Pubblicato il 01/06/2022

N. 04466/2022REG.PROV.COLL.

N. 02019/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2019 del 2018, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati T T e P I, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione, Ministero dell'Economia e delle Finanze (Ministero del Tesoro), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ufficio Scolastico Provinciale di -OMISSIS-, Scuola Media Statale (Istituto Comprensivo) di -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il -OMISSIS-(Sezione -OMISSIS-) -OMISSIS-

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione e del Ministero dell'Economia e delle Finanze (Ministero del Tesoro);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 maggio 2022 il Cons. R M C.

Nessuno è presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’odierno appellante, -OMISSIS- e ordinario di -OMISSIS-con cattedra nella Scuola Media Statale di -OMISSIS- (-OMISSIS-)-sezione distaccata di -OMISSIS-, veniva trasferito d’ufficio alla Scuola Media Statale di -OMISSIS-(-OMISSIS-)-sezione distaccata di -OMISSIS-, con decreto del provveditore gli studi di -OMISSIS-in data -OMISSIS-, per incompatibilità ambientale.

Il decreto, in seguito a rituale impugnazione innanzi al T.A.R. -OMISSIS-veniva dapprima sospeso in via cautelare e, successivamente, annullato con sentenza del Tar del -OMISSIS-n. -OMISSIS-, confermata dal Consiglio di Stato, con decisione n.-OMISSIS- emessa sul presupposto che consiglieri comunali e provinciali lavoratori dipendenti non possono essere soggetti a trasferimenti durante l'esercizio del mandato consiliare, se non a richiesta o per consenso.

Deduceva che, a causa del trasferimento e successivamente ad esso, era stato costretto a rinunciare al proprio incarico politico, non riuscendo più a gestire contemporaneamente gli impegni professionali, personali, familiari e politici. Prima del trasferimento, infatti, egli lavorava a pochissima distanza dalla sua casa di abitazione e si recava a lavorare a piedi. Dopo il trasferimento, per recarsi al lavoro e rientrare a casa, percorreva ogni giorno -OMISSIS- di strada di -OMISSIS-, in auto, impiegando almeno -OMISSIS- per ciascuna trasferta.

Esponeva, altresì, che a causa dell’illegittimo trasferimento d’ufficio, oltre al disagio patito per i trasferimenti ed il servizio prestato fuori sede, era stato costretto a sostenere ingenti spese legali per il contenzioso amministrativo, aveva subito un grave pregiudizio alla propria immagine e alla propria carriera, essendogli stata impedita la nomina a -OMISSIS-(preclusa ex lege nel caso di trasferimento di ufficio per incompatibilità ambientale) e la possibilità di svolgere appieno il proprio mandato di -OMISSIS-, senza considerare il pregiudizio sul piano personale e familiare conseguente alla sopravvenuta impossibilità di seguire in modo adeguato la propria famiglia ed in particolare i figli, allora in tenera età.

Il Tar del -OMISSIS-, con la sentenza impugnata, respingeva il ricorso, ritenendolo infondato.

In particolare, il Collegio riteneva sussistente una specifica e motivata situazione di incompatibilità ambientale per la quale “sembrava plausibile l’interpretazione sostenuta dall’amministrazione che le concrete esigenze di interesse pubblico sottese alle ragioni di incompatibilità ambientale dovessero prevalere sull’interesse alla conservazione del posto presso la sede in cui venivano svolte le funzioni di -OMISSIS-”.

Appellata ritualmente la sentenza resistono il Ministero dell'Istruzione e il Ministero dell'Economia e delle Finanze.

All’udienza del 17 maggio 2022 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1.Osserva preliminarmente il Collegio che sulle eccezioni processuali proposte in primo grado dalle amministrazioni convenute, in relazione alle quali il Tar non si è pronunciato, decidendo nel merito la controversia e quindi implicitamente rigettandole, in assenza di specifica censura, si è formato il giudicato.

2. Con il motivo l’appellante deduce illogica, erronea, carente e contraddittoria motivazione in punto di insussistenza della colpa dell’amministrazione in ordine al trasferimento d’ufficio.

Lamenta che la sentenza impugnata ha erroneamente sostenuto che la declaratoria di illegittimità del provvedimento di trasferimento d’ufficio, ancorché coperta dal giudicato, essendo “successiva al provvedimento impugnato” non potesse implicare, di per sé sola, una affermazione di colpa.

La censura è fondata nei limiti che si vanno a precisare.

3.In materia di responsabilità civile della Pubblica Amministrazione la parte che affermi di avere subito un danno in conseguenza dell'altrui condotta lesiva è tenuta ad allegare e provare puntualmente gli elementi costitutivi dell'illecito e le conseguenze pregiudizievoli subite (Consiglio di Stato, Sez. IV, 23 ottobre 2020, n. -OMISSIS-).

In particolare, l'illecito civile ascrivibile all'Amministrazione nell'esercizio dell'attività autoritativa, quale quella rilevante nell'odierna sede processuale, richiede:

- sul piano oggettivo, la presenza di un provvedimento illegittimo causa di un danno ingiusto, con la necessità, a tale ultimo riguardo, di distinguere l'evento dannoso (o c.d. "danno-evento") derivante dalla condotta, che coincide con la lesione o compromissione di un interesse qualificato e differenziato, meritevole di tutela nella vita di relazione, e il conseguente pregiudizio patrimoniale o non patrimoniale scaturitone (c.d. "danno-conseguenza"), suscettibile di riparazione in via risarcitoria (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Plen., -OMISSIS-, n. 3);

- sul piano soggettivo l'integrazione del coefficiente di colpevolezza, con la precisazione che la sola riscontrata ingiustificata o illegittima inerzia dell'amministrazione o il ritardato esercizio della funzione amministrativa non integra la colpa dell'Amministrazione (Consiglio di Stato, sez. IV, 15 gennaio 2019, n. 358).

4.Tanto premesso occorre verificare la sussistenza di conseguenze dannose, da accertare secondo un (distinto) regime di causalità giuridica che ne prefigura la ristorabilità solo in quanto si atteggino, secondo un canone di normalità e adeguatezza causale, ad esito immediato e diretto della lesione del bene della vita ai sensi degli artt. 1223 e 2056 Cod. civ. (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 4 agosto 2015, n. 3854).

5.Relativamente alla vicenda che occupa, è evidente che, al momento dell’adozione del provvedimento di trasferimento illegittimo l’appellante aveva interesse a proseguire l’attività di docenza presso la propria sede di servizio, ossia la scuola media Statale di -OMISSIS-, sezione distaccata di -OMISSIS- -OMISSIS-, non avendo richiesto il trasferimento né avendo accettato alcuna proposta in tal senso.

Peraltro, tale interesse dell’odierno ricorrente era presidiato, a livello normativo, dal disposto dell’art. 27 L. 816/1985, finalizzato a tutelare il suo contestuale interesse all’effettivo esercizio del diritto costituzionale di elettorato passivo, essendo egli -OMISSIS- del Comune di -OMISSIS- -OMISSIS-, carica che ricopriva dal -OMISSIS-e alla quale era stato confermato a seguito delle elezioni -OMISSIS-del -OMISSIS-.

Alla luce di tali rilievi, deve ritenersi che l'odierno appellante, per effetto dell’illegittimo trasferimento per incompatibilità ambientale abbia subito la lesione di un interesse legittimo oppositivo, in ragione dell'illegittima sottrazione di un'utilità già compresa nel proprio patrimonio;
il che consente di ritenere integrato, sul piano oggettivo, un illecito civile ascrivibile in capo all'Amministrazione scolastica appellata.

Inoltre, deve osservarsi che, nell'ambito di un rapporto di lavoro, la parte datoriale risulta sì abilitata ad esercitare lo ius variandi, anche in relazione al luogo di svolgimento dell'attività lavorativa, ma nel rispetto dei limiti posti dal quadro normativo di riferimento;
la cui violazione determina un inadempimento datoriale (ove si faccia questione di atti negoziali - cfr. Cass. civ. Sez. lavoro, 10 gennaio 2019, n. 434) ovvero un'illegittimità provvedimentale (qualora si discorra di spendita di pubblico potere - cfr. Consiglio di Stato Sez. VI, 28 gennaio 2016, n. 284), suscettibile di ledere la sfera giuridica del lavoratore.

Il lavoratore orienta infatti le proprie scelte di vita e professionali (anche) sulla base del luogo di svolgimento della propria prestazione: il lavoratore, che abbia prestato affidamento sulla conservazione della posizione lavorativa riconosciuta dalla parte datoriale, a fronte di un sopravvenuto atto di modifica della sede di servizio è titolare di un interesse qualificato di natura oppositiva, che lo abilita ad impugnare la scelta datoriale, onde permanere presso la sede originariamente assegnata.

6.Come precisato da questo Consiglio, "vero è che... l'obbligazione risarcitoria affonda le sue radici nella verifica della sostanziale spettanza del bene della vita ed implica un giudizio prognostico in relazione al se, a seguito del corretto agire dell'amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente o probabilmente (cioè secondo il canone del "più probabile che non") spettato al titolare dell'interesse” (Sez. IV, 14 giugno 2018, n. 3657).

Tuttavia la responsabilità si atteggia diversamente a seconda che, oggetto della lesione sia un interesse oppositivo ovvero pretensivo.

Nel primo caso, occorre infatti accertare soltanto se l'illegittima attività dell'amministrazione abbia leso l'interesse alla conservazione di un bene o di una situazione di vantaggio già acquisita, mentre è in relazione al diniego o alla ritardata assunzione di un provvedimento amministrativo che occorre valutare, a mezzo di un giudizio prognostico, la fondatezza o meno della richiesta della parte, onde stabilire se la medesima fosse titolare di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, o di una situazione che, secondo un criterio di normalità, era destinata ad un esito favorevole (cfr. Cass. civ., Sez. I, 13 ottobre 2011, n. 21170)" (Consiglio di Stato, sez. IV, 22 gennaio 2019, n. 536).

A fronte di un interesse legittimo oppositivo, l'invalidità dell'atto lesivo e la lesione dell'interesse privato alla conservazione dell'utilità negata dall'organo procedente sono, dunque, sufficienti per riscontrare sul piano oggettivo una responsabilità civile dell'Amministrazione procedente.

In siffatte ipotesi, non occorre svolgere in sede giurisdizionale alcun giudizio prognostico di spettanza del bene della vita ambito dal ricorrente - come tipicamente avviene in caso di atti lesivi di un interesse pretensivo all'acquisizione di un'utilità ancora non compresa nel patrimonio giuridico individuale, attribuibile soltanto per effetto dell'intermediazione amministrativa - tenuto conto che il bene della vita a tutela del quale agisce la parte privata preesiste all'esercizio del potere censurato in giudizio, venendo riacquisito dal ricorrente per effetto dell'annullamento dell'atto illegittimo (Consiglio di Stato sez. VI, 30/08/2021, n.6111).

In conclusione, avendo l'illegittima attività dell'amministrazione scolastica leso l'interesse alla conservazione di un bene della vita già acquisito al patrimonio giuridico dell'odierno appellante, devono ritenersi integrati gli elementi costitutivi oggettivi dell'illecito ascritto al Ministero dell’Istruzione.

7.La sussistenza di una responsabilità civile dell’amministrazione scolastica non potrebbe essere negata neppure per l'assenza del coefficiente psicologico di colpevolezza.

Al riguardo, deve confermarsi l'indirizzo giurisprudenziale, per cui il riscontrato illegittimo esercizio della funzione amministrativa non integra di per sé la colpa dell'Amministrazione, dovendo anche accertarsi se l'adozione o la mancata o ritardata adozione del provvedimento amministrativo lesivo sia conseguenza della grave violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede - alle quali deve essere costantemente ispirato l'esercizio dell'attività amministrativa - e si sia verificata in un contesto di fatto ed in un quadro di riferimento normativo tale da palesare la negligenza e l'imperizia degli uffici o degli organi dell'amministrazione ovvero se per converso la predetta violazione sia ascrivibile all'ipotesi dell'errore scusabile, per la ricorrenza di contrasti giurisprudenziali, per l'incertezza del quadro normativo o per la complessità della situazione di fatto (Consiglio di Stato, Stato, V, 9 ottobre 2013, n. 4968;
VI, 14 novembre 2014, n. 5600).

Per la configurabilità della colpa dell'Amministrazione assume rilievo, altresì, la tipologia di regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, si dovrà riconoscere la sussistenza dell'elemento psicologico nella sua violazione;
al contrario, se il canone della condotta amministrativa giudicata è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all'Autorità amministrativa un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà essere accertata solo nelle ipotesi in cui il potere sia stato esercitato in spregio delle regole di correttezza e di proporzionalità.

A fronte di regole di condotta inidonee a costituire, di per sé, un canone di azione sicuro e vincolante, la responsabilità dell'Amministrazione può, infatti, essere affermata nei soli casi in cui l'azione amministrativa abbia disatteso, in maniera macroscopica ed evidente, i criteri della buona fede e dell'imparzialità, restando ogni altra violazione assorbita nel perimetro dell'errore scusabile (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 05 giugno 2019, n. 3799).

Tale presunzione di colpa dell'amministrazione, tuttavia, può essere riconosciuta solo nelle ipotesi di violazioni commesse in un contesto di circostanze di fatto ed in un quadro di riferimento normativo, giuridico e fattuale tale da palesarne la negligenza e l'imperizia, cioè l'aver agito intenzionalmente o in spregio alle regole di correttezza, imparzialità e buona fede nell'assunzione del provvedimento viziato, mentre deve essere negata la responsabilità quando l'indagine conduce al riconoscimento di un errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per la incertezza del quadro normativo di riferimento, per la complessità della situazione di fatto (Consiglio di Stato Sez. VI, 28 giugno 2019, n. 4454).

8. L'applicazione di tali principi al caso di specie evidenziano la sussistenza di una condotta colposa dell'Amministrazione scolastica alla luce del disposto dell’art. 27 L. 816/1985, finalizzato a tutelare l’interesse all’effettivo esercizio del diritto costituzionale di elettorato passivo.

La violazione riscontrata nel giudicato di annullamento formatosi tra le parti concerneva, infatti, disposizioni dal chiaro contenuto precettivo.

Ne deriva che la violazione in cui è incorsa l'Amministrazione non poteva giustificarsi per la complessità della situazione fattuale, l'oscurità della normativa applicata o l'emersione di contrasti di giurisprudenza, derivando, invece, dall'inosservanza di disposizioni dal chiaro contenuto precettivo - attinenti alla comunicazione di avvio del procedimento e al dovere motivazionale -, operanti per qualsivoglia intervento di autotutela decisoria, discendenti dai principi del buon andamento e dell'imparzialità amministrativa, prescrittivi di canoni di comportamento suscettibili di imporsi a tutte le parti pubbliche nei rapporti con i privati amministrati.

9.Il trasferimento per incompatibilità ambientale ha effettivamente causato un danno ingiusto, fonte di obbligazione risarcitoria in capo alla amministrazione scolastica, stante l'integrazione degli elementi costitutivi, sul piano oggettivo e soggettivo, dell'illecito civile della pubblica amministrazione.

La parte appellante ha proposto la domanda risarcitoria, in relazione al quantum debeatur , indicando le seguenti poste di danno asseritamente riconducibili alla condotta amministrativa illegittima:

a. Spese sostenute per le trasferte da -OMISSIS- a -OMISSIS- per un numero complessivo di -OMISSIS- accessi di un’ora e mezzo ciascuno per gli anni -OMISSIS-OMISSIS-

b. Indennità di lavoro straordinario (pag.16 del ricorso al TAR) per il tempo di percorrenza di mediamente un’ora e mezza al giorno, per -OMISSIS- accessi complessivi;

c. Indennità di trasferta e rimborso chilometrico;

d. Indennità di missione;

e. Rimborso spese legali sostenute per il processo amministrativo da considerarsi quale danno emergente patito in conseguenza dell’illegittimità del trasferimento;

f. Danno alla vita di relazione ed ai rapporti parentali consistente nell’impossibilità di seguire -OMISSIS- figli piccolissimi all’epoca dei fatti e conseguente alla situazione di grave disagio e precarietà per l’intera famiglia creatasi in seguito al trasferimento, aggravata per quanto concerne i figli dalla completa assenza di un riferimento utile alla cura, custodia e accudimento dei figli (nonni, zii, altri parenti) nei periodi di assenza dei genitori a causa del lavoro;

g. Danno all’immagine pubblica sotto il profilo della lesione del bene della vita di relazione, risarcibile come danno biologico in via equitativa;

h. Perdita delle agevolazioni fiscali per l’acquisto della prima casa nella sede di lavoro;

i. Mancato accesso ad incarichi di presidenza e danno all’immagine professionale;

l. Danno da ritardo derivante dal fatto che la procedura di ritrasferimento era stata perfezionata solo il -OMISSIS-, molto tempo dopo l’annullamento del provvedimento amministrativo illegittimo.

10. Le richieste possono essere accolte nei limiti di seguito precisati.

Il principio generale dell'onere della prova previsto nell'art. 2697 c.c., si applica anche all'azione di risarcimento per danni proposta dinanzi al giudice amministrativo, con la conseguenza che spetta al danneggiato dare in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria e quindi del danno di cui si invoca il ristoro per equivalente monetario, con la conseguenza che, laddove la domanda di risarcimento danni manchi dalla prova del danno da risarcire, la stessa deve essere respinta(cfr., tra le tante, Consiglio di Stato Sez. VI, 15 febbraio 2021, n. 1354).

Nel caso di specie, devono ritenersi provati i danni correlati agli spostamenti di sede imposti dal trasferimento per incompatibilità ambientale.

L'illecito ascritto all'amministrazione scolastica ha imposto all'appellante di prestare la propria attività lavorativa presso una sede diversa da quella prestabilita - in funzione della quale aveva pure orientato le proprie scelte di vita personali - con conseguente sostenimento di maggiori costi di trasporto nel periodo in cui ha concretamente operato il trasferimento e maggior tempo occorrente per raggiungere il luogo di lavoro.

Provato l' an di tali spese, il Collegio, in ordine alla quantificazione dei maggiori costi sostenuti dal ricorrente, ritiene di esercitare il potere riconosciuto dall'art. 34, comma 4, c.p.a, relativamente alla quantificazione dei costi di trasporto, attraverso l'applicazione di un'indennità chilometrica in relazione all'utilizzo di un mezzo di trasporto privato e al maggior tempo occorrente per raggiungere il luogo di lavoro e ritornare nella propria abitazione, liquidabili come indennità di lavoro straordinario nella misura di un’ora e mezza nei giorni di effettivo servizio presso la sezione distaccata di -OMISSIS-.

11. Nulla può essere, invece, riconosciuto a titolo di indennità di trasferta e di missione sia in quanto non ne sussistono i presupposti, sia in quanto si duplicherebbe il danno liquidato a titolo di indennità di lavoro straordinario.

Nulla può essere riconosciuto per rimborso spese legali sostenute per il processo amministrativo il cui costo doveva essere richiesto e liquidato in sede di giudizio di annullamento.

Nulla è stato provato in relazione al danno alla vita di relazione ed ai rapporti parentali e al danno all’immagine pubblica (sotto il profilo della lesione del bene della vita di relazione).

Nessuna prova è stata fornita della perdita delle agevolazioni fiscali per l’acquisto della prima casa nella sede di lavoro ex L.168/1982, non essendo stato documentato l’acquisto di una casa nel periodo oggetto del trasferimento d’ufficio.

Non è stato nemmeno provato il danno derivante dal mancato accesso ad incarichi di presidenza e danno all’immagine professionale (pag. 19 del ricorso al TAR), non avendo l’appellante nemmeno dedotto a quale procedura concorsuale avrebbe potuto partecipare.

Nulla può essere nemmeno riconosciuto per danno da ritardo derivante dal fatto che la procedura di ritrasferimento sarebbe stata perfezionata solo il -OMISSIS-, molto tempo dopo l’annullamento del provvedimento amministrativo illegittimo.

Nella specie l’appellante non ha provato di avere operato per l’ottemperanza della pronuncia di annullamento.

Osta al riconoscimento delle conseguenze risarcitorie che il creditore avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza, da un lato, operante non soltanto nella materia della responsabilità da inadempimento, ma anche con riferimento alla responsabilità aquiliana, stante il rinvio operato a tale disposizione dall'art. 2056 c.c.;
dall'altro, avente una sua specifica declinazione anche in sede amministrativa ai sensi dell'art. 30, comma 3, c.p.a., in forza del quale "nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti".

Anche l'Adunanza Plenaria di questo Consiglio ha precisato che "l'obbligo di cooperazione di cui al comma 2 dell'art. 1227 ha fondamento proprio nel canone di buona fede ex art. 1175 c.c. e, quindi, nel principio costituzionale di solidarietà" (Consiglio di Stato, Ad. Plen -OMISSIS-, n. 3).

Ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., il danno riconosciuto dovrà essere quantificato dal Ministero dell’Istruzione, che provvederà a proporre al ricorrente entro il termine di novanta giorni dalla notificazione o comunicazione della presente sentenza il pagamento di una somma pari all’indennità chilometrica per raggiungere il luogo di lavoro nei giorni di effettivo servizio in relazione all'utilizzo di un mezzo di trasporto privato e al maggior tempo occorrente per raggiungere il luogo di lavoro e ritornare nella propria abitazione liquidabili come lavoro straordinario nella misura di un’ora e mezza nei giorni di effettivo servizio presso la sezione distaccata di -OMISSIS-.

La domanda di risarcimento del danno deve essere, invece disattesa nei confronti del ministero delle Finanze estraneo alla condotta causativa di danno.

L'appello deve essere, conseguentemente, accolto ai sensi di quanto sopra indicato, con conseguente necessità di provvedere, in riforma della sentenza gravata, all'accoglimento del ricorso di primo grado nei predetti limiti.

Le spese seguono la soccombenza e liquidate come da dispositivo vanno poste a carico del Ministero dell’Istruzione

Nulla sulle spese con il Ministero dell'Economia e delle Finanze.