Pubblicato il 14/12/2022

N. 10947/2022REG.PROV.COLL.

N. 00531/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 531 del 2017, proposto dall’Azienda Agricola Sevam società semplice e dall’Azienda Agricola i Platani, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato P B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del dott. A P in Roma, Via Cosseria, n. 2;

contro

l’Agea - Agenzia per le erogazioni in agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per il Piemonte, Sez. II, n. 830/2016.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Agea - Agenzia per le erogazioni in agricoltura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1° dicembre 2022 il Cons. Umberto Maiello e dato atto della presenza, ai sensi di legge, degli avvocati delle parti come da verbale dell’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le ricorrenti sono titolari di aziende attive nel settore della produzione lattiera casearia e in primo grado hanno impugnato gli atti con cui Agea ha loro intimato il pagamento del prelievo supplementare per le campagne del 1995/1996, 1996/1997, 1997/1998,1998/1999 e 1999/2000, ritenuto esigibile in quanto non pagato, non sospeso e disposto in virtù di atti non annullati in sede giurisdizionale, preannunciandone l’inserimento nel Registro nazionale dei debiti istituito ai sensi dell’art. 8 ter della legge n. 33/2009.

2. All’esito del giudizio di prime cure, il TAR dichiarava inammissibile il ricorso, ritenendo di dover qualificare “ l’intimazione in atti quale atto di carattere autoritativo a scopo di definitivo recupero di crediti già precedentemente accertati in plurime procedure amministrative, nonchè all'esito di plurimi contenziosi, analiticamente elencati in allegato all'intimazione ".

3. Avverso il suindicato decisum , con il mezzo qui in rilievo, le appellanti hanno proposto impugnazione, esponendo, anzitutto, che la Sevam aveva già segnalato di avere la propria sede operativa in Cumiana – zona svantaggiata e come tale privilegiata in sede di compensazione nazionale – e, dal giugno 1996, anche quella legale, articolando i motivi di gravame di seguito indicati.

3.1. Con un primo motivo di gravame, le appellanti lamentano che, con il provvedimento impugnato, non si fosse dato seguito alle precedenti determinazioni della stessa Amministrazione (con riferimento al riconoscimento della zona svantaggiata).

3.2. Esse soggiungono, inoltre, che le censure sollevate con il ricorso introduttivo del giudizio attengono a questioni e fatti sopravvenuti rispetto all’epoca di imputazione del prelievo, e, in particolare all’inattendibilità dei dati produttivi denunciata dal Comando Carabinieri delle Politiche nel 2010-2011 e dal Tribunale dell’unione Europea nel 2014.

Sulla base di tale premesse, le appellanti hanno, dunque, riproposto i motivi già articolati in prime cure:

i) gli importi al momento richiesti si baserebbero su dati falsi e su calcoli frutto di errori, come rimarcato dal GIP presso il Tribunale di Roma con ordinanze del 13 novembre 2013 e 1° ottobre 2015 e da altre Autorità;

ii) non si sarebbe tenuto conto nell’applicazione dei criteri di compensazione della particolare condizione della Sevam s.s., quale produttore titolare di quote in zone svantaggiata.

3.3. Muovendo da tali premesse, le appellanti chiedono, dunque, la riforma della decisione di prime cure, sollecitando, a mezzo verificazione o consulenza tecnica d’ufficio, l’attendibilità dei dati su cui si fonda il prelievo.

4. L’Agenzia intimata si è costituita in giudizio con memoria di stile.

5. Con memoria depositata in giudizio il 28 ottobre 2022, le appellanti deducono che, nelle more del giudizio, e successivamente alla pronuncia della sentenza di primo grado, le trattenute operate dagli enti erogatori sui contributi agricoli (PAC) hanno integralmente saldato il debito iscritto nel ‘Registro nazionale dei debiti’ di entrambe le aziende agricole ricorrenti.

Esse chiedono, pertanto che, essendo il debito residuo in capo alle aziende agricole ricorrenti divenuto già prima del 31 dicembre 2017 pari a 0 (zero), questo Consiglio di Stato accerti l’esatto importo dovuto e comunque il pagamento di somme in eccesso relative agli interessi, con conseguente condanna dell’AGEA alla restituzione.

E, invero, le aziende basano siffatta richiesta muovendo dalla premessa che il beneficio di scomputo degli interessi di cui all’art. 10, comma 34, l. 119/2003 (c.d. “sanatoria del 2003”) dovesse essere riconosciuto nel caso di pagamento del prelievo supplementare relativo alle annate 1995/96 - 2001/02 indipendentemente dalla opzione per la rateizzazione.

6. All’udienza camerale del 25 giugno 2017 il Collegio prendeva atto della rinuncia delle appellanti all’istanza cautelare e con successiva ordinanza del 23 marzo 2017 disponeva incombenti istruttori, non eseguiti da Agea.

6.1. All’udienza del 1° dicembre 2022 l’appello è stato trattenuto in decisione.

7. L’appello va respinto.

7.1. E, invero, va qui condivisa la ratio decidendi della sentenza del TAR incentrata sulla qualificazione della “ intimazione in atti quale atto di carattere autoritativo a scopo di definitivo recupero di crediti già precedentemente accertati in plurime procedure amministrative, nonché all'esito di plurimi contenziosi, analiticamente elencati in allegato all'intimazione ".

7.2. Deve ribadirsi che l’impugnativa in esame ha ad oggetto non l’atto di accertamento del prelievo supplementare – provvedimento tipicamente amministrativo – ma un atto (l’intimazione di pagamento) riguardante la fase esecutiva della riscossione del prelievo dovuto.

Ebbene, gli atti inerenti a tale seconda fase (cartella esattoriale, intimazione di pagamento), pur devoluti alla giurisdizione esclusiva amministrativa ai sensi dell’art. 133 cod. proc. amm., sono soggetti alle disposizioni, alle preclusioni ed ai principi regolanti la procedura esecutiva della riscossione mediante ruolo.

L’art. 8 quinquies del decreto legge 10 febbraio 2009 n. 5 – convertito con legge 9 aprile 2009, n. 33 – ha stabilito che, “ a decorrere dal 1° aprile 2019, la riscossione coattiva degli importi dovuti relativi al prelievo supplementare latte, nei casi di mancata adesione alla rateizzazione e in quelli di decadenza dal beneficio della dilazione di cui al presente articolo, è effettuata ai sensi degli articoli 17, comma 1, e 18, del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46 ” (decreto, quest’ultimo, recante il “ Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo ”).

Nel caso di specie oggetto dell’impugnazione è una intimazione di pagamento riferita a pregresse debenze già accertate e, dunque, non già un autonomo atto impositivo, bensì un invito prodromico all’esecuzione forzata, impugnabile unicamente per vizi propri.

Di contro, i profili asseritamente vizianti l’atto di intimazione sono stati dedotti dalla parte ricorrente come l’effetto derivato di improprie modalità applicative della quota supplementare e di un errato calcolo delle quote di prelievo, afferendo dunque a tematiche concernenti la determinazione sostanziale del debitum , non già ad irregolarità proprie della fase esecutiva di competenza del soggetto esattore (cfr. in tal senso Cons. St., Sez. III, 17 maggio 2022, n. 3910).

7.3. Non rilevano le deduzioni integrative compendiate nella memoria difensiva depositata il 28 ottobre 2022, con cui le appellanti chiedono di accertarsi l’avvenuta estinzione del debito al 31 dicembre 2017 per compensazione delle rispettive esposizioni debitorie sì da beneficiare del regime premiale previsto dall’art. 10, comma 34, della legge 119/2003 (c.d. “sanatoria del 2003”) e che prevedeva il mancato computo degli interessi.

Tale pretesa costituisce una domanda nuova, come tale inammissibile in quanto introdotta tardivamente e solo con memoria difensiva, chiedendo peraltro l’automatica applicazione del beneficio di scomputo degli interessi di cui alla previsione speciale sopra richiamata, negata però dalla più recente giurisprudenza della Sezione in assenza della prova dell’adesione alla rateizzazione e alla rinuncia alle azioni giudiziarie pendenti (cfr. Cons. St., sez. III, 12 luglio 2021, n. 5281).

8. D’altro canto, l’inammissibilità del ricorso di prime cure s’imponeva anche sotto distinto profilo, a cagione cioè della sua irrituale formulazione come ricorso cumulativo e collettivo.

8.1. Nel processo amministrativo impugnatorio, la regola generale è che il ricorso abbia ad oggetto il provvedimento attualmente lesivo e che i motivi si correlino strettamente a quest'ultimo, salvo che tra gli atti impugnati esista una connessione procedimentale o funzionale (da accertarsi in modo rigoroso onde evitare la confusione di controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo, ovvero l'abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali in materia di contributo unificato), tale da giustificare la proposizione di un ricorso cumulativo (Consiglio di Stato sez. III, 15 luglio 2019, n. 4926, Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5;
sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4277;
sez. V, 27 gennaio 2014, n. 398;
sez. V, 14 dicembre 2011, n. 6537).

Nel processo amministrativo, quindi, il ricorso cumulativo, pur non essendo precluso in astratto ha, comunque, carattere eccezionale, che si giustifica se sussiste una connessione oggettiva tra gli atti impugnati, in quanto riferibili ad una stessa ed unica sequenza procedimentale o iscrivibili all'interno della medesima azione amministrativa (Cons. St., Sez. VI, 16 aprile 2019, n. 2481;
Sez. III, 7 dicembre 2015, n. 5547;
Sez. IV, 18 marzo 2010, n. 1617;
Sez. IV, 21 settembre 2020, n. 5514;
Sez. III, 3 luglio 2019, n. 4569, e sez. III, 23 ottobre 2013, n. 5141).

8.2. Analogamente, affinché i ricorsi collettivi siano ammissibili nel processo amministrativo, occorre che vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali;
è, in particolare, necessario che le domande giudiziali siano identiche nell'oggetto, ossia afferiscano ai medesimi atti e rechino le medesime censure;
le posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti siano del tutto omogenee e sovrapponibili;
i ricorrenti non versino in condizioni di neppure potenziale contrasto (cfr. ex multis Cons. St., Sez. IV, 18 marzo 2021, n. 2341;
per un’applicazione in materia di quote latte cfr. Cons. St., sezione II, parere n. 5726 del 2008 reso nell’Adunanza del 7 maggio 2008 su ricorso n. 536 del 2008).

8.3. Con specifico riferimento alla materia delle cd. quote latte questa Sezione ancora di recente (cfr. Cons. St., sez. III, 20 luglio 2022, n. 6340) ha rimarcato che i singoli rapporti giuridici tra l’A.g.e.a. e gli allevatori rilevano in sé e nei rapporti inter partes , quali rapporti di credito-debito del tutto autonomi da quelli intercorrenti tra l’A.g.e.a. e gli altri allevatori (tanto che le sentenze di annullamento di atti, a tutela di posizioni individuali, non riguardano di per sé gli altri rapporti giuridici che non siano stati sottoposti all’esame del giudice).

Il singolo rapporto può nascere e può essere modificato con un atto che abbia uno o più destinatari, pur versanti in situazioni identiche o simili, e - quando è emesso un atto plurimo scindibile – è soggetto alle comuni vicende riguardanti i crediti: per ogni allevatore, possono esservi atti interruttivi della prescrizione, atti di ricognizione del debito, possibili compensazioni, proposizioni di ricorsi giurisdizionali (che comportano l’esigenza di verificare quale sia stata l’incidenza di eventuali ordinanze cautelari di accoglimento o anche di sentenze di accoglimento, se del caso riformate in sede d’appello).

Ogni rapporto giuridico intercorrente tra l’A.g.e.a. e il singolo allevatore per la sua autonomia - da un lato - resta di per sé insensibile alle vicende che riguardano gli altri rapporti giuridici intrattenuti dall’A.g.e.a. e – dall’altro – è suscettibile di avere evoluzioni in senso modificativo od estintivo, non rilevando le vicende modificative od estintive riguardanti altri allevatori.

Sul piano processuale, ne discende che il fatto che il creditore sia lo stesso soggetto (l’A.g.e.a.) non giustifica di per sé che i ricorsi giurisdizionali contro i suoi atti contengano censure ‘di principio’, senza alcun richiamo a quale sia la concreta situazione da porre all’esame del giudice.

In altri termini, sotto tale profilo non è conforme ai principi enunciati dal codice del processo amministrativo la pretesa di più ricorrenti che propongano censure richiamando distinti rapporti giuridici e chiedendo l’affermazione di ‘principi’, senza consentire al giudice di verificare su quali rapporti giuridici (e come) andrebbero ad incidere le proprie statuizioni.

Va pertanto affermato il principio per il quale il ricorso introduttivo – se proposto collettivamente – deve contenere per i singoli rapporti giuridici, e con la necessaria chiarezza e precisione, tutte le indicazioni indispensabili affinché l’Amministrazione intimata possa adeguatamente difendersi innanzi al giudice, e affinché lo stesso giudice possa verificare il come le sue eventuali statuizioni di accoglimento vadano ad incidere sulle posizioni individuali.

8.4. Si è ulteriormente osservato che: che – quando è proposto un ricorso collettivo e cumulativo – le censure:

- ‘implicano un onere di differenziazione e specificazione della censura in funzione delle singole posizioni’ (Cons. Stato, Sez. II, 23 maggio 2019, n. 3371);

- sono inammissibili quando riguardano senza adeguate specificazioni ‘pretesi vizi della concreta determinazione dell’importo singolarmente dovuto da ogni azienda’ (Cons. St., Sez. III, 2019, n. 1889);

- sono inammissibili quando – nel dedurre la maturata prescrizione – non si riferiscono ‘ai singoli e distinti rapporti obbligatori che legano ciascuno dei ricorrenti all’Amministrazione, siccome inevitabilmente contraddistinti, quanto a genesi e gestione del rapporto, a presupposti del tutto autonomi’ (Cons. Stato, Sez. III, 1° aprile 2022, n. 2425;
sez. III, 27 aprile 2022, n. 3262, Sez. III, 27 aprile 2022, n. 3267;
Sez. III, 11 novembre 2021, n. 7527), il che va affermato anche quando si deducano generiche censure sulla ‘compensazione’ (Cons Stato, Sez. III, 21 dicembre 2021, n. 8488;
Sez. II, 23 maggio 2019, n. 3371) o sulla prescrizione (Cons Stato, Sez. III, 21 dicembre 2021, n. 8488);

- sono inammissibili se ‘non è dato comprendere quali siano, nello specifico, i fatti costitutivi della pretesa avanzata da ciascuna azienda, in relazione alla situazione di ciascuna di esse’ o ‘se vi sia conflitto (anche solo potenziale) fra le ragioni di tali pretese, dal momento che il gravame si risolve in una (reiterazione della) critica ‘di sistema’ alla disciplina dei provvedimenti in materia di quote latte’ (Cons. Stato, Sez. III, 27 aprile 2022, n. 3267);

- sono inammissibili se si sia lamentato ‘genericamente l’illegittimità ora delle previsioni nazionali relative al recupero supplementare rispetto alla normativa comunitaria o ai principi costituzionali, ora la violazione delle norme che regolano il procedimento amministrativo, nonché della procedura normata dall’articolo 8 quinquies della legge 33 del 2009, ora gli errori nella determinazione dell’ an e del quantum intimato, senza mai dedurre effetti specifici e diretti a loro pregiudizio correlati ai vizi’ dedotti, tale da non rendere possibile il riferire le censure alle singole posizioni (Cons. Stato, Sez. III, 7 giugno 2022, n. 4630).

Va pertanto anche condiviso l’orientamento per il quale – anche nel giudizio di impugnazione in tema di quote latte – ‘la regola generale è che il ricorso abbia ad oggetto un solo provvedimento e che i vizi-motivi si correlino strettamente a quest’ultimo, salvo che tra gli atti impugnati esista una connessione procedimentale o funzionale (da accertarsi in modo rigoroso onde evitare la confusione di controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo, ovvero l’abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali in materia di contributo unificato), tale da giustificare la proposizione di un ricorso cumulativo’ (Cons. Stato, Sez. III, 11 novembre 2021, n. 8527).

Tali considerazioni rilevano a maggior ragione, quando con un unico ricorso distinti interessati impugnano atti riguardanti annate lattiere differenti (Cons. Stato, Sez. III, 11 novembre 2021, n. 8527, cit.).

Infatti, le regole processuali non consentono che – in assenza della necessaria specificazione della parte ricorrente – il giudice debba verificare, in sede di esame dei singoli motivi di ricorso, quali di essi riguardino un ricorrente e quali un altro ricorrente, non consentono che in presenza di una deduzione generica – ad esempio sulla violazione dei principi enunciati dalla Corte di Giustizia – il giudice debba d’ufficio verificare per quali singoli rapporti sia rilevante, né consentono, quando si eccepisca la prescrizione, di esaminare posizione per posizione quali siano le date rilevanti di esigibilità del credito, di interruzione , ecc.: tutto ciò costituisce onere per il ricorrente, dovendo il giudice verificare se le deduzioni di parte (complete nella descrizione dei fatti) siano o meno fondate.

9. L’appello va, dunque, dichiarato inammissibile, non essendovi identità di posizioni tra le originarie ricorrenti, dal momento che gli atti impugnati attengono a distinti e autonomi rapporti creditori di cui non vi è la piena coincidenza tra tutti i ricorrenti nell’ an , nel quantum , nel tempus , con proprie specificità sostanziali e procedimentali, fatte palesi anche dal fatto che la Sevam rivendica la specificità della propria posizione connessa alla sua collocazione in zona svantaggiata e come tale privilegiata in sede di compensazione nazionale.

Le spese del secondo grado seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.