Pubblicato il 20/06/2022

N. 05054/2022REG.PROV.COLL.

N. 06508/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6508 del 2021, proposto dall’Hotel Fogliano S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alfredo Zaza D'Aulisio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Cardarelli in Roma, via G.P. Da Palestrina, N 47;

contro

il Comune di Latina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato F P C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato E P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via M. Colonna 27;
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

di: Oasi di Kufra;
Gestioni Alberghiere S.r.l.;
Corpolongo Francesco non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione prima) n. 3784/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Latina, della Regione Lazio e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 maggio 2022 il consigliere Giuseppe Rotondo;
viste le conclusioni delle parti presenti, o considerate tali ai sensi di legge, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Il presente giudizio verte sullo scrutinio di legittimità degli atti con i quali la società “Hotel Fogliano s.r.l.” non è stata ammessa al finanziamento ex art. 25, comma 2, lett. e), D.lgs. 2 gennaio 2018, n. 1, e artt. 4 e 5 del

DPCM

27 febbraio 2019, per il ristoro dei danni conseguenti agli eventi calamitosi che hanno colpito il territorio della Regione Lazio nei giorni 29 e 30 ottobre 2018.

L’atto lesivo è rappresentato dalla nota n. 140024 del 27 novembre 2019 con la quale il Comune di Latina ha comunicato alla società che, avendo la stessa prodotto la modulistica approvata dal commissario delegato con il decreto n. R00068 del 19 aprile 2019 oltre il termine (27.5.2019), non ha dato ulteriore seguito all’istanza.

2. La società impugnava innanzi al T.a.r. per il Lazio (prima presso la sede staccata di Latina e poi in riassunzione presso la sede di Roma), unitamente alla suddetta nota comunale, i presupposti decreti e note, rispettivamente adottati dal commissario delegato per il superamento dell’emergenza in conseguenza degli eventi calamitosi che hanno colpito il territorio della Regione Lazio nei giorni 29 e 30 ottobre 2018, e dal soggetto attuatore.

3. Chiedeva, altresì, la declaratoria dell’illegittimo silenzio inadempimento serbato dal commissario delegato nonché dal soggetto attuatore e dal soggetto istruttore sulle istanze della ricorrente datate 15 novembre 2018, 13 marzo 2019, e 14 agosto 2019 intese ad ottenere i finanziamenti ex art. 25, 2°comma, lett. e) D.lgs. 02/01/2018, n. 1, e artt. 4 e 5

DPCM

27/02/2019, nonché ex art. 3, comma 3, lett. b) dell’OCDPC n. 558/2018, con condanna a provvedere alla definizione del procedimento.

4. La società deduceva in giudizio incompetenza del soggetto attuatore (comune di Latina), violazione di legge, eccesso di potere, violazione delle garanzie partecipative.

5. Queste, in sintesi, le censure:

- il Comune di Latina ha ritenuto di non dare seguito alla pratica di finanziamento della ricorrente dal momento che, nonostante con avviso pubblicato sul proprio sito Internet in data 2 maggio 2019, avesse notiziato i soggetti danneggiati dall’evento calamitoso che la presentazione della modulistica, richiesta con il decreto commissariale n. R00068 datato 19 aprile 2019, doveva essere prodotta entro il 27 maggio 2019, la Hotel Fogliano s.r.l. ha provveduto a presentare la medesima solo in data 14 agosto 2019. Sennonché, la pubblicazione sul sito internet del Comune non può ritenersi sufficiente per generare una idonea conoscenza della ricorrente: i) l’amministrazione avrebbe dovuto provvedere ad una comunicazione ad personam , essendole la società un soggetto noto per avere richiesto l’accesso al finanziamento;
ii) ex art. 5,

DPCM

27 febbraio 2019, sussisteva l’obbligo di rendere noti, mediante pubblico Avviso “con le modalità più opportune”, i decreti con i quali i Commissari delegati avrebbero fissato le modalità istruttorie per l’esame delle istanze di finanziamento;
iii) la nota n. 375 del 9 maggio 2019, del commissario regionale, sembra escludere la necessità di presentare nuove domande di contributo entro il 27 maggio 2019 per i soggetti che le avevano già proposte in precedenza;
iv) in difetto di una comunicazione ad personam non può essere attribuita alcuna valenza all’avviso pubblico;
v) il Comune di Latina è esclusivamente il “Soggetto istruttore” delle pratiche (decreto del Soggetto Attuatore n. A0001 del 03/07/2019), cosicché giammai al medesimo potrebbe essergli riconosciuta la potestà di non dare seguito alle domande di finanziamento;
vi) il Comune avrebbe dovuto ottemperare al preavviso ex artt. 10 e 10 bis, l. 241/90;
vii) il Comune non avrebbe potuto esimersi dal trasmettere al soggetto attuatore e al commissario delegato la modulistica prodotta dalla ricorrente in data 14 agosto 2019;
viii) il soggetto attuatore e il commissario delegato avrebbero dovuto considerare, nei decreti con i quali sono state individuate le istanze ammesse o non ammesse a finanziamento, le istanze della ricorrente datate 15 novembre 2018 e 11 marzo 2019.

6. Si costituivano il Comune di Latina, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e la Regione Lazio per resistere al ricorso.

7. Il T.a.r. per il Lazio, con sentenza n. 3784/2021, respingeva il ricorso e compensava le spese.

8. Il giudice di primo grado:

- riteneva la modalità di pubblicazione dell’avviso pubblico, relativo al finanziamento di cui agli artt. 3 e 4 del DPCM del 27.2.2019, prescelta dal Comune di Latina sufficiente, adeguata e proporzionata allo scopo;

- escludeva che le due precedenti istanze presentate dalla società ricorrente, anteriormente al decreto commissariale n. R00068 del 19 aprile 2019, potessero essere considerate quali domande di finanziamento ai sensi del suddetto decreto, giacché finalizzate alla sola ricognizione del fabbisogno;

-ravvisava l’obbligo, sulla scorta del richiamo alle Linee guida approvate con decreto commissariale n. R00068 del 2019, di presentazione della domanda di contributo (entro il 27 febbraio 2019) anche in capo ai soggetti che le avevano già proposte in precedenza;

-escludeva un obbligo in capo all’amministrazione di trasmettere al commissario delegato la domanda in quanto pervenuta, quest’ultima, al comune di Latina oltre il termine del 27 febbraio 2019, quindi da ritenersi tardiva e irricevibile.

9. Appella la società “Hotel il Fogliano s.r.l.”, che, nel reputare erronea la sentenza impugnata, reitera gli originari motivi del gravame.

10. Si sono costituiti il Comune di Latina , la Regione Lazio e la Presidenza del Consiglio dei ministri per resistere all’appello.

11. Le parti hanno depositato memorie in prossimità dell’udienza.

12. All’udienza del 12 maggio 2022, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

13. Preliminarmente, il Collegio dà atto che, a seguito della proposizione dell’appello, è riemerso l’intero thema decidendum del giudizio di primo grado – che perimetra necessariamente il processo di appello ex art. 104 c.p.a. – sicchè, per ragioni di economia dei mezzi processuali e semplicità espositiva, secondo la logica affermata dalla decisione della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015, verranno presi direttamente in esame gli originari motivi posti a sostegno del ricorso introduttivo (cfr. ex plu rimis Cons. Stato, sez. IV, n. 1137 del 2020.

14. La questione impinge, sostanzialmente, lo scrutinio di legittimità dell’atto con il quale il comune di Latina non ha dato seguito alla domanda di finanziamento della società a cagione della sua tardività.

15. L’appello è infondato. La sentenza di primo grado va integralmente confermata sul piano motivazionale e del dispositivo.

16. Il decreto commissariale n. R00068 del 19 aprile 2019 prevedeva che “le Amministrazioni comunali provvederanno ad emettere avviso pubblico, per l’acquisizione delle istanze degli interessati, dando massima diffusione al suddetto Avviso, utilizzando il modello e la modulistica allegati al presente atto”.

16.a. Il Comune di Latina ha pubblicato sul proprio sito istituzionale l’avviso pubblico per la presentazione delle domande di finanziamento ai sensi degli artt. 3 e 4 del DPCM del 27 febbraio 2019, insieme alla modulistica approvata dal decreto commissariale e da utilizzare ai fini della suddetta presentazione.

16.b. Esso ha provveduto alla pubblicazione dell’avviso in ossequio e nel rispetto delle modalità che la legge (D.lgs n. 267 del 2000) impone per la pubblicazione degli atti che debbano essere portati a conoscenza del pubblico.

16.c. Tale modalità di pubblicazione è condizione necessaria, e sufficiente quando non accompagnata ex lege da altre modalità, perché gli atti acquisiscano efficacia e producano, pertanto, gli effetti previsti.

16.d. E’ noto che l’attività dell’albo pretorio consiste nella pubblicazione di tutti quegli atti sui quali viene apposto il “referto di pubblicazione”, tra cui deliberazioni, ordinanze, determinazioni, avvisi, manifesti, gare, concorsi e altri atti del Comune e di altri enti pubblici, che devono essere portati a conoscenza del pubblico

16.e. Con l’albo pretorio on line, lo strumento (il sito web) si è trasformato ed è divenuto un luogo "virtuale" e accessibile a tutti con un semplice collegamento al sito web di riferimento.

In questo modo tutti i documenti e gli atti che devono essere divulgati e diffusi per acquisire efficacia, vengono resi pubblici tramite Internet, se ne consente la generalizzata diffusione e la completa conoscenza ovunque e per chiunque.

16.f. La legge n. 69 del 18 giugno 2009, perseguendo l’obiettivo di modernizzare l’azione amministrativa mediante il ricorso agli strumenti informatici, riconosce l’effetto di pubblicità legale agli atti e ai provvedimenti amministrativi pubblicati dagli enti pubblici sui propri siti informatici.

16.g. Rileva, in particolare, l’art. 32, comma 1, della citata legge secondo cui “a far data dal 1 gennaio 2010 gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione sui propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati”.

Il comma 5 (come modificato dall’art.2 del D.L. 30.12.2009 n.194 - cd. Decreto Mille proroghe - convertito, con modificazioni, dalla L. 26.2.2010 n.25) dello stesso art. 32 rimanda, per la piena efficacia sostitutiva della pubblicità legale su Internet rispetto all’affissione all’albo cartaceo, al termine del 1 gennaio 2011 a decorrere dal quale "le pubblicità effettuate in forma cartacea non hanno effetto di pubblicità legale".

Da tale data, dunque, l’Albo Pretorio on line va a sostituire in maniera definitiva il vecchio Albo cartaceo.

La forma cartacea rimane solo in originale, mentre è fatto espressamente obbligo di pubblicazione sul proprio sito Internet istituzionale di tutta la documentazione prodotta dall’ente.

Per quanto riguarda gli “avvisi” come quello in esame (nonché i bandi di gara - "procedure a evidenza pubblica” - e i bilanci) tale obbligo decorre dal 1 gennaio 2013.

16.h. L’articolo 32 della Legge 18 giugno 2009, n. 69 ha, dunque, imposto agli enti pubblici di pubblicare sui propri siti istituzionali gli atti e i provvedimenti amministrativi, nel rispetto dei principi di eguaglianza e di non discriminazione, applicando i requisiti tecnici di accessibilità di cui all'articolo 11 della legge 9 gennaio 2004, n. 4, allo scopo di garantire il rispetto degli obblighi di pubblicità legale.

16.i. La disposizione va coordinata con le previsioni della legge 7 agosto 1990, n. 241 in materia di procedimento amministrativo, che stabiliscono il diritto dei cittadini di prendere visione e di estrarre copia dei documenti le cui finalità siano considerate rilevanti per il pubblico, con il decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, Codice dell’amministrazione digitale (C.A.D.), n. 82, che all’art. 40, rubricato “Formazione di documenti informatici”, ha introdotto un innovativo e fondamentale precetto: “Le pubbliche amministrazioni formano gli originali dei propri documenti con mezzi informatici secondo le disposizioni di cui al presente codice e le regole tecniche di cui all'articolo 71”, nonché con l’art. 54, comma 4 dello stesso C.A.D. secondo cui la pubblicazione on-line di provvedimenti o atti amministrativi o la loro comunicazione con le medesime modalità, implica l’assunzione da parte dell’amministrazione di una garanzia di conformità delle informazioni ivi contenute, rispetto alle informazioni contenute nei provvedimenti originali cartacei, nonché di agevole, immediata accessibilità degli interessati e dei terzi ai documenti così pubblicati, oltre che di adeguata visibilità del loro contenuto.

16.l. Il combinato disposto delle norme richiamate stabilisce un insieme di obblighi precisi per le pubbliche amministrazioni: i) produrre i documenti in modalità informatica;
ii) garantire, nel rispetto dei principi di eguaglianza e non discriminazione, il diritto dei cittadini di prendere visione e estrarre copia dei documenti;
iii) diffondere on-line quegli atti per i quali la legge impone la pubblicazione affinché siano portati a conoscenza del pubblico, ovvero di qualsiasi soggetto dell’ordinamento giuridico, come condizione necessaria per acquisire efficacia e, quindi, produrre nei suoi confronti gli effetti previsti dalla legge.

16.m. Nel caso di specie, il Comune ha provveduto a pubblicare l’avviso secondo le modalità di legge, idonee per le caratteristiche dello strumento utilizzato, a consentire un’ampia e generalizzata diffusione del suo contenuto precettivo.

16.n. La fonte normativa di riferimento, regolatrice del potere esercitato (id est, il decreto commissariale n. R00068 del 19 aprile 2019), prevedeva che all’avviso pubblico, per l’acquisizione delle istanze degli interessati, venisse data massima diffusione;
non contemplava, tuttavia, specifiche modalità e mezzi di pubblicazione, se non quelle più idonee allo scopo;
né forme di comunicazione individuali.

17. Ragion per cui, deve ritenersi che il Comune abbia adempiuto al proprio obbligo atteso che la pubblicazione on line, effettuata sul proprio sito internet, tenuto conto delle caratteristiche strutturali e funzionali dello strumento utilizzato, è idonea ad assolvere al minimo, sufficiente dovere di diligenza informativa.

18. Tanto più che l’avviso pubblico, relativo al finanziamento di cui agli artt. 3 e 4 del DPCM del 27 febbraio 2019, si rivolgeva ad adoperatori specializzati del settore economico-produttivo, dotati di sufficienti capacità tecniche e tecnologiche, cui erano noti il dichiarato stato di calamità e di emergenza nonché l’esistenza della pratica di finanziamenti per avere manifestato al riguardo il proprio, iniziale interesse sia pure a scopo ricognitivo e orientativo per la quantificazione del fabbisogno generale (cfr nota del commissario delegato n. 725545 del 16 novembre 2018 e relativa dichiarazione resa dall’appellante in ossequio alla scheda B: “Il sottoscritto prende atto che la presente segnalazione è prodotta esclusivamente ai fini della ricognizione prevista dall’art.3, comma 3, lett. b), dell’OCPD n.558/2018 e non costituisce riconoscimento automatico di eventuali contributi a carico della finanza pubblica per il ristoro dei danni subiti”).

19. La particolare posizione assunta dall’appellante in seno alla pratica in corso onerava la stessa a compiti di maggiore diligenza professionale nell’ottica di una avanzata partecipazione procedimentale.

20. La circostanza che l’appellante avesse manifestato interesse al finanziamento con istanze iniziali (sia pure dalla finalità meramente ricognitiva del primo fabbisogno), comporta che nessuna, ulteriore forma di comunicazione diretta, personale o individuale dell’avviso in questione (propedeutico alla specifica domanda di finanziamento) doveva ritenersi dovutale.

21. La pubblicazione sulla pagina web dedicata del Comune è valsa, sotto questo profilo, anche come notifica agli interessati.

22. L’appellante sostiene che non era tenuta a presentare la domanda di finanziamento perché già anticipata da due istanze anteriori al decreto del 19 aprile 2019.

23. Il motivo non è fondato.

24. Le due istanze devono qualificarsi come manifestazioni di interesse finalizzate alla ricognizione del fabbisogno, in quanto prive di tutti gli elementi costitutivi idonei a inverare i presupposti di una domanda di finanziamento, stante l’assenza di una pertinente e conferente allegazione documentale utile a comprovare il danno effettivamente subito e consentirne la sua esatta quantificazione.

25. Le note regionali n. 729714 del 19 novembre 2018 e n. 182034 del 7 marzo 2019 avevano, rispettivamente, il solo scopo di consentire una stima generale dei danni subiti nei diversi settori per valutare la possibilità di accedere al fondo europeo di solidarietà nonché la determinazione di una stima del fabbisogno più aderente alla prima rilevazione.

26. Con le due istanze, la società appellante ha segnalato la propria posizione al fine, quindi, di consentire, unitamente alle altre istanze, una prima rilevazione del fabbisogno generale, necessaria per la successiva assegnazione dello stanziamento dei fondi al commissario delegato e l’approvazione del piano degli investimenti.

27. L’ulteriore fase procedimentale relativa al finanziamento si è aperta successivamente e ha scontato termini e modalità suoi propri.

28. E’ sufficiente, a conferma di quanto sopra, richiamare la nota n. 725545 del 16 novembre 2018 con la quale il commissario delegato ha provveduto ad avviare la fase iniziale di ricognizione del fabbisogno per la determinazione della “massa critica”. Con la citata nota, il commissario ha avviato la complessa procedura indicando tutte le opportune istruzioni operative per la conseguente predisposizione delle misure economiche di immediato sostegno al tessuto economico e sociale nei confronti della popolazione e delle attività economiche direttamente interessate dall’evento, per fronteggiare le più urgenti necessità, come individuate dall’art.3, comma 3, lett. a) e b) dell’OCDPC.

29. In riscontro a tale nota, l’appellante ha reso la seguente dichiarazione (prevista dalla scheda B): “Il sottoscritto prende atto che la presente segnalazione è prodotta esclusivamente ai fini della ricognizione prevista dall’art.3, comma 3, lett. b), dell’OCPD n.558/2018 e non costituisce riconoscimento automatico di eventuali contributi a carico della finanza pubblica per il ristoro dei danni subiti”.

30. Le istanze dell’appellante, prodotte in questa fase iniziale, hanno riguardato il sub-procedimento propedeutico al procedimento di finanziamento successivamente posto in essere;
quest’ultimo, a sua volta, regolato da termini e modalità suoi propri.

31. E infatti, dopo le prime misure di immediato sostegno economico previsto per la popolazione e per la ripresa delle attività economiche e produttive, il commissario delegato, con nota prot. n. 132 del 22 gennaio 2019, ha trasmesso al Dipartimento della Protezione Civile il piano dei fabbisogni, comprensivo delle ulteriori spese in prima emergenza che non avevano trovato capienza nel piano degli interventi urgenti, della quantificazione delle risorse per i danni ai privati e alle attività produttive e dell’individuazione degli interventi necessari per la mitigazione del rischio residuo.

32. Con la delibera del Consiglio dei Ministri del 21 febbraio 2019, sono state stanziate le risorse finanziarie finalizzate alle attività di cui all’art. 25, comma 2, lettere a) e c) del D.Lgs. n. 1 del 2018, destinati alla copertura dell’intero fabbisogno scaturito dalle prime misure economiche di immediato sostegno al tessuto economico e sociale nei confronti della popolazione e delle attività economiche e produttive direttamente interessate dall'evento.

33. Conclusasi questa prima sub-fase, con decreto del commissario n. R00068 del 19 aprile 2019 si è dato luogo a quella successiva mediante approvazione delle procedure per la conferma delle domande di accesso alle misure di immediato sostegno al tessuto sociale ex art. 3, comma 3, lett. a) dell’OCDPC n. 558/2018 nonché l’adozione, con decreto del commissario n. R00128 del 5 giugno 2019, delle linee guida per i soggetti attuatori per l'istruttoria e la successiva liquidazione dei contributi di cui all'art. 3, comma 3, lett. a) dell'