Pubblicato il 07/11/2022

N. 09716/2022REG.PROV.COLL.

N. 09120/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9120 del 2016, proposto dall’azienda agricola Mazzocchi Mario e dall’azienda agricola Rocca Paolo, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati D M B e F T, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato D M B in Roma, via Luigi Luciani, n.1;

contro

l’Ag.e.a. - Agenzia per le erogazioni in agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
la s.p.a. Equitalia, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sede di Milano (Sezione Prima), n. 784/2016, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Agea-Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 novembre 2022 il Cons. G P;

Udito per la parte appellante l’avvocato F T;

Vista l'istanza di passaggio in decisione depositata dall'avvocato dello Stato Daniela Giacobbe;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso collettivo in riassunzione depositato in data 3 agosto 2015, le ditte ricorrenti descritte in epigrafe, tutte aziende agricole produttrici di latte vaccino, hanno chiesto l’annullamento delle cartelle di pagamento con cui AGEA ha intimato loro di versare entro sessanta giorni l’importo risultante dai ruoli resi esecutivi nel febbraio del 2015 con riferimento a debiti accertati, in capo a ciascuna di esse, per prelievo supplementare (cd. “prelievo latte”).

2. Il ricorso, articolato in sei motivi di doglianza, è stato respinto dal Tar Lombardia – Milano con la pronuncia n. 784 del 2016.

3. L’appello reitera le tematiche del primo grado di giudizio. La parte appellata, regolarmente costituitasi in giudizio, ne ha eccepito l’inammissibilità per carenza di specificità dei motivi dedotti, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a..

4. Si può prescindere dalla disamina dell’eccezione, stante la ritenuta infondatezza dell’appello.

4.1. Nella sentenza si dà atto che le somme iscritte a ruolo sono state chieste ai singoli ricorrenti sulla base di precedenti intimazioni, in applicazione dell’art.

8-quinquies, comma 1 o 5, del decreto legge n. 10 febbraio 2009, n. 5, convertito con modificazioni dalla legge 9 aprile 2009, n. 33.

4.2. Ai sensi dell'art. 8 ter della predetta L. n. 33/2009, presso AGEA è istituito il " Registro nazionale dei debiti ", nel quale debbono essere iscritti gli importi accertati come dovuti dai produttori agricoli, con effetto equivalente a quello dell'iscrizione a ruolo ai fini della procedura di recupero (art. 8 ter, comma 4, L. n. 33/09).

4.3. In base al combinato disposto degli artt. 8 quater e 8 quinquies della medesima legge, i debiti accertati come dovuti ed iscritti nel citato registro possono essere oggetto di una particolare procedura di rateizzazione onerosa da parte dei produttori interessati, la cui gestione è demandata ad un commissario straordinario.

4.4. Detta procedura prevede l'invio di una intimazione da parte di Ag.e.a. e la conseguente possibilità per i produttori interessati di optare, entro 60 giorni dalla comunicazione dell’intimazione, per il pagamento o per la presentazione della richiesta di rateizzazione, sulla quale il commissario è chiamato a pronunciarsi nei tre mesi successivi.

Ricevuta la comunicazione di accettazione della rateizzazione da parte del commissario straordinario, i produttori hanno un ulteriore termine di 30 giorni per accettare formalmente, a loro volta, la rateizzazione proposta dal commissario straordinario.

4.5. Nel caso di specie il TAR ha dato atto - ritenendole circostanze documentalmente comprovate - sia dell’avvenuto inoltro da parte dei ricorrenti della richiesta di rateizzazione del debito, sia del suo conseguente accoglimento, ma non anche della successiva trasmissione ad Ag.e.a. del contratto di rateizzazione ai sensi del comma 6 dell’art.

8-quinquies del d.l. n. 5/2009 (“ entro trenta giorni dalla comunicazione della decisione il debitore comunica l’accettazione della rateizzazione ”), né dell’avvenuto pagamento delle singole rate.

4.6. Su queste basi, il giudice di prime cure, proprio in considerazione della mancata dimostrazione della trasmissione del contratto di rateizzazione ad Ag.e.a. ai sensi del comma 6 dell’art.

8-quinquies del d.l. n. 5/2009, ha concluso che, “ senza margini di credibile opinabilità ” le cartelle di pagamento sono state emesse, come peraltro confermato durante la trattazione della domanda cautelare anche dal difensore dei ricorrenti, ai sensi dell’art.

8-quinquies, comma 10, del predetto decreto-legge, ovvero per mancata adesione alla rateizzazione o decadenza dal beneficio.

4.7. Gli appellanti (con il primo e il quarto motivo di appello) in questa sede sostengono che così opinando il TAR, da un lato, avrebbe rovesciato l’onere probatorio che imporrebbe ad Ag.e.a. di comprovare le ragioni formali e sostanziali della riscossione esattoriale;
dall’altro, non avrebbe considerato l’eccezione di nullità del ruolo e della cartella di pagamento, per essere detti atti mancanti di indicazioni sul prodromico avviso di accertamento (ai sensi del D.P.R. n. 602 del 1973, art. 12), oltre che sulla data di consegna del ruolo al concessionario e sul sistema di conteggio degli interessi.

La mancata comunicazione dell’atto prodromico di accertamento rileverebbe anche sotto l’ulteriore profilo della mancata comunicazione di avvio del procedimento e della violazione dell’obbligo di motivazione (artt. 7 e 3 della legge n. 241 del 1990).

Sarebbe stata violata, inoltre, la corretta sequenza procedimentale prevista dalla legge n. 33/09 in quanto, essendovi la prova dell’adesione alla rateizzazione, ma non anche della decadenza dal beneficio, non potrebbe dirsi integrato alcun presupposto abilitante la procedura di riscossione.

A legittimare la procedura esecutiva non sussisterebbe, infine, neppure alcuna previa iscrizione degli importi indicati nel Registro nazionale dei debiti, né alcun previo accertamento definitivo dell'esposizione debitoria dell'allevatore (v. art. 8 quater, comma 1 della l. n. 33/2009).

Ancora più a monte, sarebbe dubbia la stessa attendibilità dei dati concernenti la produzione nazionale e l’entità dello splafonamento posto a base del prelievo supplementare, in quanto circostanze messe in dubbio sia dalle risultanze istruttorie dell’apposita commissione di indagine che si è occupata di approfondire la materia, sia dalle impugnative che hanno interessato i provvedimenti di assegnazione dei QRI negli anni dal 1995/1996 in avanti, i decreti ministeriali applicativi di tali assegnazioni e le connesse operazioni di compensazione.

4.8. Il motivo è infondato.

Il complesso di rilievi che ne è alla base si riconduce unitariamente al passaggio argomentativo della pronuncia impugnata - dotato di autonoma rilevanza motivazionale e non investito da specifiche censure - nel quale si dà atto che “ le stesse aziende ricorrenti hanno all’epoca chiesto la rateizzazione dei debiti considerati da AGEA come esigibili, senza contestarne in quella sede la debenza, per poi rimetterne in discussione i presupposti di esigibilità nell’odierno contenzioso ”.

Sulla base di questa condotta, il TAR ha giudicato la domanda dei ricorrenti “ inammissibile per implicita acquiescenza ai presupposti di fatto e di diritto indicati nelle intimazioni di versamento previamente notificate e poi posti alla base della procedura di riscossione forzosa avviata mediante le cartelle di pagamento successivamente emesse ”.

4.9. La statuizione è condivisibile nella sostanza e, come già esposto, non risulta incisa da specifiche censure.

Essa si pone in linea con quanto ribadito da questa Sezione (sentenza n. 3190 del 2022), nel senso che tutte le questioni concernenti una contestazione dell’ an e del quantum accertato dall'Autorità amministrativa nell'esercizio delle sue potestà pubbliche attengono a posizioni di interesse legittimo ed originano da provvedimenti autoritativi, come tali soggetti al regime del consolidamento in atti definitivi, se non impugnati nei termini (Cass., Sez. Un., ordinanze nn. 31370 e 31371 del 2018;
Cons. Stato, sez. V, n. 2552 del 2019).

4.10. Gli appellanti nella loro prospettazione sostengono di avere aderito alla rateizzazione, con il che logicamente assumono anche di averne fatte proprie le implicazioni, inclusa quella per cui (art. 8 quinquies comma 3) “ in caso di accettazione della domanda di rateizzazione di cui all'articolo 8-quater da parte del Commissario straordinario, i produttori devono esprimere la rinuncia espressa ad ogni azione giudiziaria eventualmente pendente dinanzi agli organi giurisdizionali amministrativi e ordinari ”.

4.11. Neppure è stato impugnato il provvedimento di accoglimento emesso dal commissario straordinario che pure certificava il dovuto, di tal che può ritenersi che l’accertamento ivi contenuto sia divenuto inoppugnabile, pena la violazione del giudicato che copre il dedotto e deducibile (cfr. Cons. St., Sez. III, nn. 6227 e 7630 del 2021;
n. 3503 del 2016;
Cons. Stato, sez. II, n. 5771 del 2022).

4.12. Va quindi confermato quanto statuito dal TAR. nel senso che “ non risulta pertanto ammissibile nella presente sede una domanda volta a porre nuovamente in discussione i presupposti di una intimazione implicitamente accettata dagli interessati ” e, comunque, non impugnata.

4.13. Sgombrato il campo dai rilievi concernenti i prodromi (o presupposti sostanziali) dell’azione esecutiva, va respinto anche l’ulteriore rilievo concernente la corretta osservanza della sequenza procedimentale prevista dagli artt. 8 quater e quinquies della legge n. 33 del 2009.

La prova dell’adesione alla rateizzazione o dell’avvenuto pagamento delle rate non può che esigersi dalla parte chiamata a realizzare la condotta positiva di volta in volta richiesta. Sarebbe incongruo, viceversa, far ricadere sull’amministrazione l’onere della prova contraria, sia perché si tratterebbe di imporle la probatio diabolica di un fatto negativo (la mancata adesione o il mancato pagamento);
sia perché - in base al criterio della vicinanza - dette circostanze accedono tutte alla sfera di controllo e dominio della parte privata interessata (che ha conoscenza diretta delle iniziative assunte e degli atti compiuti per aderire al contratto e pagare le rate).

La prova dell’avvenuto pagamento è, d’altra parte, generalmente a carico del debitore, non potendosi esigere dal creditore la dimostrazione del fatto negativo del mancato adempimento dell’obbligazione avente contenuto positivo (avente ad oggetto, cioè, un dare o un fare).

In contenziosi analoghi a quello qui in esame, si è affermato, con rilievi qui trasponibili, che “ vi è un principio di prova contrario che inficia le deduzioni dell’appellante, e, in ogni caso, su quest’ultimo – debitore al quale é stato richiesto l’adempimento – incombevano gli oneri di cui all’art.1218 c.c. che non possono ritenersi assolti ” (v. Cons. Stato, sez. III, n. 5731 del 2022 - § 4.1).

4.14. Ai sensi della disciplina in esame, ed una volta definiti i termini della condotta della parte appellante, deve anche escludersi la necessità di una ulteriore comunicazione di decadenza dal beneficio della sospensione delle procedure di recupero forzoso e della dilazione, posto che detta decadenza consegue automaticamente allo spirare del termine o al mancato pagamento di una singola rata, senza necessità di ulteriori provvedimenti. La declaratoria di decadenza dal beneficio del termine risulta quindi quale atto dovuto nell’ambito della gestione dei contratti di rateizzazione, sia ai sensi di legge che ai sensi dei contratti di rateizzazione stessi, e non presuppone alcuna specifica istruttoria circa l’ an del credito, se non l’oggettiva verifica del mancato rispetto o della decadenza dal piano di rateizzazione accettato.

4.15. Inoltre - a confutazione del rilievo che intende far valere la sospensione dell’esecutività della cartella - se è vero che la presentazione dell’istanza di rateizzazione ha sospeso l’efficacia esecutiva dell’iscrizione nel registro dei debiti, quest’ultima - dal momento che non si è dato seguito alla procedura, non essendo stato formalizzato l’accordo con Ag.e.a. - ha riacquistato l’originaria esecutività in virtù del mancato completamento della procedura negoziata, giusta la previsione di cui al comma 10 dell’art.8 quinquies del d.l. citato.

4.16. Risulta assorbito dalle precedenti considerazioni anche l’argomento concernente la quantificazione della produzione nazionale, l’entità dello splafonamento e le modalità di effettuazione del computo del QRI in relazione alle annate lattiere successive a quella 1995/1996 - tutti temi sui quali, in aggiunta, si fa rinvio alla consolidata giurisprudenza reiettiva di questo Consiglio (v. Sez. II nn. 5771 e 5714 del 2022;
Sez. III, n. 5731 del 2022).

4.17. Analoghe considerazioni si estendono anche al rilievo concernente l’incompatibilità comunitaria del meccanismo nazionale di compensazione e di rimborso del prelievo riscosso in eccesso - inciso da pronunce della Corte di Giustizia UE.

A detta dei ricorrenti dette tematiche rileverebbero anche nel caso in esame, per similarità delle posizioni dei ricorrenti a quelle scrutinate dal giudice comunitario.

4.18. L’argomento è destituito di fondamento, per due distinte ragioni.

Innanzitutto, si tratta di questioni concernenti gli atti presupposti di accertamento rimasti inoppugnati e fatti oggetto di acquiescenza, sicché non possono essere sollevate in sede di contestazione degli atti conseguenti.

Rileva il principio per il quale le deduzioni che si sarebbero potute formulare avverso l’atto autoritativo presupposto, divenuto inoppugnabile, non possono essere dedotte in sede di impugnazione di un atto consequenziale.

In secondo luogo, rileva considerare che il tema in esame è stato sollevato per la prima volta nella memoria ex art. 73 c.p.a. depositata in vista dell’udienza di discussione dell’appello: l’estensione del thema decidendum così operata configura una inammissibile mutatio libelli (v. Cons. Stato, Sez. III, n. 8488 del 2021).

5. Il secondo motivo di appello ripropone il tema della dedotta inesistenza della notificazione della cartella di pagamento, in quanto eseguita direttamente da Ag.e.a. a mezzo del servizio postale, senza l’intervento di un ufficiale della riscossione.

5.1. Ai sensi dell’art. 8 quinquies, comma 10-bis del D.L. 10 febbraio 2009, n. 5, “la notificazione della cartella di pagamento prevista dall’articolo 25 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, e successive modificazione e ogni altra attività contemplata dal titolo II del medesimo decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973, e successive modificazioni, sono effettuate dall’AGEA, che a tal fine si avvale del Corpo della Guardia di Finanzia. Il personale di quest’ultimo esercita le funzioni demandate dalla legge agli ufficiali della riscossione ”.

5.2. Osserva la parte appellante, tuttavia, che ai sensi dell’articolo 26, primo comma, del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, “ La cartella è notificata dagli ufficiali della riscossione o da altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge ovvero, previa eventuale convenzione tra comune e concessionario, dai messi comunali o dagli agenti della polizia municipale [...] ”.

Ad avviso della stessa parte appellante, il legislatore avrebbe demandato la notificazione della cartella di pagamento, in via esclusiva e a pena di nullità insanabile del procedimento di notificazione, all’agente di riscossione e, per esso, al personale del Corpo della Guardia di Finanza, ovvero, previa eventuale convenzione tra comune e concessionario, ai messi comunali o agli agenti della polizia municipale. La notificazione eseguita direttamente da AGEA sarebbe quindi inesistente o, in subordine, assolutamente ed insanabilmente nulla.

5.3. Il giudice di prime cure ha ritenuto tale motivo di doglianza inammissibile per difetto di giurisdizione, afferendo esso ai vizi formali o di notifica della cartella contestabili dinanzi all'Autorità giudiziaria ordinaria, con le forme e nei termini di cui all'articolo 617 c.p.c.

5.4. In senso opposto, gli appellanti invocano la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettera t), del codice del processo amministrativo, mentre nel merito reiterano gli argomenti già dedotti in primo grado.

5.5. Il motivo è parzialmente fondato limitatamente al profilo di giurisdizione, trattandosi di materia attratta alla cognizione esclusiva del giudice amministrativo (v. Cons. Stato, sez. III, n. 3190 del 2022).

In relazione a vicende del tutto simili a quella qui in esame (v. Cons. Stato, Sez. III, n. 3503 del 2016), si è infatti affermato che:

-- il termine “ applicazione ”, che radica la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. t), cod. proc. amm., il quale devolve alla sua cognizione « le controversie relative all’applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari » – ha un significato ampio, che consente di ritenere inequivoca la volontà del legislatore di riservare alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie attinenti alla determinazione del prelievo, anche quelle relative alla riscossione dello stesso che si completa con la notifica delle cartelle esattoriali, esclusa soltanto la fase esecutiva, che ha inizio con il pignoramento;

-- la stessa Corte regolatrice della giurisdizione ha chiarito che le controversie alle quali si riferisce la disposizione dell’art.