Pubblicato il 12/02/2020

N. 01087/2020REG.PROV.COLL.

N. 08924/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8924 del 2012, proposto dal Comune di Ripa Teatina, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato G G, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Severino D'Amore in Roma, viale Parioli, n. 76;

contro

i signori G I R e G R, rappresentati e difesi dall'avvocato L G, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato C M in Roma, via Nomentana, n. 91;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per l’Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, n. 360 del 23 luglio 2012, resa tra le parti, concernente condanna al risarcimento danni per occupazione sine titulo

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori G I R e G R;

Viste le memorie e le memorie di replica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2019 il Cons. Antonella Manzione e uditi per le parti l’avvocato Fabio Caiaffa, su delega dell’avvocato G G e l’avvocato Alessandro De Iuliis, su delega dell’avvocato Ludovico Guarino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla domanda proposta dai signori G I R e G R innanzi al T.A.R. per l’Abruzzo per il risarcimento del danno consequenziale ad occupazione d’urgenza di un’area di loro proprietà da parte del Comune di Ripa Teatina, per la realizzazione di un impianto sportivo e ricreativo polivalente, non seguita da regolare espropriazione.

2. Con l’impugnata sentenza (n. 360 del 23 luglio 2012) il Tribunale ha accolto il ricorso, assegnando al Comune resistente, ex art. 34, comma 4, c.p.a., 90 giorni di tempo per proporre una somma a titolo di risarcimento danni pari al valore dei terreni con riferimento alla data di scadenza della occupazione legittima, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali. Ciò in quanto le parti avrebbero sostanzialmente abdicato alla proprietà, rimasta fino ad allora nella loro formale titolarità, agendo esclusivamente per il risarcimento dei danni subiti a seguito della illegittima trasformazione del fondo.

3. Il Comune di Ripa Teatina ha proposto appello, ritualmente notificato il 10 dicembre 2012, articolando cinque motivi di gravame, con i quali ha censurato il giudizio di prime cure per non avere ritenuto il ricorso tardivo in relazione ai provvedimenti di occupazione e l’azione risarcitoria prescritta, avuto riguardo alla data di adozione degli stessi, nella sua interezza ovvero con riferimento agli interessi. Ha lamentato altresì l’omessa pronuncia sull’eccezione di riduzione del danno ex artt. 1227 c.c. e 30, comma 3, c.p.a., essendosi lo stesso aggravato in ragione dell’intempestiva tutela azionata da controparte. Ha infine riproposto la domanda riconvenzionale, respinta dal giudice di prime cure, avente ad oggetto l’avvenuta acquisizione della proprietà per usucapione.

4. Si sono costituiti in giudizio i signori G I R e G R per resistere all’appello, chiedendone la reiezione con conseguente conferma della sentenza impugnata. In particolare, al fine di sottolineare il comportamento asseritamente scorretto del Comune di Ripa Teatina, originariamente dilatorio, infine perfino omissivo, hanno ricostruito la complessa vicenda fattuale sottesa all’odierno contenzioso, intersecante peraltro ulteriori iniziative giudiziarie, chiaramente indicative di una condotta nient’affatto acquiescente da parte degli interessati: la prima occupazione, infatti, per mq. 4850, sarebbe sfociata in un decreto di esproprio dichiarato illegittimo perché emesso fuori dai termini previsti dalla legge e dalla relativa delibera giuntale (n. 113 dell’8 febbraio 1992) dalla Corte d’appello de L’Aquila, adìta in sede di opposizione alla stima;
la seconda, pari a mq.5669, invece, sarebbe avvenuta de facto , non essendo mai stato adottato il necessario decreto di esproprio.

5. Con ordinanza n. 193 del 22 gennaio 2013, la sez. IV di questo Consiglio di Stato, nel respingere la domanda di sospensione dell’efficacia della pronuncia del T.A.R. presentata in via incidentale dal Comune appellante, in ragione della richiamata natura permanente dell’illecita occupazione sine titulo , affermava altresì: « In dipendenza di ciò il Comune non può dunque che riparare al danno commesso, eventualmente avviando il particolare procedimento di cui all’art. 42-bis del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 come introdotto per effetto dell’art. 34, comma 1, del D.L. 6 luglio 2011 n. 98 convertito in L. 15 luglio 2011 n. 111, non potendo per certo sottrarsi al proprio obbligo risarcitorio – derivante anche dall’art. 1 del Protocollo addizionale della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) – in dipendenza delle proprie difficoltà di bilancio ».

6. Con decreto n. 126 del 7 giugno 2013, pertanto, richiamando espressamente nei presupposti ridetta ordinanza n. 193/2013, il responsabile del relativo servizio del Comune di Ripa Teatina disponeva l’acquisizione al patrimonio dell’Ente ex art. 42 bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327/2001, di entrambi i lotti di cui all’odierna controversia, individuando anche l’importo dell’indennizzo, fissato in euro 28.057,64, sulla base delle tariffe di stima dei valori agricoli medi regionali per gli anni di riferimento.

7. Avverso tale decreto i signori Rotolone proponevano ricorso al medesimo T.A.R. per l’Abruzzo n.r. 382/2013, allo scopo di contestare le modalità di computo degli importi e gli esiti dello stesso. Tale ricorso veniva dichiarato perento con provvedimento presidenziale n. 62 del 22 dicembre 2015.

8. Con successivo ricorso alla Corte d’appello de L’ Aquila ex art. 29 del d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150, in correlazione con l’art. 702 bis , comma 1, c.p.c., le parti riproponevano la lamentata doglianza di illegittimità della determinazione dell’importo loro spettante a titolo di indennizzo e risarcimento per la disposta acquisizione sanante.

9. Con sentenza n. 1803 del 7 novembre 2019, versata in atti da entrambe le parti, la Corte d’appello de L’Aquila, dopo aver premesso un’ampia ricostruzione degli arresti giurisprudenziali in materia di indennità di esproprio ovvero di occupazione sine titulo , ne ha quantificato gli importi nel caso di specie in complessivi € 326.598,00, oltre interessi legali sulla parte non ancora depositata, intimando altresì al Comune di integrare tale deposito originario già acceso in favore dei ricorrenti presso la Ragioneria territoriale dello Stato di Chieti per la somma di € 28.057,64.

10. Le memorie e le memorie di replica intercorse tra le parti in vista dell’odierna udienza, peraltro antecedenti la pubblicazione della ridetta sentenza della Corte d’appello de L’Aquila, possono essere così riassunte:

a) il Comune appellante chiede dichiararsi improcedibile il ricorso di primo grado in ragione del consolidarsi degli effetti del decreto di acquisizione sanante adottato in ottemperanza alla decisione cautelare di questo Consiglio di Stato. Ciò in ragione della perenzione del ricorso al T.A.R. per l’Abruzzo proposto avverso il richiamato provvedimento;

b) gli interessati, dopo aver chiesto l’espunzione dagli atti di causa in particolare del richiamato decreto di perenzione n. 62/2015, destinato comunque a produrre effetto solo nel procedimento cui è nello specifico riferito, insistono per la reiezione dell’appello e la conferma della sentenza di prime cure, quanto meno in relazione all’affermato diritto al risarcimento del danno e ai fini di veder conclamata la soccombenza virtuale dell’amministrazione appellante, con conseguente refusione delle spese di giudizio.

11. Alla pubblica udienza del 19 novembre 2019, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

12. Preliminarmente il Collegio rileva che la asserita eccezione di tardività del deposito della documentazione prodotta dal Comune di Ripa Teatina, relativa ad eventi sopravvenuti al giudizio di primo grado, peraltro rispettosa dei termini di quaranta e venti giorni antecedenti l’udienza sanciti dall’art. 73 c.p.a., si palesa inconferente rispetto alla ricostruzione dei fatti di causa.

La richiesta espunzione, infatti, del decreto di perenzione, provvedimento agevolmente attingibile dalla banca dati della giustizia amministrativa, appare priva di rilievo, costituendo per contro la sua produzione una modalità di semplificazione ricostruttiva dell’odierna vicenda e non certo la prova dell’avvenuta cristallizzazione degli importi risarcitori ivi statuiti. Ciò per l’evidente ragione che la relativa vicenda è stata riproposta nella dovuta sede dagli interessati e da ultimo definita con la richiamata sentenza della Corte d’appello de L’Aquila, che ne ha già sancito l’illegittimità per la sola parte di interesse, rideterminando correttamente le somme di spettanza della proprietà.

13. Resta pertanto da esaminare l’effetto di tale pronuncia sull’odierno giudizio ovvero, più precisamente, l’effetto del sopravvenuto decreto di acquisizione sanante, il cui contenuto è stato rettificato per la parte relativa alla quantificazione dell’indennizzo dalla più volte richiamata sentenza del giudice civile.

14. Afferma il Comune appellante (senza adesione di controparte che insiste per la reiezione del gravame, nei sensi e limiti sopra precisati), che vada dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso di primo grado in considerazione del provvedimento di acquisizione sanante emesso dal medesimo Comune.

15. L’assunto non è condivisibile.

16. Il Collegio ben conosce la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, dalla quale non è ragione di decampare, alla stregua della quale tutte le aspettative di tutela del privato, risarcitorie e restitutorie, si canalizzano nell’eventuale contenzioso avente ad oggetto il provvedimento di acquisizione sanante intervenuto nel corso del giudizio che, conseguentemente, deve concludersi con una declaratoria di improcedibilità del ricorso (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 settembre 2018, n. 3848;
sez. V, 22 maggio 2012, n. 2975; id., 13 ottobre 2010, n. 7472 e 5 maggio 2009, n. 2801). Invero, si è più esattamente osservato che « sulla base del provvedimento di acquisizione sanante emesso, la p.a. ha ormai acquisito il diritto di proprietà dell'area di cui già aveva il possesso;
d'altra parte, ogni contestazione avverso questo nuovo provvedimento può essere fatta valere, nel caso di sua impugnazione, in sede di cognizione » (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 15 marzo 2012, n. 1438). Tale orientamento trova conferma nei pronunciamenti della Suprema Corte avendo questa osservato che « l'emanazione, da parte della P.A., di un provvedimento di acquisizione sanante, D.P.R. n. 327 del 2001, ex art. 42 bis (qui, pacificamente, non intervenuta), "determina l'improcedibilità delle domande di restituzione e di risarcimento del danno proposte in relazione ad esse, salva la formazione del giudicato non solo sul diritto del privato alla restituzione del bene, ma anche sulla illiceità del comportamento della P.A. e sul conseguente diritto del primo al risarcimento del danno ». (cfr. Cass. civ., sez. I, 7 marzo 2017, n. 5686;
31 maggio 2016, n. 11258;
sez. II, 14 gennaio 2013, n. 705;
sulla rilevanza ostativa del giudicato: Ad. plen. 9 febbraio 2016, n. 2).

17. Ciò d’altro canto appare in linea con i principi di recente affermati anche dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, laddove, dopo aver ribadito la natura permanente dell’illecito conseguente ad occupazione sine titulo , e per converso escluso qualsivoglia forma di acquisizione della proprietà pubblica per mero decorso del tempo, ovvero per rinuncia abdicativa (o traslativa) dei proprietari che abbiano agito esclusivamente in via risarcitoria, ha individuato nel provvedimento di cui all’art. 42 bis il rimedio formale per far cessare lo stato di illiceità preesistente (cfr. A.P., 20 gennaio 2020, nn.2,3 e 4). L’amministrazione, cioè, « è titolare di una funzione, a carattere doveroso nell’an, consistente nella scelta tra la restituzione del bene previa rimessione in pristino e acquisizione ai sensi dell’articolo 42-bis;
non quindi una mera facoltà di scelta (o di non scegliere) tra opzioni possibili, ma doveroso esercizio di un potere che potrà avere come esito o la restituzione al privato o l’acquisizione alla mano pubblica del bene. Alternative entrambe finalizzate a porre fine allo stato di illegalità in cui versa la situazione presupposta dalla norm a» (A.P., n. 4/2020, cit. supra ).

18. Nel caso di specie, tuttavia, l’improcedibilità della domanda di risarcimento del danno, al pari di quelle eventuali di restituzione, conseguente all’avvenuta acquisizione degli immobili, a maggior ragione nel mutato quadro giurisprudenziale poc’anzi richiamato, non può non fare salva la formazione del giudicato sulla sottesa illiceità del comportamento della P.A. , giacché l’emanazione del provvedimento ex art. 42 bis ha costituito (al pari della restituzione del fondo o di un accordo transattivo) causa di cessazione di quella illiceità, sulla quale si fondava l’originaria istanza risarcitoria (cfr. al riguardo ancora Cass. civ., sez. I, n. 5686/2017, cit. supra ;
Cons. Stato, sez. IV, 26 aprile 2019, n. 2678; id ., 30 agosto 2017, n. 4106).

19. La peculiarità della vicenda, infatti, consegue alla circostanza che in sede di decisione cautelare questo Consiglio di Stato ha già sostanzialmente riqualificato la domanda di parte, individuando nel provvedimento di acquisizione della proprietà l’unico rimedio alla situazione di conclamata e perdurante illiceità, una volta esclusa la possibilità di restituzione per l’irreversibile trasformazione del suolo ormai intervenuta, e conseguentemente canalizzando l’interesse delle parti sui contenuti dell’atto in questione. Ciò non senza aver prima ricordato come « l’illecito costituito dal protrarsi dell’occupazione sine titulo non è prescrittibile in quanto permanente, né sussistono nella specie i presupposti per l’applicazione a favore del Comune medesimo dell’istituto dell’usucapione ». Principio ormai consacrato nella giurisprudenza granitica di questo Consiglio di Stato, a riprova dell’infondatezza anche nel merito delle pretese dell’amministrazione appellante (cfr., ancorché con riferimento alla cessazione dell’illecito per rinuncia abdicativa implicita nella richiesta risarcitoria, Cons. Stato, sez. IV, 15 novembre 2017, n. 5262; id ., 19 ottobre 2015, n. 22096).

20. Il decreto di acquisizione che ha posto fine alla situazione di illiceità pregressa, è sopravvenuto, dunque, non al ricorso, ma al giudizio di primo grado;
anzi, come correttamente evidenziato dagli appellati, esso è conseguito proprio all’ottemperanza alla decisione cautelare, che aveva indirizzato in tal senso il proprio effetto conformativo, pur rimettendo all’amministrazione procedente la valutazione in concreto della sussistenza dei presupposti per l’adozione dell’atto. Acclarata, infatti, la natura permanente dell’illecita occupazione e riconosciuto, almeno prima facie , il diritto al risarcimento del danno subito, l’amministrazione veniva invitata a far cessare tale stato di cose « eventualmente » utilizzando il provvedimento di cui all’art. 42 bis , nel frattempo introdotto dal legislatore nel TUes per rimediare alla lacuna riveniente dalla declaratoria di illegittimità costituzionale del previgente art. 43. L’utilizzo della locuzione avverbiale dubitativa consegue alla demandata necessità che l’amministrazione valutasse in concreto la perseguibilità di opzioni alternative, in primis la restituzione del bene previo ripristino dello status quo ante . Il procedimento declinato dall’art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001, infatti, ha natura ablatoria sicuramente sui generis , in quanto si caratterizza per la precisa base legale, ma peculiari e autonomi presupposti, semplificato nella struttura ( uno actu perficitur ), complesso negli effetti (che si producono sempre e comunque ex nunc ). Il suo scopo « non è (e non può essere) quello di sanatoria di un precedente illecito perpetrato dall’amministrazione (perché altrimenti integrerebbe una espropriazione indiretta per ciò solo vietata), bensì quello autonomo, rispetto alle ragioni che hanno ispirato la pregressa occupazione contra ius, consistente nella soddisfazione delle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che giustificano l’acquisizione del bene utilizzato al patrimonio indisponibile in funzione del mantenimento dell’opera pubblica realizzata (o, comunque, delle modificazioni apportate al bene) sine titulo » (cfr. ancora A.P., n. 4/2020).

21. Ciò posto, calando i princìpi rammentati sopra nel caso di specie, appare chiaro che il Comune, nell’aderire a tale proposta, ha necessariamente effettuato la previa valutazione delle circostanze e comparato gli interessi in conflitto secondo i criteri previsti dal comma 4 dell’art. 42 bis : con delibera n. 9 del 19 febbraio 2013, infatti, il Consiglio comunale, nel conferire mandato gestionale al funzionario competente ratione materiae , ha individuato nell’acquisizione sanante l’unica via percorribile per « riparare al danno commesso », una volta acquisite le risultanze istruttorie dagli uffici circa l’onerosità della riduzione in pristino, ma, soprattutto, circa l’attualità dell’interesse all’utilizzo del complesso sportivo denominato “Rocky Marciano”, già realizzato da tempo in loco . Quanto detto non senza aver prima richiamato i contenuti dell’ordinanza cautelare n. 193/2013 finanche con riguardo all’ipotizzato contrasto della tentata elusione del proprio obbligo risarcitorio - rectius , rileva la Sezione, della rivendicata occupazione acquisitiva o usucapione, al di fuori dei limitati casi in cui se ne può ipotizzare la sussistenza- con l’art. 1 del Protocollo addizionale della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU).

22. Non si rende pertanto necessaria una (ulteriore) riqualificazione della originaria richiesta risarcitoria, allo scopo di evitare « che le domande proposte in primo grado, congruenti con quello che allora appariva il vigente quadro normativo e l’orientamento giurisprudenziale di riferimento assurto a diritto vivente, siano di ostacolo alla formulazione di istanze di tutela adeguate al diverso contesto normativo e giurisprudenziale vigente al momento della decisione della causa in appello, quali la conversione della domanda ove ne ricorrano le condizioni, la rimessione in termini per errore scusabile ai sensi dell’art. 37 Cod. proc. amm. o l’invito alla precisazione della domanda in relazione al definito quadro giurisprudenziale, in tutti i casi previa sottoposizione della relativa questione processuale, in ipotesi rilevata d’ufficio, al contraddittorio delle parti ex art. 73, comma 3, Cod. proc. amm., a garanzia del diritto di difesa di tutte le parti processuali » (cfr. ancora A.P. n. 4/2020).

23. La spontanea adesione al suggerimento già fornito da questo giudice in sede cautelare ha determinato infatti l’irreversibile trasformazione della situazione di fatto e di diritto sottesa all’odierna controversia, tale da rendere del tutto priva di qualsiasi utilità la decisione giurisdizionale di secondo grado, avendo fatto convergere su un diverso provvedimento l’interesse alla stessa (cfr. Cons. Stato sez. V, 17 giugno 2014, n.3094). La circostanza, tuttavia, che suddetto provvedimento tragga origine e causa negli esiti del giudizio di primo grado, ne impongono la collocazione a valle e non a monte dello stesso, sì da impattare sulla procedibilità dell’appello, piuttosto che su quella del giudizio di primo grado, i cui ricordati effetti conformativi necessitano di essere salvaguardati, pur con le precisazioni fornite. In sintesi, è dall’affermata natura illecita e perdurante dell’occupazione in essere che è scaturito il decreto di acquisizione che ne ha interrotto gli effetti, traslando la proprietà al Comune appellante. Ciò ha comportato anche l’avvenuta quantificazione dell’indennizzo dovuto, il cui importo risulta oggi determinato all’esito del giudizio civile appositamente promosso allo scopo.

24. Solo per completezza, ricorda infine la Sezione come una volta individuato nel provvedimento di cui all’art. 42 bis TUes il segmento terminale della procedura espropriativa, le controversie concernenti non la legittimità dell’atto ex se , ma gli importi in esso contenuti, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario ai sensi dell'art. 53, comma 2, del d.P.R. n. 327/2001 e dell’art. 133, comma 1, lett. g), ultimo periodo, c.p.a. (cfr. ex multis , Cass., SS.UU., 21 febbraio 2019, n. 5201) e risultano devolute alla Corte d’appello, in unico grado, secondo la regola generale dell’ordinamento di settore per la determinazione giudiziale delle indennità desumibile dalla interpretazione estensiva dell’art. 29 d.lgs. 150/2011, « il quale non avrebbe potuto fare espresso riferimento a un istituto introdotto nell’ordinamento solo in epoca successiva » (Cass., SS.UU., 8 novembre 2018, n. 28572).

La natura indennitaria (di pregiudizi conseguenti ad un atto lecito) e non risarcitoria (di danni cagionati da un fatto illecito) delle somme che la PA è tenuta a liquidare e a pagare (o, in mancanza di accettazione, a depositare) per pervenire alla acquisizione del bene al proprio patrimonio indisponibile è stata affermata e confermata dalla giurisprudenza nomofilattica non solo in relazione alle somme qualificate dallo stesso legislatore come “indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale” per la perdita della proprietà del bene immobile (così già Cass., SS.UU., 25 luglio 2015, n. 22096), ma anche in relazione all’interesse del cinque per cento annuo sul valore venale dell’immobile, menzionato al comma 3 dell’art. 42 bis che ne prevede il pagamento “a titolo risarcitorio”, giacché si tratta di « una voce del complessivo indennizzo per il pregiudizio patrimoniale previsto dal comma 1 [ … ] il diritto al quale (nella sua integralità, comprensiva delle voci valore venale, pregiudizio non patrimoniale e interesse del cinque per cento annuo per il periodo di occupazione) sorge solo a seguito dell’adozione del provvedimento di espropriazione c.d. sanante », sicché l’uso dell’espressione “a titolo risarcitorio” costituisce « mera imprecisione lessicale, che non altera la natura della corrispondente voce dell’indennizzo, il quale essendo unitario non può che avere natura unitaria » (Cass., SS.UU., 25 luglio 2016, n. 15283).

Nel caso di specie, come ricordato, la contestazione del quantum dovuto a titolo di indennizzo nel decreto di acquisizione dei terreni de quibus , che ha posto fine all’illegittima occupazione pregressa, ha esaurito il segmento della procedura di interesse di questo giudice;
l’avvenuta perenzione del ricorso proposto avverso tale provvedimento in parte qua non ha pertanto certo prodotto il paventato effetto (da parte appellata) di cristallizzarne gli importi per come ivi determinati, essendo la relativa quantificazione stata completamente rideterminata dal giudice ordinario, competente in via esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a. Tale stato di fatto e di diritto non è in alcun modo tangibile dall’odierna decisione, estranea al ridetto perimetro, ormai consolidatosi.

25. A tanto consegue la declaratoria di improcedibilità dell’appello e la conseguente conferma della sentenza di primo grado, nei circoscritti limiti sopra precisati. Le pretese risarcitorie -e per contro il diniego delle stesse- devono ritenersi infatti superate ed interamente assorbite nel decreto di acquisizione sanante ex art. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001 che ha “regolarizzato” la posizione del Comune e determinato lo spostamento delle questioni inerenti al dovuto indennizzo e/o risarcimento del danno, come sopra precisato, in altra sede, neutralizzando le precedenti questioni poste.

26. Le spese del grado di giudizio, regolamentate secondo il criterio della soccombenza virtuale, sono da porre a carico del Comune di Ripa Teatina e sono liquidate nella misura stabilita in dispositivo.