Pubblicato il 16/08/2023

N. 00651/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00697/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 697 del 2013, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato E M, con domicilio eletto presso lo studio Sandra Avv. Salvigni in Latina, viale dello Statuto, 24;

contro

Comune di Fondi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato A P, con domicilio eletto presso lo studio Tar Lazio Sez. Di Latina Ex Lege in Latina, via A. Doria, 4;

per l'annullamento

dell'ordinanza n. -OMISSIS- del -OMISSIS- con la quale il Dirigente del 4° settore del Comune di Fondi ha respinto le domande di condono edilizio n. -OMISSIS- e n. -OMISSIS- del -OMISSIS- e n. -OMISSIS- dell'-OMISSIS-, ordinato la sospensione dei lavori e disposto l'acquisizione dei terreni e del fabbricato al patrimonio disponibile del Comune;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Fondi;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 19 maggio 2023 il dott. R S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato:

che con sentenza n.646 del 2012 la sezione aveva già esaminato la questione di fatto e diritto oggi illustrata, affermando, nel respingere il ricorso della prima delle odierne ricorrenti:

Va premesso che il quadro normativo di riferimento è dato dall’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001, il quale, al comma 1, ravvisa la lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio laddove vengano iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi, in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti o adottati, o comunque dettate dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione. La ravvisa, inoltre, quando detta trasformazione sia predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche (quali la dimensione in relazione alla natura del terreno ed alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti), denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio. La definizione di cui all’art. 30 cit., in cui è stata trasfusa senza modificazioni quella contenuta nell’art. 18 della l. n. 47/1985, prevede, quindi, due distinte ipotesi di lottizzazione abusiva, l’una (cd. materiale) posta in essere attraverso l’esecuzione di opere che determinino una trasformazione edilizia od urbanistica del territorio, in violazione degli strumenti urbanistici vigenti od adottati o comunque di leggi statali o regionali, l’altra (cd. cartolare) mediante il compimento di attività negoziale che, tramite il frazionamento dei terreni, ne determini in maniera inequivocabile la destinazione d’uso a scopo edificatorio (C.d.S., Sez. IV, 3 agosto 2010, n. 5170).

3.2. Per quanto riguarda la lottizzazione cd. materiale, si è precisato che questa sussiste in presenza di qualsivoglia tipo di opere concretamente idonee a stravolgere l’assetto del territorio preesistente, a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, quindi, in definitiva, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione (che viene posta di fronte al fatto compiuto), sia un carico urbanistico necessitante un adeguamento degli standards (T.A.R. Liguria, Sez. I, 20 gennaio 2012, n, 161);
che essa non richiede la realizzazione di vere e proprie costruzioni abusive, essendo sufficiente la sussistenza di opere le quali, sebbene nella fase iniziale, denotino che è stato iniziato o è in corso un procedimento di trasformazione urbanistica ed edilizia del terreno, in contrasto con le norme vigenti (T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 12 ottobre 2011, n. 798);
che per verificarne l’esistenza appare necessaria una visione d’insieme dei lavori, ossia una verifica nel suo complesso dell’attività edilizia realizzata, giacché potrebbero anche ricorrere modifiche rispetto all’attività assentita idonee a conferire un diverso assetto al territorio comunale oggetto di trasformazione (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 9 ottobre 2009, n. 9859).

3.3. Con riguardo, invece, alla lottizzazione cd. cartolare – comportante anch’essa la trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni in violazione delle prescrizioni urbanistiche – si è sottolineato che essa si verifica quando la suddetta trasformazione venga predisposta mediante il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti i quali, per le loro caratteristiche, come la dimensione in relazione alla natura del terreno ed alla sua destinazione sulla base degli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o l’eventuale previsione di opere di urbanizzazione, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio;
ne discende che l’elemento oggettivo della fattispecie è costituito dal frazionamento di mappali seguito necessariamente da atti di vendita, o da atti ad essi equiparati, sicché in mancanza di detti atti non è possibile contestare legittimamente la lottizzazione abusiva de qua. Infatti, l’attività negoziale è presa in considerazione dalla norma quale strumento di perseguimento dell’intento lottizzatorio e, quindi, come indice della sussistenza di siffatto intento, il quale deve però trovare conferma anche in altre circostanze, che rendano evidente la non equivocità della destinazione a scopo edificatorio sia del frazionamento, sia della vendita (C.d.S., Sez. IV, 20 luglio 2009, n. 4578). Anche la più recente giurisprudenza (C.d.S., Sez. V, 12 marzo 2012, n. 1374) ribadisce che l’accertamento della lottizzazione cd. negoziale, intesa quale effetto del frazionamento contrattuale di un vasto terreno, con la creazione di lotti sufficienti per la costruzione di un singolo edificio, richiede la sussistenza di indici di significato inequivoco, quali le dimensioni ed il numero dei lotti, la natura del terreno, l’eventuale revisione di opere di urbanizzazione, la loro destinazione a scopo edificatorio.

3.4. Relativamente all’elemento oggettivo della lottizzazione abusiva, si è sottolineato che si tratta di un illecito non solo di danno (rispetto alle opere già eseguite), ma anche di pericolo (rispetto alle urbanizzazioni ancora possibili), qualora, pur a fronte dell’avvenuta ultimazione degli edifici, strade od altri manufatti, vi sia la possibilità che l’urbanizzazione del comprensorio, ancora incompleta, sia condotta a termine per stati di avanzamento successivi (T.A.R. Toscana, Sez. III, 28 febbraio 2012, n. 392). Quanto, poi, all’elemento soggettivo, la giurisprudenza più recente, in base all’affinità tra l’acquisizione delle aree da parte dell’autorità amministrativa ex art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 e la confisca urbanistica disposta dall’autorità giudiziaria ai sensi dell’art. 44 del medesimo decreto, ha affermato la vigenza del principio della necessità, per l’applicazione delle sanzioni amministrative privative della proprietà del bene, le quali non si presentino come meramente ripristinatorie rispetto all’abuso perpetrato, di un elemento soggettivo di natura colposa da parte del soggetto che subisce la sanzione: ne deriva che l’acquirente di un lotto non può considerarsi, come tale, estraneo al reato di lottizzazione abusiva, essendo tenuto a dimostrare di aver agito in buona fede, senza cioè rendersi conto (pur avendo adoperato la necessaria diligenza nell’adempimento dei doveri di informazione e conoscenza) di partecipare ad un’opera di illecita lottizzazione (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 4 agosto 2011, n. 4210).

4. Ciò premesso ed andando ad applicare la suesposta disciplina alla vicenda in esame, non sembra potersi dubitare della correttezza dell’operato del Comune di Fondi, per avere ravvisato nella stessa un’ipotesi di lottizzazione abusiva ex art. 30 del d.P.R. n. 380/2001. A ben vedere, anzi, nel caso di specie pare ravvisabile la “lottizzazione mista”, essendosi determinata una sorta di commistione tra condotte materiali ed atti giuridici volti a realizzare opere edilizie in assenza di un’autorizzazione o in difformità dalla disciplina urbanistica vigente. In ogni caso, la descrizione dello stato dei luoghi, per come si evince dal provvedimento impugnato e dall’ulteriore documentazione depositata dalla difesa comunale (v., in specie, il rapporto della Polizia Municipale prot. n. -OMISSIS-, recante trasmissione di notizia di reato), non lascia dubbi sulla sussistenza di opere configuranti una lottizzazione abusiva cd. materiale. Nell’area in esame, infatti, posta sul lato della -OMISSIS-, risulta installato un cancello di ferro a chiusura di uno stradello di accesso ai vari lotti di terreno, coperto di materiale calcareo ed interessato da lavori di posa in opera di tubi in plastica per la predisposizione di impianti elettrici. Risulta, inoltre, eseguito, nella parte a monte, un muro in blocchetti di cemento con sovrapposta una rete metallica. Infine, ai due lati dello stradello sono presenti cancelli di entrata alle varie particelle di terreno, tra cui quella dei ricorrenti (n. 1048).

4.1. Da quanto appena descritto si evince che, contrariamente alle asserzioni dei ricorrenti, nel caso di specie non ci si trova dinanzi alla realizzazione di modeste opere edilizie (recinzione e cancello), le quali costituirebbero solamente l’esplicazione dello jus excludendi alios connaturato al diritto di proprietà: in realtà, si tratta di opere che, inserite nel complessivo contesto, appaiono indubbiamente preordinate alla trasformazione urbanistica ed edilizia del terreno. Né possono i ricorrenti invocare la loro estraneità alla fattispecie lottizzatoria, giacché, alla luce della giurisprudenza surriferita, non si può ragionevolmente ritenerli inconsapevoli dell’apporto che, con le pur modeste opere eseguite, stavano dando a detta fattispecie: tali opere – si ripete – risultano infatti inserite in un contesto che, considerato nel suo complesso, appare senz’altro rivolto alla trasformazione urbanistica ed edilizia dell’area ed i ricorrenti avrebbero dovuto tener conto di siffatta situazione complessiva, se davvero avessero agito in buona fede e con l’esercizio della necessaria diligenza, come da essi asserito (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, n. 4210/2011, cit.).

4.2. In ordine alla pretesa irrilevanza delle opere realizzate dai ricorrenti, attesa la loro modestia, ai fini della trasformazione urbanistica ed edilizia dell’area, è agevole replicare che la giurisprudenza ha ritenuto idonee a comportare detta trasformazione anche opere in fase iniziale, denotanti l’inizio del procedimento di trasformazione e ciò, sia che si tratti di opere di urbanizzazione, sia che si tratti invece di opere edilizie, sempreché in grado di conferire alla zona un’articolazione apprezzabile in termini di trasformazione edilizia ed ai terreni l’attitudine ad accogliere insediamenti non consentiti o programmati (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 10 novembre 2006, n. 9458). Si è già visto che la fattispecie lottizzatoria è integrata mediante l’esecuzione di ogni tipo di opere in concreto idonee a stravolgere l’assetto del territorio preesistente, a realizzare un nuovo insediamento abitativo ed, in definitiva, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione – che viene posta di fronte al cd. fatto compiuto –, sia un carico urbanistico, necessitante un adeguamento degli standards. La giurisprudenza ha interpretato il concetto di opere che comportino una trasformazione urbanistica od edilizia dell’area in maniera funzionale rispetto alla ratio della norma in esame, il cui bene giuridico tutelato consiste nella necessità di preservare la potestà programmatoria della P.A., nonché l’effettivo controllo del territorio da parte del Comune, quale Ente titolare della funzione di pianificazione, al fine di garantire l’ordinata pianificazione urbanistica, il corretto uso del territorio ed uno sviluppo degli insediamenti abitativi e dei correlativi standards urbanistici compatibile con la finanza pubblica (C.d.S., Sez. IV, 6 ottobre 2003, n. 5849): esigenze, tutte queste, che non paiono per nulla rispettate dalla condotta tenuta nel caso di specie dai ricorrenti.

4.3. È, dunque, vano sostenere l’estraneità dei ricorrenti al frazionamento dei terreni, perché, anche a volerli ritenere estranei alla cd. lottizzazione cartolare, una simile estraneità non è ipotizzabile per la cd. lottizzazione materiale. Del pari irrilevanti sono poi le argomentazioni – ribadite dai ricorrenti nella memoria finale – circa la destinazione dell’area interessata a verde pubblico (e non agricola), con il corollario, per la scadenza dei vincoli, della sussistenza di una capacità edificatoria nei limiti minimi di cui all’art. 4, ultimo comma, della l. n. 10/1977 (ora art. 9 del d.P.R. n. 380/2001). Anche tali argomentazioni, infatti, non tengono conto del contesto (con le opere edilizie complessivamente eseguite) in cui sono inserite le opere realizzate dai ricorrenti: un contesto che, invece, questi ultimi non potevano, né dovevano ignorare.

4.4. Da quanto detto si ricava l’infondatezza della doglianza, formulata con il secondo motivo, volta a contestare la ricorrenza, nel caso de quo, degli estremi della fattispecie ex art. 30 del d.P.R. n. 380 cit.. Del pari infondato e da respingere è, poi, il primo motivo di gravame, concernente la violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990, in quanto, come già sottolineato da questa Sezione in una fattispecie analoga (T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, ord. 21 aprile 2011, n. 184/2011), è applicabile il principio di cui all’art. 21-octies, comma 2, della l. n. 241/1990, atteso il carattere vincolato e non discrezionale dei provvedimenti repressivi di lottizzazioni edilizie. Ciò, in accordo con l’insegnamento della più recente giurisprudenza (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 9 settembre 2011, n. 4363), secondo cui la comunicazione di avvio del procedimento di individuazione (e di repressione) della fattispecie di lottizzazione abusiva risulta superflua ove il contenuto dell’atto non possa essere diverso da quello in concreto adottato e, precisamente, laddove la partecipazione del privato a detto procedimento sia inutile (ed egli non possa fornire alcun apporto conoscitivo o documentale rilevante), sussistendo la certezza assoluta della finalità edificatoria della lottizzazione;

che invero, quanto a quest’ultimo punto, l’amministrazione ha autonomamente proceduto all’annullamento in autotutela, per mancata comunicazione previa- con atto oggi non predicabile alla luce del nuovo art.21 nonies L. n.241/90 che come noto esclude l’annullamento ex officio degli atti sindacati dal giudice e “salvati” ex art.21 octies ibidem, riproponendo tuttavia l’atto anche nei confronti degli altri proprietari, avverso il quale due di essi hanno proposto il presente gravame;

che le ridette considerazioni non possano altro che essere ribadite, aggiungendosi, nei confronti delle ricorrenti -OMISSIS-e -OMISSIS-che le doglianze relative alla mancata evocazione previa si rivelano essere infondate, posto che dal provvedimento impugnato risultano chiaramente le comunicazioni inviate dal Comune, nonché la giustificazione alle osservazioni da esse presentate, ricordandosi peraltro che la reiezione dell’istanza di condono risulta già dall’ordinanza numero -OMISSIS-, ritenuta insuscettibile di sanatoria sia per realizzazione in contrasto con le norme del piano regolatore sia per violazione del vincolo paesaggistico ex lege 1497 del 1939, e che la dedotta natura residenziale del terreno non può essere assunta a causa giustificativa, perché, come esattamente rileva la difesa del Comune, solo in parte tale particella ricadeva in zona destinata a ristrutturazione edilizia, con esclusione, in ogni caso della possibilità di costruire due immobili a uso abitativo delle dimensioni realizzate;

che il ricorso conseguentemente deve essere respinto pur potendosi compensare le spese del giudizio;