Pubblicato il 31/01/2023

N. 01081/2023REG.PROV.COLL.

N. 03089/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3089 del 2017, proposto dai signori Vituccio D'Uva e F D F, rappresentati e difesi dagli avvocati G R e M Z, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato M L in Roma, viale Bruno Buozzi, 32;

contro

il Comune di Isernia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato A C, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato A C in Roma, via Carlo Fea, 4;

nei confronti

di Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. e di Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a., ciascuna in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Michele Roma, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Cavour, 19.

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Molise (sezione prima) n. 16 del 20 gennaio 2017, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Isernia, di Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. e di Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di passaggio in decisione depositata dall’avvocato Michele Roma;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 gennaio 2023 il consigliere L L e udito per la parte appellante l’avvocato M L su delega dichiarata dell’avvocato M Z;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli odierni appellanti sono proprietari di terreni nel Comune di Isernia insistenti in area “C/3.1”, nella quale l’edificabilità è subordinata, dalle NTA del PRG, alla redazione di un piano di lottizzazione, da formularsi sulla base della previa delimitazione di un ambito minimo di intervento.

1.1. Stante il mancato accordo con gli altri proprietari della zona, presentavano al Comune un piano di lottizzazione limitato alla loro proprietà;
a fronte dell’inerzia del Comune nel riscontrare l’istanza, adivano il T.a.r. con il rito avverso il silenzio.

1.2. Con la sentenza n. 689 del 2009 il T.a.r. nominava un commissario ad acta , che, con delibera n. 1 in data 8 aprile 2010:

- respingeva la delimitazione dell’ambito territoriale minimo proposta dei ricorrenti;

- stabiliva che l’ambito territoriale minimo deve riguardare tutti i suoli che ancora non sono stati oggetto di pianificazione attuativa (ossia i terreni dei ricorrenti, dell’allora Ente Ferrovie dello Stato e del sig. M), a meno di esplicita rinuncia da parte dei singoli proprietari.

1.3. Dopo ulteriori vicende, con strascichi anche processuali, il Comune di Isernia (nella persona del commissario prefettizio) approvava con delibera n. 16 del 22 dicembre 2015 la delimitazione dell’ambito minimo di intervento del successivo piano di lottizzazione elaborato d’ufficio, da cui risultavano esclusi i terreni in proprietà di Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. e di Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a.

2. Gli odierni appellanti impugnavano tale delibera avanti il T.a.r., svolgendo le seguenti censure:

I - nullità della delibera, in tesi violativa della citata delibera commissariale n. 1 del 2010, che, come precisato dalla sentenza del T.a.r. n. 417 del 2012, pronunciata fra le parti e passata in giudicato, “ non può essere oggetto di annullamento o riforma da parte della Pubblica Amministrazione ”, in quanto il commissario “ opera come ausiliario del giudice ”;

II – illegittimità della delibera, che non si limiterebbe, “ come avrebbe dovuto, alla sola delimitazione dell’ambito minimo di intervento, ma va oltre dando già atto delle attività di redazione del piano di lottizzazione esecutivo … ovvero di un’attività che esula dalle richieste dei ricorrenti ”;

III – illegittimità della delibera, perché il propedeutico parere di regolarità tecnica del 10 dicembre 2015 sarebbe stato espresso dal competente dirigente in “ assenza di elaborati progettuali ”.

2.1. Si sono costituiti in resistenza il Comune di Isernia, Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. e Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a..

2.2. Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.a.r.:

- ha estromesso dal giudizio Ferrovie dello Stato s.p.a., “ stante il difetto di interesse a resistere ed il difetto di legittimazione passiva ”;

- ha dichiarato il ricorso ammissibile, respingendo l’eccezione svolta in proposito dalle parti resistenti;

- ha respinto il ricorso nel merito, perché:

I - non vi sarebbe alcuna violazione né della delibera commissariale n. 1 del 2010, né delle plurime sentenze intervenute fra le parti, posto che l’unico vincolo riveniente a carico del Comune sarebbe stato il rispetto “ dell’obbligo di unitarietà del piano di attuazione ”;

II - quale atto di pianificazione, l’atto impugnato non necessiterebbe di specifica motivazione, né sarebbe illegittima la scelta comunale di contestuale delimitazione dell’ambito minimo e formulazione del relativo piano di lottizzazione;
peraltro, nella specie l’atto impugnato recherebbe la mera adozione del piano, sì che l’approvazione seguirebbe anche temporalmente la delimitazione dell’ambito minimo;

III - non sarebbe provato che il parere di regolarità tecnica del Segretario comunale sia stato reso in assenza degli elaborati progettuali;
quand’anche così fosse, si tratterebbe della mera irregolarità di un atto presupposto che non vizierebbe l’atto definitivo;

- ha compensato le spese, ponendo però a carico dei ricorrenti quelle sostenute da Ferrovie dello Stato s.p.a., pari ad € 700,00.

3. I ricorrenti hanno interposto appello, sostenendo che:

I – la delibera impugnata violerebbe il decisum della delibera commissariale n. 1 del 2010, poiché esclude i terreni di Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. e Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a. nonostante l’assenza di una espressa rinuncia di dette società a vedere inclusi nel Piano i loro terreni, non essendo, in tesi, a ciò equipollente il mero mancato versamento, da parte delle società in parola, della quota di spese per la progettazione;
oltretutto, la delibera impugnata non recherebbe affatto l’adozione del piano di lottizzazione, come erroneamente sostenuto dal T.a.r., ma, “ nonostante il contenuto fuorviante dell’oggetto, è un atto di approvazione della nuova delimitazione dell’ambito territoriale ”;
del resto, l’approvazione del piano di lottizzazione competerebbe alla Giunta, mentre la delimitazione dell’ambito minimo di intervento al Consiglio;

II - la mancanza degli elaborati progettuali al momento della formulazione del previo parere da parte del competente dirigente risulterebbe per tabulas e ciò vizierebbe senz’altro la successiva deliberazione impugnata;

III - sarebbe errata la condanna dei ricorrenti alle spese di lite nei confronti di Ferrovie dello Stato s.p.a., risultando questa catastalmente comproprietaria dei suoli e, comunque, indicata nella delibera impugnata.

3.1. Si sono costituiti in resistenza il Comune di Isernia, Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. e Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a.

3.2. Nel corso del giudizio hanno depositato memorie Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. e Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a. (in data 19 dicembre 2022) e repliche gli appellanti (in data 29 dicembre 2022).

3.2.1. In particolare, Rete Ferroviaria Italiana s.p.a.:

a) in rito, ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per mancata individuazione di specifici vizi della sentenza ed ha aggiunto che il ricorso in appello non risulterebbe notificato al sig. M e, comunque, non sarebbe sorretto da interesse, visto che con esso si solleverebbero solo questioni formali e procedurali;

b) nel merito:

b1) ha sostenuto di avere chiaramente manifestato per facta concludentia il proprio disinteresse alla lottizzazione, non avendo risposto ad apposita nota commissariale che sollecitava la manifestazione di interesse all’inclusione dei terreni nel piano;
oltretutto, i terreni in proprietà di Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. avrebbero “ un’estensione ridotta ”;

b2) ha aggiunto che l’art. 3 delle NTA del PRG non escluderebbe la possibilità di una formulazione contestuale della delimitazione dell’ambito minimo di intervento e del piano attuativo, tanto più ove, come nella specie, l’atto sia stato emesso dal commissario, che racchiude in sé i poteri della Giunta, del Consiglio e del Sindaco;

b3) ha precisato che “ gli appellanti oltre a non aver fornito alcuna prova che il parere di regolarità tecnica del Segretario Generale del Comune sulla proposta di deliberazione commissariale iscritta al n. 48 datata 9.12.2015 sia stato fornito in assenza degli elaborati progettuali allegati alla deliberazione, non considerano che, in ogni caso, si tratterebbe di una mera irregolarità di un atto presupposto (di proposta) che non inciderebbe, viziandolo, sull’atto definitivo, sul quale comunque risulta registrato il parere di regolarità del Segretario Generale, apposto ad atto compiuto, come previsto dalla legge ”.

3.2.2. Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a., oltre a svolgere le medesime difese ed eccezioni, ha altresì osservato che non è stato impugnato il capo della sentenza che ne ha disposto l’estromissione ed ha, in proposito, sostenuto che “ è onere di chi intraprende un’azione giudiziaria verificare tutte le condizioni dell’azione, ivi compresa la legittimazione processuale delle Parti chiamate in causa ”.

3.2.3. Gli appellanti, in replica, hanno sostenuto l’infondatezza delle eccezioni mosse ex adverso ed hanno chiesto termine per l’integrazione del contraddittorio nei confronti del sig. M.

3.3. Il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 19 gennaio 2023.

4. Il Collegio premette che i capi della sentenza di prime cure che hanno disposto l’estromissione dal giudizio di Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a. e che hanno respinto le eccezioni di inammissibilità del ricorso di prime cure non sono stati impugnati e, pertanto, non formano materia del presente grado di appello.

5. Ciò premesso, il Collegio prescinde dalle eccezioni di inammissibilità dell’appello, attesa l’infondatezza del gravame nel merito.

6. Invero, con riferimento alle censure svolte in appello, il Collegio osserva quanto segue.

I – L’esclusione dall’ambito di intervento dei terreni di Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. e Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a. consegue al difetto di interesse, chiaramente ed univocamente evincibile dalla mancata risposta delle due società alla nota del commissario prot. n. 15072 del 12 maggio 2015, specificamente indirizzata alle società in parola e nella quale:

- si premetteva che “ nessuna comunicazione o versamento risulta ad oggi pervenuto da parte di RFI e Ente Ferrovie dello Stato … l’Ufficio ritiene di interpretare il silenzio, nonostante le numerose comunicazioni e solleciti inoltrati, come mancanza di interesse a partecipare alla lottizzazione e, considerata la marginalità e l’estensione ridotta delle particelle di proprietà, su cui già insistono, oltretutto, alcuni fabbricati (casa cantoniera e depositi), propone di limitare l’ambito minimo di intervento ai soli suoli di proprietà dei signori D’Uva/De Filippis e M ”;

- si precisava che, “ al fine di addivenire ad una celere chiusura della procedura, qualora entro sette giorni dal ricevimento della presente non pervenisse alcuna opposizione/osservazione, la proposta di ufficio si riterrà condivisa e si procederà ad affidare l’incarico per la redazione del piano di lottizzazione d’ufficio limitando l’ambito d’intervento ai terreni di proprietà D’Uva/De Filippis e M ”.

Non si apprezza, dunque, alcuna violazione della pregressa delibera commissariale n. 1 del 2010 in punto di estensione dell’ambito minimo di intervento, che escludeva l’obbligo dei privati di partecipare alla lottizzazione, come per tabulas chiarito dalla successiva nota del commissario in data 10 giugno 2010.

Il Collegio, inoltre, osserva che la delibera impugnata reca semplicemente la delimitazione dell’ambito di intervento, sì che non si pone in radice alcun problema di contestualità fra tale adempimento e la redazione del piano di lottizzazione.

E’, pertanto, errata sul punto la sentenza del T.a.r., che non ha ben inquadrato la vicenda provvedimentale portata al suo esame: ciò, tuttavia, lungi dal lumeggiare la fondatezza delle pretese dei ricorrenti, ne dimostra vieppiù l’inconsistenza, posto che la delibera, nel rispetto della diversità dei procedimenti amministrativi di delimitazione dell’ambito di intervento e di redazione del piano di lottizzazione (dell’ordine dei quali, dunque, non vi è stata alcuna “ sovversione ” – cfr. appello, pag. 17), si limita a concludere quello (propedeutico) di delimitazione dell’ambito di intervento, stabilendo che “ il piano di lottizzazione d’ufficio … da sottoporre successivamente all’approvazione della Giunta comunale/commissario prefettizio, riguarderà tutti i terreni ricadenti nell’ambito minimo di intervento come sopra approvato ”.

Peraltro, è appena il caso di rilevare che il commissario prefettizio assomma in sé i poteri della Giunta e del Consiglio.

II – Proprio perché la delibera si limita ad approvare l’ambito minimo di intervento, l’assenza degli elaborati progettuali è del tutto fisiologica (la stessa delibera precisa, in epigrafe, che “ sta per concludersi il termine ultimo assegnato al professionista incaricato per la consegna degli elaborati progettuali ”);
a tutto concedere, osserva il Collegio, si sarebbe comunque trattato di una mera irregolarità di un atto endo-procedimentale, inidonea a viziare la successiva espressione provvedimentale.

Tali considerazioni sono sufficienti a respingere la censura.

III – La mancata impugnazione del capo di sentenza che ha estromesso Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a. fa sì che la censura si scontri con la nota discrezionalità del giudice in punto di regolamento delle spese di lite, censurabile solo in caso di macroscopica abnormità, nella specie certo non sussistente;
peraltro, da un lato i ricorrenti risultavano, sul punto, soccombenti (avevano evocato in giudizio un soggetto che era estraneo alla lite, come assodato con pronuncia in parte qua inoppugnata), dall’altro, in termini generali, chi agisce in giudizio ha l’onere di verificare la legittimazione processuale dei soggetti evocati.

7. In conclusione l’appello deve essere respinto.

8. Le spese possono compensarsi con il Comune, che non ha svolto attività difensiva, mentre seguono la soccombenza nei confronti di Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. e Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a. e si liquidano come da dispositivo, tenuto conto dei parametri di cui al regolamento n. 55 del 2014.

8.1. Il Collegio rileva, inoltre, che la pronuncia di infondatezza dell’appello si basa su ragioni manifeste in modo da integrare i presupposti applicativi dell’art. 26, comma 1, c.p.a. secondo l’interpretazione che ne è stata data dalla giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, nn. 148 del 2022;
1117 e 1186 del 2018;
2200 del 2016;
Cass. civ., sez. VI, n. 11939 del 2017;
2 novembre 2016, n. 2215, cui si rinvia ai sensi dell’art. 88, comma 2, lettera d] c.p.a. anche in ordine alle modalità applicative ed alla determinazione della misura indennitaria).

8.2. La condanna degli appellanti ai sensi dell’art. 26 c.p.a. rileva, infine, anche agli eventuali effetti di cui all’art. 2, comma 2- quinquies , lettere a) e d), della legge 24 marzo 2001, n. 89, come da ultimo modificato dalla legge 28 dicembre 2015, n. 208.