Pubblicato il 04/08/2022

N. 06899/2022REG.PROV.COLL.

N. 04466/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4466 del 2015, proposto dal Comune di Lucera, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato I L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, con domicilio eletto presso lo studio del predetto avvocato in Roma, via Lovanio n. 16, scala B;

contro

i signori A R, E M, G M, A M e Assunta G M, rappresentati e difesi dagli avvocati C V e V M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, con domicilio eletto presso lo studio del dottor M G in Roma, via Mantegazza n. 24;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione terza, n. 228 del 12 febbraio 2015, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio degli appellati del 12 giugno 2015;

Viste le memorie difensive del Comune appellante del 16 maggio 2022 e degli appellati del 13 maggio 2022 e del 25 maggio 2022;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 giugno 2022 il consigliere Claudio Tucciarelli e uditi per le parti gli avvocati C V e I L;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dalla delibera della giunta municipale del Comune di Lucera n. 228 del 12 settembre 2012, pubblicata all’albo pretorio dal 17 settembre al 2 ottobre 2012, avente ad oggetto: "Piano P.E.E.P. Adempimenti di cui alle determinazioni della Conferenza di Servizi del 14 giugno 2012. Adozione del piano attuativo di adeguamento e verifica con rideterminazione del fabbisogno ai sensi dell'art. 3 della legge n. 167/1962 ";

b) dalla delibera del consiglio comunale di Lucera n. 59 del 18 ottobre 2012, avente ad oggetto la mancata revoca degli atti comunali adottati dopo la conferenza di servizi del 28 ottobre 2009;

c) dalla delibera della giunta municipale del Comune di Lucera del 19 novembre 2012, n.321, avente ad oggetto: Piano P.E.E.P. -Adempimenti di cui alle determinazioni della conferenza dei servizi del 14 giugno 2012- controdeduzioni ed approvazione del piano attuativo di adeguamento e verifica con rideterminazione del fabbisogno ai sensi dell'art .3 della legge n. 167/1962 .

2. In fatto, per una migliore comprensione della vicenda giova premettere quanto segue:

a) il Comune di Lucera (munito di P.R.G. approvato con d.P.G.R. n. 1891 del 4 luglio 1974), si è anche dotato di piano di zona per l’edilizia economica e popolare, approvato con d.P.G.R. n. 1091/79 del 19 giugno 1979;

b) scaduto detto piano, il Comune ha adottato una variante (con delibera di consiglio comunale n. 46 del 25 giugno 1998), approvata in via definitiva con la delibera di consiglio comunale n. 9 del 29 marzo 1999;
il Consiglio di Stato (con sentenza della sezione quarta n. 5953 del 2008) ha annullato tali delibere;

c) a seguito di apposita conferenza di servizi con la Regione in data 28 ottobre 2009, sono state approvate le delibere consiliari n. 45 del1'11 novembre 2009 e n. 6 del 29 gennaio 2010, volte a porre rimedio al vizio riscontrato con l'annullamento giurisdizionale (relativo alla insufficienza dello standard previsto per l'istruzione dell'obbligo);

d) la Regione Puglia, con nota del 10 maggio 2012, prot. n. 0004633, ha comunicato al Comune di Lucera di avere avuto conoscenza di un ulteriore annullamento intervenuto in merito alla variante P.E.E.P. del Comune di Lucera, adottata con delibera consiliare n. 46 del 25 giugno 1998 e approvata con delibera consiliare n. 9 del 23 marzo 1999. La Regione indicava infatti l'ulteriore annullamento della medesima variante ad opera del d.P.R. del 15 aprile 2009 che, sulla base del parere del Consiglio di Stato, sez. II, n. 2452 del 2008 (aff. 200411010), aveva accolto il ricorso straordinario presentato da alcuni privati ritenendo che, essendo l’originario piano di zona scaduto nel 1997, la variante impugnata in realtà si configurava come un piano autonomo, per la cui formazione e approvazione il Comune avrebbe dovuto osservare la procedura stabilita dagli artt. 3 ss. della legge 18 aprile 1961, n.167. In particolare, secondo il parere del Consiglio di Stato: avrebbero dovuto essere stimate le esigenze dell’edilizia economica e popolare e le esigenze abitative complessive nel nuovo periodo di efficacia delle prescrizioni (art. 3, comma 1, della legge n. 167/1961), pure se la “variante” potesse essere qualificata non essenziale quanto al contenuto (ciò che i ricorrenti contestavano);
per giurisprudenza costante, la valutazione del fabbisogno è presupposto necessario per la legittimità del piano, onde, nel caso in esame, la sua omissione viziava sia l’approvazione della “variante” sia gli atti inerenti alla procedura espropriativa di attuazione. Pertanto era stata annullata la deliberazione consiliare del 23 marzo 1999, n.3, e i successivi atti impugnati diretti all’espropriazione dell’area di proprietà dei ricorrenti;

e) per questo la Regione, rilevando che il d.P.R. decisorio del 15 aprile 2009 non era stato portato all’esame della precedente conferenza di servizi, ha ritenuto necessario convocare, per esaminare la questione, una nuova conferenza di servizi che si concludeva il 14 giugno 2012. La Regione ha rilevato che l'annullamento era stato pronunziato perché l’atto del 1998/1999 non poteva qualificarsi come variante, essendo scaduto il P.E.E.P. per decorrenza dei 18 anni dalla data di approvazione, avvenuta con decreto del Presidente della giunta regionale n. 1091 del 19 giugno 1979, per cui sarebbe stato necessario calcolare il fabbisogno abitativo per il nuovo periodo di efficacia delle prescrizioni e, poiché la c.d. variante 1998/1999 includeva nel perimetro del P.E.E.P. nuove aree a destinazione agricola nel vigente P.R.G configurando così variante a quest’ultimo, sarebbe stata necessaria l'approvazione della giunta regionale. Già in sede di conferenza di servizi il Comune di Lucera evidenziava una serie di profili al fine di escludere l’ipotesi di variante al P.R.G. e rilevava l'inutilità del calcolo del fabbisogno abitativo;

f) la conferenza di servizi ha preso infine atto della necessità di operare in autotutela, annullando conseguentemente le determinazioni assunte nella conferenza di servizi del 28 ottobre 2009 (verbale della conferenza di servizi del 14 giugno 2012);

g) il Comune, con la delibera di adozione n. 228/2012 del 12 settembre 2012, sulla base di consulenza legale e tecnica, ha ritenuto che:

- l 'autoannullamento, ad opera della conferenza istruttoria di servizi del 14 giugno 2012, della conferenza istruttoria di servizi del 28 ottobre 2009 non produca conseguenze sugli atti comunali conclusivi del procedimento e cioè le delibere comunali n. 45 dell'11 novembre 2009 e n. 6 del 29 gennaio 2010 che mantengono la loro efficacia, così come tutti gli atti adottati in loro attuazione;

- vadano considerati i rilievi emersi nella conferenza istruttoria di servizi del 14 giugno 2012 (l'aumento del perimetro del P.E.E.P. che comporterebbe variante al P.R.G. e, quindi, l'approvazione regionale e la mancanza del calcolo del fabbisogno abitativo per la variante 98/99);

- il Comune non abbia inteso, in effetti, ampliare il perimetro del P.E.E.P., che risulta solo dalla cartografia e dal piano particellare di esproprio, ma non, in particolare, dalla tabella che calcola la volumetria, determinata senza contare le aree incluse nella cartografia (si sarebbe in presenza di un errore che va corretto con l'eliminazione dalla cartografia e dal piano particellare di esproprio delle aree "aggiunte");

- il d.P.R. 15 aprile 2009 riguardi le parti che hanno proposto ricorso e i suoli di loro proprietà (nella loro disponibilità) non i terzi e gli altri suoli;

- occorra comunque adeguarsi al d.P.R. 15 aprile 2009 e determinare, ora per allora, il calcolo del fabbisogno abitativo, verificando il rispetto della percentuale, tra il minimo ed il massimo stabilito, per l'edilizia economica e popolare;

- gli interventi amministrativi che incidano sulla variante del 1998/99, correggendo il perimetro del P.E.E.P. e verificando il fabbisogno abitativo, non debbano essere sottoposti all'approvazione regionale perché non sono in variante al P.R.G., ma riguardano un P.E.E.P. che si pone in attuazione del P.R.G.;

- la relativa approvazione sia di competenza della giunta;

h) conseguentemente, la delibera di giunta municipale n. 228/2012:

- ha considerato i nuovi elaborati sostitutivi e/o integrativi di adeguamento del Piano P.E.E.P. del 1999, comprensivi del relativo calcolo del fabbisogno abitativo decennale alla data del 1999;

- ha approvato, ora per allora, il calcolo del fabbisogno abitativo, per il decennio successivo alla data del 1999 (data di approvazione della Variante al P.E.E.P.) unitamente all'adozione degli elaborati sostituivi e/o integrativi di adeguamento del P.E.E.P., precisando che, con gli elaborati scrittografici di adeguamento del P.E.E.P. oggetto della delibera, erano stati eliminati tutti quegli elementi della cosiddetta Variante del ‘99 (variazione del Perimetro con annessione al P.E.E.P. di aree agricole;
standard per l'istruzione inferiore a quello del P.R.G.;
assenza dell'analisi del fabbisogno abitativo) che, in relazione a quanto evidenziato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 5953/2008, dal d.P.R. 15 aprile 2009 nonché dalla conferenza di servizi del 14 giugno 2012, costituivano variante generale al P.R.G. con la necessità di una successiva approvazione regionale. Tutto ciò al fine di ricondurre la pianificazione nella sfera di competenza comunale, trattandosi di una strumentazione attuativa in osservanza del vigente P.R.G.;

- ha inoltre adottato, ai sensi dell'art. 21 della legge regionale Puglia n. 56/1980, i nuovi elaborati sostitutivi e/o integrativi di adeguamento della Variante P.E.E.P. del 1999, comprensivi del relativo calcolo del fabbisogno abitativo decennale alla data del 1999;

i) la delibera n. 59/2012 del 18 ottobre 2012 del Consiglio comunale del Comune di Lucera ha stabilito di non approvare la proposta di revoca in autotutela delle seguenti deliberazioni consiliari:

- deliberazione di consiglio comunale n. 45 dell’11 novembre 2009 avente ad oggetto: "Zona 167 dell'edilizia economica e popolare. Piano di adeguamento e verifica ex l.r. Puglia n. 56/1980. Presa d'atto conferenza di servizi ed adozione ai sensi dell'art. 21.";

- deliberazione di consiglio comunale n. 6 del 29 gennaio 2012, avente ad oggetto: "Zona 167 dell'edilizia economica e popolare. piano di adeguamento e verifica adottato con deliberazione comunale n. 95 del 11/11/2009. Approvazione ai sensi dell'art. 21 della l.r. Puglia n. 56/1980";

l) la delibera di giunta municipale n. 321/2012 del 19 novembre 2012 ha approvato definitivamente quanto già oggetto della delibera di adozione n. 228/2012.

3. I signori A R, E M, G M, A M e Assunta G M hanno proposto ricorso al T.a.r. per la Puglia per domandare l’annullamento della delibera di giunta comunale n. 228 del 12 settembre 2012 e della delibera del consiglio comunale n. 59 del 18 ottobre 2012.

3.1. Il ricorso in primo grado era affidato ai seguenti motivi (da pag. 13 a pag. 21 del ricorso).

3.1.1. Violazione dell’art. 14 della legge n. 241/1990.

I ricorrenti ritengono che l’illegittimità degli atti posti in essere dal Comune derivi dall’avere attribuito natura istruttoria e non decisoria alla conferenza di servizi del 14 giugno 2012.

3.1.2. Eccesso di potere nell’adozione del parere del consulente legale dell’amministrazione.

Il Comune di Lucera nell’ambito della conferenza di servizi non avrebbe manifestato alcun dissenso, salvo poi, sulla base del parere legale, non dare seguito a quanto stabilito dalla conferenza nei confronti delle delibere n. 45/2009 e n. 6/2010 di verifica degli standard e di tutti gli atti posti in essere in attuazione di tali delibere.

3.1.3. Eccesso di potere per violazione di quanto deciso nella conferenza di servizi, erroneità del parere del consulente giuridico e dei conseguenti provvedimenti, per non avere tenuto conto dell’annullamento della variante P.E.E.P. pronunciato dal Consiglio di Stato per scadenza del termine di efficacia.

In particolare:

a) la conferenza di servizi avrebbe affrontato l’annullamento giudiziale del P.E.E.P. ad opera del parere del Consiglio di Stato sul ricorso straordinario e il conseguente d.P.R. del 15 aprile 2009, motivato dalla sua accertata scadenza, mentre verrebbero limitati gli effetti del procedimento contenzioso alle parti ricorrenti;

b) gli atti da adottare riferiti al P.E.E.P. non si configurerebbero come variante, bensì come piano autonomo, come stabilito dal d.P.R. del 15 aprile 2009 e dalla conferenza di servizi e da qui discenderebbe la necessità di adottare il procedimento ordinario e non semplificato per la variante del P.R.G.;

c) la correzione della cartografia in modo da ricalcare quella del P.E.E.P. originario non sarebbe sufficiente a evitare l’annullamento delle determinazioni assunte nella conferenza di servizi del 28 ottobre 2009.

3.1.4. Violazione degli artt. 3 ss. della legge n. 167/1962 e dell’art. 21 della l.r. Puglia n. 56/1998;
incompetenza.

Il Comune, per gli atti di approvazione del P.E.E.P., sulla base dei precedenti motivi di ricorso, avrebbe dovuto seguire la procedura ordinaria, con il coinvolgimento della Regione.

3.2. I ricorrenti hanno proposto anche:

a) domanda di accertamento della illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Lucera sull’istanza presentata in data 7 novembre 2012, finalizzata a ottenere una nuova disciplina urbanistica dell’area di loro proprietà;

b) domanda di condanna al risarcimento dei danni, conseguenti sia al silenzio serbato dall’amministrazione che alla reiterazione da parte del Comune di un P.E.E.P. illegittimo.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Lucera, depositando la delibera di giunta municipale n. 321 del 19 novembre 2012, con cui è stata approvato il piano attuativo di adeguamento e verifica del P.E.E.P. del 1999, già adottato con la delibera n. 228/2012, e la relazione del dirigente del VI settore del Comune. In quest’ultima si ribadisce che gli atti relativi al P.E.E.P. di cui alla delibera n. 228 del 12 settembre 2012 non costituiscono una nuova strumentazione urbanistica, ma l’adeguamento del Piano P.E.E.P. del 1999 alle decisioni di cui alla conferenza di servizi del 14 giugno 2012.

5. Con atto di motivi aggiunti depositato in data 30 gennaio 2013, i ricorrenti hanno impugnato la delibera di giunta n. 321 del 19 novembre 2012.

5.1. Nei confronti della delibera n. 321 del 19 novembre 2012, di approvazione in via definitiva del piano attuativo di adeguamento e verifica del P.E.E.P., i ricorrenti hanno svolto le seguenti censure (estese da pagina 3 a pagina 9).

5.1.1. Violazione delle determinazioni assunte dalla conferenza dei servizi del 14 giugno 2012,

omesso esame del ricorso precedente.

In particolare, la delibera non avrebbe tenuto conto dei motivi di ricorso introduttivo, oltre che delle osservazioni presentate sul piano attuativo di adeguamento e verifica con rideterminazione del fabbisogno ai sensi dell’art. 3 della legge n. 167/1962.

5.1.2. Violazione di legge (art. 3 della legge n. 167/1962);
violazione delle determinazioni assunte dalla conferenza di servizi del 14 giugno 2012;
omesso esame dell’osservazione del sig. Caporicci relativa all’applicazione del d.P.R. del 15 aprile 2009.

5.1.3. Violazione dell’art. 78 del t.u.e.l., relativo all’obbligo di astensione riferito a un assessore.

5.2. Nei confronti della delibera del consiglio comunale n. 59 del 18 ottobre 2012, i ricorrenti hanno svolto le seguenti censure.

E’ contestato il recepimento da parte del Comune – nonostante l’indicazione data dalla Regione - del parere del consulente legale, nella parte in cui prevede, con riferimento al calcolo del fabbisogno abitativo, che esso possa essere eseguito ora riportandolo all’epoca di adozione della variante verificare il rispetto delle percentuali tra il minimo e il massimo previsto, da destinare all’edilizia economica e popolare (cd. procedimento ora per allora).

Il Comune di Lucera avrebbe violato non solo il giudicato di annullamento del P.E.E.P. originario per scadenza del termine diciottennale, che spiega effetti erga omnes (e non solo nei confronti delle parti del giudizio), ma anche l’ulteriore prescrizione emersa nella conferenza dei servizi del 14 giugno 2012, di tenere a base della stessa attività il P.E.E.P. di cui al decreto 1091/1979 e successivo adeguamento del 1981.

6. La sentenza del T.a.r. Puglia, sez. III, n. 228 del 12 febbraio 2015 (corretta con decreto n. 413 del 2015):

a) ha respinto l’eccezione di carenza di interesse ad agire dei ricorrenti, sollevata dal comune di Lucera, ritenendo che tale interesse sia ravvisabile nel fatto che le aree di proprietà rientrano nell’area soggetta alla disciplina del P.E.E.P. e che la legittima riedizione del potere dell’amministrazione potrebbe rivelarsi anche potenzialmente più favorevole per l’area di loro proprietà;

b) ha dichiarato inammissibile la domanda di accertamento della illegittimità del silenzio considerando erronea l’affermazione contenuta nella richiamata istanza, secondo cui il suolo di proprietà dei ricorrenti sarebbe privo di disciplina urbanistica a seguito della scadenza del P.E.E.P. (capo non impugnato);

c) ha accolto, trattandoli unitariamente, il ricorso principale e i motivi aggiunti (senza esplicitare in relazione a quali motivi), e ha conseguentemente annullato tutti gli atti emanati dal Comune successivamente alla conferenza di servizi del 14 giugno 2012;
in parte motiva ha accantonato l’esame del motivo incentrato sulla violazione dell’art. 78 t.u.e.l. In particolare, la sentenza ha ritenuto che gli atti adottati successivamente alla conferenza di servizi conclusa in data 14 giugno 2012 fossero illegittimi in quanto:

c1) con gli atti gravati, l’amministrazione ha violato quanto fatto proprio dalla conferenza di servizi, a cui il medesimo il Comune di Lucera ha preso parte, con riferimento alle statuizioni del Consiglio di Stato (rese con il parere del 21 novembre 2007, nell’ambito del ricorso straordinario al Capo dello Stato, concluso con decreto presidenziale 15 aprile 2009), ossia che il P.E.E.P. è scaduto per decorrenza dei termini diciottennali di efficacia previsti dalla legge;

c2) la scadenza di un piano particolareggiato come il P.E.E.P. non consente l’adozione di adeguamenti o varianti, in quanto il piano è privo di efficacia e l’unica procedura consentita in tali casi è quella ordinaria che, nel rispetto della legge, si conclude con l’adozione di un rinnovato P.E.E.P. essendo la variante possibile solo durante il periodo di validità del Piano;

c3) le misure che l’amministrazione, sia sulla base di quanto sancito dal Consiglio di Stato, che di quanto emerso nella conferenza di servizi, ha ritenuto di adottare (necessità di riperimetrazione del P.E.E.P. e alla verifica del fabbisogno abitativo) debbono costituire piuttosto l’oggetto di un nuovo piano, o comunque di nuove previsioni di P.R.G. in variante;

c4) non sono idonei a superare quanto finora evidenziato né l’attribuzione della natura istruttoria in luogo di quella decisoria alla conferenza di servizi conclusasi in data 14 giugno 2012, né quanto sostenuto dalla difesa del Comune, circa gli effetti, che sarebbero limitati alle parti che hanno proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato, del parere del Consiglio di Stato più volte citato, atteso che il termine di validità del P.E.E.P. è, infatti, fissato innanzitutto dalla legge e gli effetti caducatori di un atto che coinvolge una pluralità di soggetti riguardano tutti i soggetti;

c5) gli atti successivi alla conferenza di servizi del 2012, adottati dal Comune di Lucera, non possono comunque considerarsi quali espressione dell’adozione di un nuovo P.E.E.P., in quanto sono stati adottati senza il coinvolgimento della Regione;

c6) l’avvenuta approvazione della delibera del Consiglio comunale di Lucera n. 25 del 15 maggio 2014 - prodotta con memoria dal Comune, relativa al procedimento di adozione del P.U.G, all’interno del quale rientrano anche le aree che ricadono nel P.E.E.P. - non è idonea a ripristinare la legalità violata, attesa anche la natura non definitiva degli atti adottati;

c7) con riferimento alla violazione dell’art. 78 t.u.e.l., lamentata con i motivi aggiunti, seppur la presunta incompatibilità denunciata non incida sull’esito del ricorso, essa pone dubbi di liceità che hanno indotto il Collegio a trasmettere copia della sentenza e degli atti del giudizio alla competente Procura della Repubblica di Lucera;

d) ha rigettato la domanda di risarcimento dei danni in quanto i ricorrenti non avevano fornito alcuna prova in ordine al pregiudizio subito in conseguenza dell’ agere illegittimo dell’amministrazione comunale (capo non impugnato);

e) ha condannato il Comune al pagamento delle spese di lite;

f) ha disposto la trasmissione degli atti alla Procura della Repubblica competente.

7. Il Comune di Lucera ha interposto appello, corredato da istanza cautelare, affidato ai seguenti quattro motivi (estesi da pagina 7 a pagina 20 del gravame).

7.1. Errata interpretazione e applicazione dell'art. 111 Cost., errata applicazione dell'art. 100 c.p.c., difetto di motivazione, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta, erronea valutazione dei fatti, omessa pronuncia.

In particolare:

a) viene contestato che gli atti comunali costituissero nuova pianificazione, mentre il Comune avrebbe dato solo esecuzione alla decisione intervenuta in sede di ricorso straordinario, riportando la perimetrazione del P.E.E.P. all'originaria previsione, calcolando, ora per allora, il fabbisogno abitativo, per il decennio successivo alla data del 1999 e riconducendo tutti i parametri a quelli del piano originario approvato con d.G.R. n. 1091 del 19 giugno 1979;

b) è criticata la sentenza in ordine all’interesse delle controparti, atteso che il ricorso e i motivi aggiunti configurerebbero un indebito controllo generalizzato dell'attività della p.a. procedente, senza che sia stata indicata l’utilità della sentenza favorevole e la lesione dell'interesse sostanziale;

c) sono riproposte le eccezioni non esaminate dal T.a.r., con riferimento alla tardività dei motivi aggiunti: il primo relativo alla legittimità della variante P.E.E.P. 97/98 con motivi ulteriori e diversi da quelli delibati dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 5953/2008;
il secondo in quanto, adottando l'ordinaria diligenza, i ricorrenti avrebbero potuto conoscere i rilievi mossi con riferimento al contenuto delle osservazioni del sig. Caporicci rappresentati con nota del 17 settembre 2012, prot. 37809 del 20 settembre 2012 e riscontrati dal Comune di Lucera con nota prot. 37809 del 20 settembre 2012.

7.2. Errata interpretazione e applicazione della legge n. 167 del 18 aprile 1962, errata interpretazione e applicazione dell'art. 16 della legge Regione Puglia n. 20/2001, palese travisamento dei fatti, difetto di motivazione, ingiustizia manifesta, erronea valutazione dei fatti, omessa pronuncia.

In particolare, la sentenza impugnata si sarebbe limitata a richiamare le precedenti conclusioni cui era pervenuto il Consiglio di Stato chiamato a pronunciarsi sulla precedente "Variante P.E.E.P." 1998/1999 senza scrutinare l'ulteriore attività amministrativa di adeguamento e di attuazione di strumenti urbanistici generali posta in essere dal Comune di Lucera, non qualificabile sia formalmente sia sostanzialmente come rivolta all'adozione di una variante al P.E.E.P. bensì attività amministrativa di approvazione di un piano particolareggiato di secondo livello, di adeguamento e attuazione dello strumento generale. Sarebbero stati, dunque, riportati tutti i parametri urbanistici sia formalmente sia sostanzialmente in quelli massimi e minimi di P.R.G. La stessa riperimetrazione del piano non fa altro che riportare la perimetrazione all'originaria previsione. Diverso sarebbe il precedente citato dalla sentenza impugnata (Consiglio di Stato, sez. IV, 18 aprile 2014, n. 2001), concernente la necessità della superiore approvazione regionale poiché alcuni standard di P.R.G. erano stati superati nella redazione della cosiddetta "variante di Lucera 2". Invece, nel caso in esame, tutte le pianificazioni in ambito P.E.E.P., successive alla "Variante P.E.E.P." del 1998/1999 ("Contratti di Quartiere II" e "Piano di delocalizzazione"), rientrerebbero nella determinazione del fabbisogno abitativo.

7.3. Difetto di motivazione, ingiustizia manifesta, erronea valutazione dei fatti, omessa pronuncia. In particolare, la sentenza impugnata nulla direbbe sui contenuti relativi alla qualifica di variante al P.E.E.P. e al P.R.G. Vi sarebbe difetto di motivazione, non essendo possibile comprendere quale fosse il percorso logico-giuridico seguito dal giudice.

7.4. Errata applicazione e interpretazione dell'art. 24 della legge n. 47 del 1985, errata interpretazione e applicazione della legge n. 167/1962 (in particolare dell'art. 16), errata interpretazione ed applicazione dell'art. 16 della l.r. Puglia n. 20/2001, palese travisamento dei fatti, difetto di motivazione, contraddittorietà. In particolare, trattandosi di piani di zona per l'edilizia economica e popolare con valore di piani particolareggiati di esecuzione, non più soggetti ex art. 24 della legge n. 47 del 1985 ad approvazione regionale, sussisterebbe l'esclusiva competenza comunale senza la superiore approvazione regionale e avrebbe errato il T.a.r. ove non ha invece qualificato in tale senso gli atti adottati dal Comune di Lucera.

Nell'adozione degli atti gravati, l'amministrazione non avrebbe violato quanto fatto proprio dalla conferenza di servizi del 2012 né quanto sancito dal Consiglio di Stato con proprio parere del 21 novembre 2007. La pianificazione impugnata avrebbe riportato la perimetrazione del P.E.E.P. e i conseguenti indici e standard nei limiti del P.R.G. vigente, tanto da non configurare più una variante allo stesso P.R.G. rispetto a cui il P.E.E.P. avrebbe costituito un piano particolareggiato.

8. Si sono costituiti in giudizio gli appellati, che non hanno riproposto i motivi non esaminati dalla sentenza del T.a.r., ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

9. La sezione, con ordinanza n. 2655/2015, ha respinto l’istanza cautelare.

10. All’udienza pubblica del 16 giugno 2022, la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Il Collegio ritiene che l’appello vada accolto, nei termini di seguito indicati, dal momento che il ricorso di primo grado è sia inammissibile che infondato e, pertanto, deve essere respinto nella sua globalità.

11.1. In primo luogo, e con effetti assorbenti, deve essere riconosciuta l’inammissibilità del ricorso in primo grado per carenza di interesse ad agire da parte dei ricorrenti, eccezione riproposta con il primo motivo dell’appello.

11.1.1. Per consolidata giurisprudenza, la tutela di un interesse strumentale nel processo amministrativo è eccezionale e predicabile solo in presenza di una norma di legge (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 10 del 2020, Ad. plen. n. 4 del 2018;
n. 9 del 2014, Corte cost. n. 271 del 2019).

Al di fuori di tale ipotesi, è altrimenti impossibile assicurare la tutela del c.d. interesse strumentale nell’attuale ordinamento del processo amministrativo, caratterizzato dalla peculiare disciplina delle condizioni delle azioni (in particolare interesse ad agire e legittimazione), che mira alla realizzazione del giusto processo ex art. 111 Cost.

Univoca è infatti la giurisprudenza costituzionale (cfr. Corte cost., n. 245 del 2016, n. 271 del 2019) e amministrativa (Cons. Stato, sez. IV, n. 1248 del 2018;
n. 829 del 2018;
Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5, specie §§ 5 ss., e 9.2. ss.;
sez. V, 22 gennaio 2015, n. 272, oltre alle già menzionate plenarie) nel senso:

a) di non consentire la tutela del c.d. interesse strumentale perché in contrasto con l’esigenza di evitare l’abuso del processo ed il sindacato su poteri non ancora esercitati dalla amministrazione;

b) di considerare il processo quale risorsa scarsa da attingere solo dopo essere stato superato il filtro delle condizioni dell’azione in cui è insito un giudizio di meritevolezza della pretesa;

c) di esigere che il processo sia volto a tutelare interessi concreti ed attuali e non futuri ed incerti, di mero fatto quando non emulativi, per giunta rimessi ad una incoercibile nuova determinazione dell’Amministrazione.

Né può ammettersi “ un generico interesse «strumentale» alla riedizione dell'attività di pianificazione del territorio comunale, connesso alla semplice qualità di proprietario di un suolo comunque ricadente nel territorio medesimo (ancorché non immediatamente inciso dalle prescrizioni urbanistiche censurate)” (Cons. Stato, Ad. gen., n. 3240 del 2012).

Al contrario non può essere configurato, in linea generale, un interesse strumentale puro nel processo amministrativo (cfr. ancora Corte cost., n. 245 del 2016;
Cons. Stato, Ad. plen., n. 9 del 2014).

11.1.2. Nel caso in esame, il ricorso in primo grado ha censurato gli atti del Comune di Lucera riferiti al piano di zona per l'edilizia economica e popolare (P.E.E.P.), approvato con D.P.G.R. n. 1091/1979 del 16 giugno 1979 e, in particolare, gli atti comunali successivi alla conferenza di servizi conclusasi in data 14 giugno 2012, presso la Regione Puglia, per il riesame delle conclusioni di una precedente conferenza risalente al 28 ottobre 2009, alla luce dell’esito, non esaminato dalla prima conferenza, del citato ricorso straordinario al Presidente della Repubblica di cui al decreto decisorio del 15 aprile 2009, adottato in base al parere del Consiglio di Stato, sez. II, n. 2452 del 2008.

E’ incontestato che i ricorrenti in primo grado siano proprietari di aree ricomprese nella zona P.E.E.P.

L’impugnata sentenza del T.a.r. ha infatti rigettato l’eccezione comunale e riconosciuto la sussistenza di un interesse qualificato dei ricorrenti, consistente nel fatto che le aree di proprietà rientrino nell'area soggetta alla disciplina del P.E.E.P., insistendo sul suolo sito in Lucera, identificato al fg. 81, p.11a 2586 (originariamente p.11a 79), ricadente nel perimetro del P.E.E.P.

11.1.3. Questo Collegio ritiene peraltro che tanto non basti a fare ritenere sussistente in capo ai medesimi l'interesse ad agire.

Invero non è certo sufficiente, al fine di consolidare l’interesse ad agire, rivolgere censure all'operato del Comune con eccezioni di carattere procedimentale (come il mancato coinvolgimento della Regione), volte a contestare in radice la legittimità degli interventi sul piano. Censure del genere, infatti, non apportano elementi qualificanti la sussistenza dell’interesse ad agire, ove non siano accompagnate da allegazioni che consentano di individuare una utilità concreta in capo agli interessati, che non sia da identificare con il solo ripristino della legalità.

La sentenza di primo grado ha invece riconosciuto in capo ai ricorrenti la sussistenza di un “interesse strumentale” alla legittima riedizione del potere dell'amministrazione. Come si è visto, alla stregua della giurisprudenza richiamata, l’interesse strumentale non trova (salvo eccezioni, qui non ricorrenti) tutela nel processo amministrativo. Anzi, la stessa evenienza – prospettata dalla medesima sentenza del T.a.r. a supporto dell’interesse ad agire dei ricorrenti - che il riesercizio del potere amministrativo “ potrebbe rivelarsi anche potenzialmente più favorevole per l'area di loro proprietà ” finisce con il contraddire in nuce l’asserito riconoscimento dell’interesse all’azione, rispetto al quale non sono stati indicati gli elementi che, anche solo essenzialmente tratteggiati, consentano di concludere che, oltre la mera posizione (legittimante) di proprietari toccati dalla pianificazione, possa riconoscersi (per utilizzare le parole della sentenza del T.a.r.) uno “spessore sufficiente ad integrare i requisiti per il valido esperimento dell'azione demolitoria e per la relativa procedibilità” .

Dalle delibere comunali impugnate (in particolare le delibere di giunta n. 228/2012 e n. 321/2012 e la delibera consiliare n. 59/2012) non è dato riscontrare elementi aggiuntivi, in grado di rilevare una lesione diretta in capo ai privati ricorrenti, conseguente all’adeguamento della variante P.E.E.P. del Comune di Lucera, volto a dare seguito, oltre che alla sentenza del Consiglio di Stato n. 5953 del 2008, al richiamato decreto decisorio del 2009 e alla conferenza di servizi del 2012, con il ricalcolo (ora per allora) del fabbisogno abitativo e con la correzione del perimetro del P.E.E.P. secondo quanto già indicato nella tabella della volumetria (ma non nella cartografia), quale strumentazione attuativa del vigente P.R.G.

11.2. L’appello è peraltro fondato anche nel merito.

11.2.1. L'intervento dell'amministrazione non può infatti essere qualificato come nuova pianificazione, dal momento che il Comune di Lucera non ha approvato un nuovo P.E.E.P. bensì ha dato esecuzione, in particolare, al decreto decisorio del 2009 emesso all’esito del ricorso straordinario, riportando la perimetrazione del P.E.E.P. all'originaria previsione e ha calcolato, ora per allora, il fabbisogno abitativo, per il decennio successivo al 1999 (data di approvazione della variante P.E.E.P. in questione) e ha adeguato la cartografia al piano originario approvato con d.G.R. n. 1091 del 19 giugno 1979.

Gli atti con cui il Comune ha inteso adeguarsi alle risultanze emerse dalla successiva conferenza di servizi in data 14 giugno 2012 non possono essere considerati una variante al P.R.G. o al P.E.E.P. scaduto. Si tratta invece di strumento attuativo con cui è stato approvato, ora per allora, il calcolo del fabbisogno abitativo effettuato dal progettista con riferimento al decennio successivo al 1999 (data di approvazione della c.d. "variante P.E.E.P." in questione), sì da ricondurre tutti i parametri e il perimetro del P.E.E.P. "zona 167" a quello del piano originario approvato con d.G.R. n. 1091 del 19 giugno 1979 con eliminazione delle aree agricole oggetto di rilievo da parte della Regione Puglia in sede di conferenza di servizi. I parametri urbanistici sono stati così ricompresi entro quelli di P.R.G. Anche la nuova riperimetrazione del Piano ha consentito l’adeguamento all'originaria previsione.

Il carattere e la finalità attuativa degli atti impugnati distinguono la fattispecie in esame da quella trattata dal Consiglio di Stato (sez. IV, n. 2001 del 2014), concernente aree ricomprese nel piano particolareggiato del Comune di Lucera, approvato con d.G.R. n. 8203 del 14 settembre 1981 e destinate a "servizi e verde" e le censure in base a cui veniva a configurarsi una vera e propria variante al P.R.G., poiché alcuni standard di ivi previsti risultavano superati nella redazione della cosiddetta "variante di Lucera 2".

Diversamente, nel caso in esame, il piano di adeguamento e attuazione non può essere inquadrato nel genus della variante al p.r.g., in quanto tutte le pianificazioni in ambito P.E.E.P., successive alla "Variante P.E.E.P." del 1998/1999 ("Contratti di Quartiere II" e 'Piano di delocalizzazione"), rientrano, nella determinazione del fabbisogno abitativo, calcolato ora per allora alla data del 1999, e sono pertanto ammissibili, sia in relazione al fabbisogno calcolato rispetto ai parametri della legge n. 167/1962 sia in relazione ai parametri massimi e minimi del P.R.G.

11.2.2. Merita rammentare che, come sottolineato dalla stessa sentenza impugnata, l'art. 9 della legge n. 167/1962 attribuisce espressamente ai piani di zona per l'edilizia economica e popolare il valore di piani particolareggiati di esecuzione, con equiparazione ai sensi della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (v. anche l'art. 24 della legge n. 47 del 1985, in base a cui non è più soggetto ad approvazione regionale lo strumento attuativo di strumenti generali, compresi i piani per l'edilizia economica e popolare nonché i piani per gli insediamenti produttivi).

Tanto meno, con gli atti gravati, l'amministrazione ha violato le determinazioni della conferenza dei servizi del 2012 ovvero il decreto decisorio emesso nel ricorso straordinario di cui al parere del Consiglio di Stato, sez. II, n. 2452 del 2007: negli atti di pianificazione impugnati veniva posto rimedio ai vizi in precedenza emersi avuto particolare riguardo al richiamato parere del Consiglio di Stato.

12. In conclusione, l’appello va accolto e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, vanno dichiarati inammissibili, oltre che infondati, il ricorso principale in primo grado (n.r.g. 1682/2012) e il ricorso per motivi aggiunti.

13. In ragione della novità delle questioni sottese al gravame in esame, il Collegio ravvisa eccezionali ragioni, ex artt. 26, comma 1, cod. proc. amm.. e 92 cod. proc. civ., per compensare integralmente le spese del doppio grado di giudizio.