Pubblicato il 21/02/2018

N. 01095/2018REG.PROV.COLL.

N. 03810/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3810 del 2016, proposto da W G, rappresentato e difeso dall'avvocato P G L, con domicilio eletto presso lo studio Franco Di Meo in Roma, Circonvallazione Clodia, 29;

contro

Ministero della difesa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

A D, R P, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio – Sede di Roma, Sezione I- bis n. 602 del 20 gennaio 2016, resa tra le parti, concernente ricostruzione di carriera e risarcimento dei danni.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2018 il consigliere Luca Lamberti e uditi per le parti l’avvocato Leoni e l’avvocato dello Stato Fiorentino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. G ha partecipato al concorso per titoli ed esami per la nomina di n. 3 guardiamarina in servizio permanente effettivo nel ruolo speciale del Corpo del Commissariato della Marina Militare indetto con bando pubblicato in Gazzetta Ufficiale in data 7 novembre 1997, risultando all’esito delle prove idoneo non vincitore.

2. Il sig. G ha impugnato avanti il T.a.r. per il Lazio il provvedimento con cui veniva approvata la graduatoria finale di merito del concorso, a suo avviso viziata da un erroneo computo del punteggio per titoli a lui spettante: il Tribunale ha accolto il ricorso con sentenza 26 giugno 2013, n. 6377, sostenendo in particolare che “ non si comprende perché la Commissione preposta alla valutazione dei titoli non abbia assegnato al ricorrente il punteggio aggiuntivo di 0,45 che avrebbe consentito allo stesso di conseguire il punteggio finale pari a punti 46,75, superando così in graduatoria sia il candidato Demontis Andrea che il candidato Pulia Rosario, risultando tra i vincitori del concorso ”.

3. L’Amministrazione non ha interposto appello.

4. Il sig. G ha, quindi, radicato avanti il Tribunale tre separati giudizi:

- con ricorso allibrato al n.r.g. 2014/7990 ha chiesto l’ottemperanza della citata sentenza, sollecitando, in particolare, la nomina nel grado, la ricostruzione della carriera e la corresponsione degli arretrati;
con ricorso per motivi aggiunti ha, poi, censurato la nota ministeriale prot. n. 0990225 del 24 giugno 2014, con cui l’Amministrazione manifestava l’intenzione di dare esecuzione al giudicato, e la successiva nota prot. n. 1081933 dell’8 agosto 2014, con cui veniva nominato guardiamarina con decorrenza giuridica 4 settembre 1998 e decorrenza economica 1 settembre 2014, lamentando la mancata ricostruzione della carriera ed il mancato riconoscimento degli arretrati;
con un secondo ricorso per motivi aggiunti il ricorrente ha, quindi, impugnato la successiva nota del 7 ottobre 2014, con cui veniva revocata la sua nomina a guardiamarina per mancata presentazione al corso di formazione presso l’Accademia Navale;

- con contestuale ricorso allibrato al n.r.g. 2014/7991 ha chiesto il risarcimento dei danni conseguiti all’illegittima condotta amministrativa, rappresentati dal più vantaggioso trattamento retributivo che avrebbe nel tempo percepito rispetto a quello spettante per l’occupazione civile nelle more ottenuta, ove fosse stato immesso in servizio nella Forza Armata illo tempore ;

- con successivo ricorso allibrato al n.r.g. 2014/12009, integrato da motivi aggiunti, ha impugnato le note ministeriali già oggetto dei due ricorsi per motivi aggiunti presentati nell’ambito del ricorso n.r.g. 2014/7990;
ha, inoltre, insistito per il risarcimento del danno conseguito all’illegittima condotta amministrativa.

5. L’Amministrazione si è costituita in tutti i tre giudizi.

6. Con la sentenza in questa sede impugnata il Tribunale, previa riunione dei tre ricorsi, ha anzitutto ritenuto che, “ con riguardo ai ricorsi 7990 e 7991 del 2014, possa essere dichiarata la sopravvenuta carenza di interesse del ricorrente, in ragione della proposizione nel ricorso 12009/2014 dell’impugnativa contro i medesimi atti in precedenza gravati dagli stessi (impugnativa peraltro sostanzialmente riproposta con i medesimi motivi di censura) ”. “ Ristretto quindi l’esame della controversia all’ultimo ricorso proposto, il n. 12009/2014 ”, il Tribunale lo ha ritenuto “ fondato limitatamente all’eccepito difetto di motivazione del provvedimento con il quale l’intimata Amministrazione ha revocato la nomina del ricorrente a guardiamarina (nota del Ministero della Difesa, Direzione Generale per il Personale Militare, I Reparto, del 7.10.2014) ”. Il Tribunale, in proposito, ha osservato che “ l’Amministrazione sostiene, senza peraltro addurre adeguata prova, di non aver ricevuto la pec con la quale il ricorrente comunicava il proprio impedimento per ragioni di salute ad essere presente all’avvio del corso applicativo presso l’Accademia Navale di Livorno l’1.9.2014. Tenuto conto della fase di ottemperanza alla sentenza di questo Tribunale n. 6377/2013, l’Amministrazione avrebbe dovuto invece accertarsi dei motivi della mancata presentazione al corso e di conseguenza adeguatamente motivare l’atto di revoca della nomina a guardiamarina (nomina, come detto, conseguente alla sentenza) ”.

6.1. Tutti gli altri motivi di doglianza sono stati, invece, respinti “ sia con riferimento alla nullità degli atti di ottemperanza alla sentenza n. 6377/2013 (l’Amministrazione ha ottemperato con la nomina a guardiamarina), sia in relazione alla ricostruzione di carriera (pacifico è il principio del riconoscimento economico a decorrere dalla data di effettiva presa di servizio), sia in ordine al richiesto risarcimento del danno. Quest’ultimo è prospettato in modo del tutto ipotetico e comunque è richiesto senza tener conto che il ricorrente ha svolto, per sua stessa ammissione, nelle more della controversia altra attività lavorativa a tempo indeterminato presso l’Agenzia delle Entrate di La Spezia ”.

7. Il sig. G ha interposto appello, affidato a quattro motivi così articolati:

1a) la sentenza sarebbe erronea quanto alla dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse in ordine al ricorso n.r.g. 2014/7991, connotato da un oggetto e da una domanda in tesi diversi rispetto al successivo ricorso n.r.g. 2014/12009: con il ricorso n.r.g. 7991, infatti, si veicolerebbe una domanda di risarcimento del danno ex art. 30 c.p.a., mentre con il successivo ricorso n.r.g. 12009 si impugnerebbero “ provvedimenti emanati dalla P.A. a seguito della proposizione del ricorso in ottemperanza ”;
inoltre, permarrebbe comunque, in capo al ricorrente, un interesse qualificato alla decisione del ricorso, rappresentato appunto dall’interesse risarcitorio;

1b) la sentenza sarebbe, altresì, erronea quanto alla dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse in ordine al ricorso n.r.g. 2014/7990, alla luce della solo parziale ottemperanza prestata dall’Amministrazione, limitatatasi al riconoscimento dell’anzianità giuridica nel grado di guardiamarina ex tunc senza, tuttavia, provvedere all’integrale ricostruzione della carriera ed alla corresponsione delle somme arretrate;

2) la sentenza non espliciterebbe le ragioni sottese al rigetto delle altre domande svolte dal ricorrente;

3) la sentenza mortificherebbe il diritto del ricorrente all’integrale risarcimento del danno subito, in tesi documentato, quanto ai profili ordinamentali, dal confronto con la carriera nel frattempo fatta dai vincitori del concorso del 1998 e, quanto ai profili economici, dalla perizia di parte depositata in prime cure;

4) la sentenza non condannerebbe l’Amministrazione alla ricostruzione della carriera del ricorrente.

8. L’Amministrazione si è costituita depositando pertinente documentazione.

9. Il ricorso è stato discusso alla pubblica udienza del 25 gennaio 2018, in vista della quale il ricorrente ha versato in atti difese scritte e documenti sopravvenuti nel corso del giudizio, attestanti l’intervenuta incorporazione nella Forza Armata con il grado di guardiamarina nel corso del mese di settembre 2016.

10. Il ricorso merita accoglimento nei soli limiti che seguono.

11. L’appellante, nella presente sede, censura in definitiva il carattere in tesi non integrale dell’ottemperanza alla sentenza n. 6377 del 2013 da parte dell’Amministrazione: l’incorporazione nei ranghi della Forza Armata con grado di guardiamarina, infatti, non sarebbe da sé sola idonea, nonostante la retrodatazione al 4 settembre 1998 dell’anzianità assoluta nel grado, a reintegrarne in toto la sfera giuridica, tuttora lesa sia quanto ai profili ordinamentali (mancato riconoscimento della progressione nel grado di cui egli avrebbe goduto, se non altro in virtù di avanzamento per anzianità, ove fosse stato immesso in servizio sin dal 1998), sia quanto a quelli prettamente economici (mancata percezione degli emolumenti arretrati, scilicet detratto l’ aliunde perceptum rappresentato dalle retribuzioni fruite nelle more quale dipendente civile di altra pubblica Amministrazione).

12. Il Collegio sgombra subito il campo dai motivi di appello rubricati ai numeri 1 e 2: la sentenza, infatti, reca una pur sintetica motivazione ed i motivi spesi nei ricorsi n.r.g. 7990 e 7991 sono poi ripresi in toto dal successivo ricorso n.r.g. 12009, su cui, dunque, si sono oggettivamente concentrate le difese del ricorrente.

13. Anche il motivo di appello sub 4 è infondato: il sig. G non ha, invero, titolo per pretendere la ricostruzione della carriera, ossia il riconoscimento del grado che avrebbe conseguito ove fosse stato immesso in servizio illo tempore .

13.1. L’istituto della ricostruzione della carriera (sotto il profilo economico e giuridico), infatti, è per giurisprudenza costante applicabile solo nei casi di illegittima sospensione od interruzione di un rapporto di impiego già in corso: in tali ipotesi, qualora l’atto di sospensione od interruzione venga dichiarato illegittimo, l’interessato ha diritto a che la propria carriera, indebitamente arrestata o tout court troncata, venga ricostruita come se l’episodio sospensivo od interruttivo non vi sia mai stato (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, Sez. IV, 4 luglio 2017, n. 3254;
Sez. III, 11 settembre 2014, n. 4651;
Sez. III, 4 giugno 2013, n. 3049).

13.2. Nella diversa fattispecie di ritardata costituzione del rapporto di impiego, viceversa, non può ontologicamente darsi ricostruzione, stante la mancanza, a monte, di un rapporto da ricostruire mediante l’espunzione dell’evento sospensivo od interruttivo: la tutela della posizione ordinamentale del soggetto leso viene, dunque, erogata tramite la retrodatazione giuridica della nomina, la cui decorrenza viene fissata ex tunc .

13.3. Tale accorgimento, costituente uno strumento reintegratorio di carattere generale nei casi di ritardata costituzione di rapporto d’impiego a seguito di condotta illegittima dell’Amministrazione, consente all’interessato non solo di essere ammesso ai pubblici impieghi, ma di risultare alle dipendenze dell’Amministrazione a far data dal momento in cui avrebbe dovuto esserlo, con le conseguenti, vantaggiose ricadute in ordine sia all’anzianità assoluta nella qualifica, sia alla misura della retribuzione, maggiorata dei corrispondenti scatti di anzianità.

13.4. E’ evidente che l’ammissione ai pubblici impieghi avviene nella qualifica prevista dal concorso cui l’interessato aveva partecipato e del quale avrebbe dovuto essere, a suo tempo, dichiarato vincitore.

13.5. Non può, invece, pretendersi l’assegnazione della qualifica che l’effettiva prestazione del servizio avrebbe consentito al ricorrente di conseguire, ove fosse stato assunto illo tempore .

13.6. In primo luogo, nell’impiego alle dipendenze di pubbliche Amministrazioni la progressione in carriera, quand’anche conseguente non a scelta discrezionale dei superiori ma al decorso del tempo, non è mai automatica, ma consegue sempre, se non altro, alla riscontrata assenza di demerito nell’espletamento del servizio.

13.7. Inoltre, a ben vedere l’ascesa nelle qualifiche non può oggettivamente prescindere dall’effettiva prestazione del servizio, posto che proprio lo svolgimento delle mansioni lavorative protratto per anni consente al dipendente di maturare quella conoscenza dell’ambiente, quell’affinamento di capacità, quell’acquisizione di esperienze, quella maturazione di specifiche attitudini e sensibilità professionali che giustifica l’avanzamento in carriera.

13.8. Tali considerazioni sono vieppiù stringenti per l’impiego militare, la cui specialità ordinamentale, prevista dalla legge (cfr. art. 625 cod. ord. mil.), si manifesta nella centralità del vincolo gerarchico e, in particolare per gli ufficiali, nella rigida predeterminazione della tempistica e delle modalità della progressione nel grado (cfr. art. 1030 cod. ord. mil.), rimessa ogni volta, anche nei casi di avanzamento per anzianità, allo scrutinio costitutivo reso da apposite autorità ed avente ad oggetto l’idoneità del prescelto (cfr. articoli 1034, 1050 e 1055 cod ord. mil.);
oltretutto, alla luce del carattere operativo delle Forze Armate, della delicatezza delle funzioni svolte e dell’importanza del fine istituzionale perseguito, l’acquisizione di sempre maggiori responsabilità conseguente all’acquisizione di un grado superiore non può che presupporre, come del resto espressamente imposto dalla legge (art. 1054 cod. ord. mil.), l’effettiva prestazione del servizio nel grado inferiore per un adeguato numero di anni.

13.9. Orbene, nella specie la Forza Armata ha debitamente retrodatato al 4 settembre 1998 l’anzianità assoluta nel grado di guardiamarina del sig. G, in tal modo reintegrandone appieno la sfera giuridica sotto il profilo ordinamentale;
non ha, viceversa, alcun titolo il sig. G a pretendere il riconoscimento di un grado superiore a quello di guardiamarina, ossia di quello cui dava accesso il concorso di cui non è stato dichiarato vincitore per condotta illegittima dell’Amministrazione accertata con sentenza definitiva.

14. E’, viceversa, parzialmente fondato il motivo di appello sub 3.

14.1. Effettivamente, invero, la sentenza gravata non dà integrale ottemperanza alla precedente pronuncia n. 6377 del 2013 e, in particolare, non risarcisce in misura piena ed effettiva (come prescritto dall’art. 1 c.p.a.) la sfera giuridica del sig. G sotto il profilo patrimoniale: la ritardata incorporazione nella Forza Armata conseguente ad una condotta illegittima dell’Amministrazione giurisdizionalmente accertata, infatti, ha impedito al ricorrente di essere tempestivamente immesso nei ruoli e, dunque, di fruire delle retribuzioni cui, altrimenti, avrebbe avuto diritto.

14.2. Consta pure il necessario profilo soggettivo della fattispecie produttiva di danno risarcibile: la sentenza n. 6773 del 2013 - definitiva e, come tale, idonea a fare stato tra le parti - ascrive alla condotta amministrativa carattere di “ incomprensibilità ”, locuzione che rimanda prima facie ad un operato connotato da colpa grave, dunque produttivo di danno risarcibile.

14.3. Inoltre, il sig. G ha ritualmente chiesto, nel ricorso teso all’annullamento della graduatoria di merito del concorso (in seguito definito con la sentenza n. 6377), la pronuncia di provvedimento cautelare e, in esito al rinvio al merito viceversa disposto dal Collegio alla camera di consiglio del 19 ottobre 1998, ha poi depositato, nel corso degli anni, otto istanze di prelievo (cfr., in ordine all’ampiezza dell’onere di diligenza del privato, Cons. Stato, Sez. IV, 19 aprile 2017, n. 1835 e 14 novembre 2017, n. 5237).

15. In ordine al quantum di tale danno, tuttavia, non vale fare riferimento alle retribuzioni godute da altro vincitore del concorso de quo , il capitano di corvetta R P, posto che ogni percorso di carriera è unico e fa storia a sé.

15.1. Né, per vero, può farsi riferimento alla perizia di parte depositata in prime cure: l’elaborato peritale, infatti, si basa su dati in parte stimati e non certi e, soprattutto, presuppone l’avanzamento in carriera del sig. G e computa nelle somme in tesi a lui complessivamente spettanti trattamenti indennitari la cui percezione, viceversa, consegue soltanto all’effettivo svolgimento delle mansioni di riferimento.

15.2. Peraltro, non solo difettano in atti idonei elementi per il computo del quantum , ma è altresì inutile disporre un supplemento istruttorio sul punto: l’ipotetico sviluppo retributivo della carriera del sig. G, ove egli fosse stato a suo tempo dichiarato vincitore del concorso, è oggettivamente imponderabile, in considerazione non solo dell’incertezza circa an e quando della progressione in carriera, ma della stessa misura della retribuzione corrispondente ad ogni grado, alla luce della natura variabile dei molteplici (e spesso congrui) trattamenti indennitari di cui, nel corso della carriera, può beneficiare un ufficiale della Marina Militare in relazione ai compiti volta per volta disimpegnati.

16. Non resta al Collegio, dunque, che ricorrere al criterio equitativo ex art. 1226 c.c., poiché alla certezza del danno in ordine all’ an si accompagna l’impossibilità di determinarne il preciso ammontare.

17. Nel computo della somma spettante a titolo di risarcimento, peraltro, il Collegio deve tenere presenti svariati elementi.

17.1. In primo luogo, per giurisprudenza consolidata non compete alcuna corresponsione di somme a titolo stipendiale senza che sia stata prestata attività di servizio, alla luce della natura sinallagmatica della retribuzione (così Cons. Stato, Sez. IV, 4 luglio 2017, n. 3254 e 5 luglio 2017, n. 3282;
v. anche Sez. III, 4 giugno 2013, n. 3049 e 30 luglio 2013, n. 4020);
di norma, il danno risarcibile, in ipotesi quale quella di specie, viene quantificato equitativamente in “ una somma pari al 50 % delle retribuzioni che sarebbero state corrisposte al ricorrente nel periodo decorrente dalla data della mancata assunzione a quella dell’effettivo collocamento in servizio, con esclusione della parte variabile della retribuzione relativa alle funzioni ” (così la richiamata Cons. Stato, Sez. III, 30 luglio 2013, n. 4020).

17.2. In secondo luogo, deve essere comunque computato quanto aliunde percepito dal danneggiato, nella specie impiegato presso l’Agenzia delle Entrate della sua città natale, La Spezia, ove, a quanto consta, ha tuttora la propria residenza (cfr. ricorso in appello e memoria in data 5 dicembre 2017).

17.3. In terzo luogo, deve osservarsi che, ove fosse stato incorporato nella Forza Armata sin dal 1998, il sig. G avrebbe dovuto sostenere, nel corso del tempo, spese verosimilmente ben maggiori di quelle viceversa affrontate in questi anni come dipendente di Amministrazione civile in servizio presso la propria città di origine: come noto, la carriera degli ufficiali della Marina Militare prevede ripetuti cambi della sede di servizio, i cui connessi costi, diretti ed indiretti ( inter alia , reperimento di nuovo alloggio, trasferimento degli effetti personali, inserimento nella nuova realtà, assenza ivi di riferimenti familiari, necessità di portare seco la famiglia ovvero di tornare quando possibile presso il nucleo familiare dimorante altrove), non sempre sono integralmente coperti dagli appositi trattamenti indennitari, comunque temporanei.

17.4. In quarto luogo, il ricorrente non ha esplicitamente sollecitato il risarcimento anche del danno non patrimoniale ( sub specie di frustrazione dei progetti esistenziali e di peggioramento della qualità della vita in conseguenza dell’illegittima privazione della possibilità di percorrere la carriera anelata), comunque in radice non dimostrato né, prima ancora, allegato.

18. In definitiva, il Collegio ritiene che la cifra di € 20.000,00 in moneta attuale rappresenti un importo ragionevolmente idoneo a reintegrare appieno la sfera giuridica del ricorrente, tenuto conto dei profili sopra evidenziati;
sulla somma così liquidata decorreranno, dalla data di pubblicazione della presente sentenza e fino all’effettivo soddisfo, gli interessi legali.

19. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la prevalente soccombenza e sono liquidate come in dispositivo, tenuto conto dei parametri di cui al regolamento n. 55 del 2014.