i., in ottemperanza a specifiche “definizioni dei criteri e determinazioni del benefico pubblico” confluenti in specifico atto deliberativo comunale da sottoporre all’esame ed approvazione del consiglio comunale”.

Ragione per cui l’indennizzo dovuto ai ricorrenti non sarà negato, come da essi paventato per la mancanza delle tabelle parametriche definite dalla Regione.

12) In conclusione, può affermarsi che le scelte discrezionali nell’adozione della delibera impugnata, contenente modificazioni alla disciplina urbanistica dell’area dei ricorrenti, in parziale accoglimento delle due (uniche) osservazioni proposte, resistono alle censure di illegittimità proposte in quanto:

- non vi è stata alcuna elusione del giudicato rappresentato dalla sentenza n. 198 del 2015;

- non sussiste alcun obbligo del Comune di riqualificare l’area secondo i parametri invocati dai ricorrenti;

- è corretta la decisione di procedere a compensazione tra l’indennizzo dovuto dal Comune per le aree soggette a espropriazione e il contributo dovuto dai ricorrenti previsto dall’art. 16 c. 4 lett. d-ter del DPR 380/01.

13) Le spese seguono la soccombenza.